深圳“大部制”登場

再次回避“行政權(quán)三分”后，深圳的“大部制”改革是否具先鋒意義尚有待觀察

9月8日，深圳市政府機構(gòu)改革的“三定”方案公布，標(biāo)志著作為深圳綜合配套改革重中之重的行政體制改革，已階段性完成。

早在5月26日，深圳即公布了《深圳綜合配套改革試驗總體方案》(下稱《綜改方案》)，宣布開啟深圳市在經(jīng)濟、政治、社會等多個領(lǐng)域的新一輪改革。各項改革的計劃時間表清楚地顯示，政府機構(gòu)改革將作為頭炮被打響。

隨著“大部制”改革自上而下啟動，這份由國務(wù)院批復(fù)的《綜改方案》，也明確提出深圳將“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，在政府機構(gòu)設(shè)置中率先探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。

這是深圳特區(qū)歷史上第八次機構(gòu)改革，其中最引人矚目的，當(dāng)屬時隔五年被重提的“行政權(quán)三分”，這一結(jié)構(gòu)設(shè)計被視為真正富有實效的“大部制”改革的基礎(chǔ)。在概念上，“行政權(quán)三分”也從五年前的局部試驗性提法，轉(zhuǎn)變成中央、省、市三級政府的共識。

所謂“行政權(quán)三分”，是將政府職能部門分為相互制約并相互協(xié)調(diào)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大部門;而“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，形成“寬職能，大部門”的政府組織結(jié)構(gòu)和體制機制。

“大部制”與“行政權(quán)三分”，可謂互為表里。圍繞“行政權(quán)三分”推進的“大部制”機構(gòu)改革，成為各界對試圖重塑“改革先鋒”形象的深圳殷切的盼望。

7月31日，深圳市正式公布《深圳市人民政府機構(gòu)改革方案》(下稱《政府改革方案》)，9月8日，推出落實細節(jié)的“三定”方案。三成的政府機構(gòu)部門被精簡，三成的行政審批被撤銷和調(diào)整，此次改革無論是在規(guī)模上，還是在力度上，都較此前歷次機構(gòu)改革大為提高。

然而，在浮光掠影式地提及“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約、協(xié)調(diào)的原則之外，監(jiān)督部門未獲單列，“行政權(quán)三分”終未落實。

原本相輔相成同時進行的兩項改革，最終推開時卻形單影只。再次避開“行政權(quán)三分”后，深圳的“大部制”機構(gòu)改革是否還能具有鮮明的先鋒意義，有待時間考驗。

精簡與調(diào)整

根據(jù)《政府改革方案》，深圳市此次機構(gòu)改革共減少機構(gòu)15個，精簡幅度約三分之一。精簡后的政府部門按照職能分別被命名為“委”“局”“辦”，形成7個委、18個局、6個辦的“大部門”格局。

深圳市政府原直屬機構(gòu)中，除公安局、教育局、民政局、司法局、審計局、口岸辦、臺辦共七個機構(gòu)暫不作調(diào)整，其他工作部門、直屬機構(gòu)等都納入了調(diào)整規(guī)范。改革后，政府共設(shè)置31個工作部門(個別機構(gòu)暫緩調(diào)整)，大大低于中央規(guī)定大城市為40個左右的機構(gòu)限額。

9月8日公布的“三定”方案，則對政府機構(gòu)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制等內(nèi)容進行進一步確定。其中，機構(gòu)設(shè)置在減少15個的基礎(chǔ)上，又將其內(nèi)設(shè)、下設(shè)及派出機構(gòu)減少151個，其中，副局級5個，處級90個。副局級、處級機構(gòu)的精簡比例為31%。

在機構(gòu)設(shè)置的加減法之外，“三定”方案對部門內(nèi)部及部門間的職責(zé)關(guān)系進行了調(diào)整。一些長期存在的職責(zé)交叉問題，在此次改革中明確地做了規(guī)定。

以發(fā)改部門和產(chǎn)業(yè)主管部門的分工為例。改革前的發(fā)改部門既管宏觀，又負責(zé)具體的產(chǎn)業(yè)管理，與產(chǎn)業(yè)主管部門一直存在交叉扯皮。此次改革，則強化了新成立的發(fā)展和改革委員會(下稱發(fā)改委)統(tǒng)籌全市宏觀經(jīng)濟面的職責(zé)，而將微觀管理事務(wù)和具體審批事項，如擬訂有關(guān)專業(yè)規(guī)劃和政策、糧食行業(yè)行政管理及重要物資儲備的組織實施等職責(zé)，劃給相關(guān)行業(yè)主管部門。

新成立的交通運輸委員會則將對城市道路進行統(tǒng)籌建設(shè)，特區(qū)內(nèi)外交通建設(shè)的標(biāo)準也實行一體化，減少管理層級。而在以前，特區(qū)內(nèi)及光明新區(qū)由原市交通局垂直管理，特區(qū)外則由轄區(qū)政府管理。城市道路由城管部門負責(zé)建設(shè)，特區(qū)外公路建設(shè)主體除市交通部門，還有區(qū)政府、區(qū)公路局、工務(wù)署及街道、村等，出現(xiàn)多頭建設(shè)狀況，管理混亂。

此外，根據(jù)“三定”方案的要求，深圳市政府將減去一部分“不該管的事”，以集中力量處理“未管理到位的事”。

改革后的深圳31個政府機構(gòu)，共取消和調(diào)整行政審批事項194項，占深圳市現(xiàn)有623項的31%。取消和調(diào)整的審批事項，主要是根據(jù)行政審批事項所依據(jù)上位法層次較低、發(fā)生頻率不高、不宜由政府直接承擔(dān)的審批事項;或者部門整合后審批事項可合并、調(diào)整為其他管理方式等情況。

例如，發(fā)改委取消了產(chǎn)業(yè)政策確認、循環(huán)經(jīng)濟示范項目審批、國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目配套資金審批等五項行政審批事項，并將借用外國政府貸款初審、年度重大項目計劃確認等九項行政審批事項調(diào)整為一般服務(wù)事項。

市場監(jiān)管局則取消了“三來一補”項目設(shè)立登記、農(nóng)貿(mào)市場改造升級經(jīng)費補助、知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢企業(yè)認定及資助等九項行政審批事項，并將核發(fā)酒類生產(chǎn)許可證(初審)等四項行政審批事項調(diào)整為一般服務(wù)事項。

深圳市編辦主任王敏表示，“三定”方案具有法律效力，部門必須執(zhí)行。已取消的事項，部門還在審批的話，行政相對人可以打官司。

除了部分行政審批事項的取消和調(diào)整，原先政府部門承擔(dān)的一些評比表彰、統(tǒng)計考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會等事務(wù)性職責(zé)也被取消和調(diào)整。

“行政權(quán)三分”缺失

此次機構(gòu)改革預(yù)計在10月1日前基本完成。8月5日，深圳人大常委會會議便任命16個改革后政府部門的正職領(lǐng)導(dǎo);次日，又公布了60名干部的任命和職務(wù)變動;至9月8日公布“三定”方案，改革宣告階段性完成。

此番進程顯示出迅捷的“深圳速度”，以及前所未有的力度。但是，就權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，與“行政權(quán)三分”的設(shè)想有別，《政府改革方案》將決策部門與執(zhí)行部門做了一定劃分，但惟獨未見監(jiān)督部門的單獨設(shè)置。

根據(jù)《政府改革方案》，“委”主要承擔(dān)政策制定、規(guī)劃、標(biāo)準等職能并監(jiān)督執(zhí)行部門;“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能;“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理的職能。

可見，“委”和“局”除了分管決策和執(zhí)行，均包含一定程度的監(jiān)督任務(wù)。

深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁是該方案起草人之一，他在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，“決策和執(zhí)行的分離是《政府改革方案》的一個重大突破，也是按照行政三分思路設(shè)計的改革舉措?！?/p>

但目前決策和執(zhí)行部門內(nèi)包含的監(jiān)督權(quán)限，是一種職能監(jiān)督，是對本部門職能邊界內(nèi)的事務(wù)的監(jiān)管和指導(dǎo)。這與“行政權(quán)三分”中的監(jiān)督部門并不相同，后者是具有監(jiān)察性質(zhì)的監(jiān)督——這顯然偏離了方案起草之初的設(shè)想。

馬敬仁在今年5月底《綜改方案》剛公布時曾介紹說，深圳市即將推出的機構(gòu)改革，將設(shè)立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大部門，其定位不完全平等，其中決策部門和執(zhí)行部門將處于同等級別，均受高一級別的監(jiān)督部門的監(jiān)督。

此外，監(jiān)督的方式也將改變，一方面，新的制度將實行垂直制、派出制的方式來監(jiān)管，有別于過去的同級監(jiān)督制;另一方面，新的制度要求凡是由政府財政撥款的單位，將全部被納入監(jiān)管范圍。這將意味著，之前在監(jiān)督范圍以外的事業(yè)單位也將被納入監(jiān)管的范圍之內(nèi)。

按照設(shè)想，為了一改目前行政體制下決策層和執(zhí)行層上下級的關(guān)系，使其真正享受同一級別，決策部門和執(zhí)行部門將簽署績效合同，各自分別對本年度內(nèi)的工作安排做出承諾，由監(jiān)督部門年末統(tǒng)一監(jiān)察和評估。

最終的改革方案不僅未提高監(jiān)督部門的級別，甚至未單獨設(shè)立，“行政權(quán)三分”也化為泡影。

前車之鑒

其實，“行政權(quán)三分”在深圳并不是一個新的探索，也不是第一次夭折。

“行政三分制”方案最早提出于2003年。當(dāng)時這一方案的構(gòu)想是，對一些政府部門進行撤并和調(diào)整，以大行業(yè)、大系統(tǒng)的方式設(shè)立決策部門，負責(zé)制定政府的法規(guī)、政策、辦法，并就每個決策部門關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)設(shè)若干個執(zhí)行局。決策權(quán)在決策局，執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)在執(zhí)行局;決策局只管決策，而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行。

此外，單獨設(shè)立監(jiān)督部門，監(jiān)察局、審計局地位相對獨立，部門首長直接對市長負責(zé)。

但是，2004年3月，這次改革的官方文件，即《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》，在16次易稿之后，終于公布，最終沒有提及“行政權(quán)三分”。

“當(dāng)時改革的時機還不成熟?！?003年曾參與深圳“行政三分制”方案設(shè)計的汕頭大學(xué)法學(xué)院院長杜鋼建表示，當(dāng)年“大部制”改革在中央和省級層面尚未鋪開，在中央層面，僅有中央編制辦一個部門在推進機構(gòu)改革，中央政府對“行政權(quán)三分”也沒有透徹的認識，只是認為深圳“應(yīng)該做點什么”。

在深圳政府各部門之間也存在激烈的意見分歧。杜鋼建向記者描述了當(dāng)時表決的情形:一些部門負責(zé)人提出，“從來沒聽說一個部門只決策不執(zhí)行，這樣是根本無法開展工作的”。因此，最初方案中提出的決策部門和執(zhí)行部門分離獨立運作，最終只能不了了之。

時過境遷?！靶姓?quán)三分”的最初構(gòu)思，后來已與中國在行政管理體制改革上的政策導(dǎo)向不謀而合。

2008年2月27日，中共十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，要求按照精簡統(tǒng)一效能的原則，和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，啟動了從中央至地方的“大部制”改革進程。

此次深圳機構(gòu)改革，其實亦是一次“大部制”改革。但在實踐中，深圳仍選擇較為穩(wěn)妥平衡的方式，避免步伐過大。

從9月8日公布的“三定”方案來看，政府機構(gòu)總編制并沒有實質(zhì)性的減少。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少394名;其中，局級減少56名，處級減少139名，科級減少199名。編制減少492名，其中，公務(wù)員編制減少356名。

在部分部門編制減少的同時，另一些部門編制適度增加;其中正處級機構(gòu)增加11名，處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加43名，公務(wù)員編制增加77名?？傮w測算后，人員編制略有減少，變化不大。

這一安排有其客觀需求。

深圳市編辦在回復(fù)深圳市人大代表歐陽泉的一份《關(guān)于提高政府執(zhí)行力的建議》的報告時指出，深圳市行政編制自1995年后就未作大調(diào)整，現(xiàn)有行政編制與需求相比長期存在較大缺口。編辦表示，解決這個問題除了向上級機構(gòu)申請增加編制，還將通過機構(gòu)改革來實現(xiàn)。

另一方面，深圳市編辦主任王敏也向《財經(jīng)》記者坦承，編制未有大的變動，是為了保證改革能夠平穩(wěn)推進。

對于相關(guān)人員的分流，深圳市主要采取三個途徑來解決。一是人員隨職能劃轉(zhuǎn)，即部門負責(zé)專項事務(wù)的人要隨該事務(wù)走;其次，各部門編制有增有減，編制增加的部門可以適當(dāng)吸收一部分分流人員，削峰填谷;其余富余人員則進行內(nèi)部安排，在一段時間內(nèi)自然消化。

在較高級別的領(lǐng)導(dǎo)職位上，機構(gòu)改革的過渡性特點更為明顯。

從政府新部門的任命來看，局級層面上“一正多副”情況普遍，甚至有些部門副職配備超過十人。對此，王敏表示，中央在短時間內(nèi)允許超職數(shù)安排，因為“此次部門整合力度非常大，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少了，在位官員多出了一些”，改革要平穩(wěn)推進，必須合理解決這個問題。

王敏說，這一安排可以使整合后的部門分工更加精細?！耙郧耙粋€領(lǐng)導(dǎo)管三五個機構(gòu)，現(xiàn)在一個領(lǐng)導(dǎo)可以只管一個機構(gòu)，分工更細?！?/p>

但這顯然不是長久之計，王敏表示，在相對期限內(nèi)，職數(shù)一定要消化到“一級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備二至五名，特殊情況超一名”這個規(guī)定的數(shù)目。

“大部制”突破之艱

人事問題上的小心翼翼，不免令深圳在行政改革領(lǐng)域的突破打上折扣。作為第一批赴深圳“拓荒”的干部，深圳市原政協(xié)副主席周長瑚向《財經(jīng)》記者表示，深圳市目前還沒有遇到一些明顯阻礙發(fā)展的問題，因此，改革的方向不易把握，改革的動力也不足。

周長瑚認為，改革要遵循“觀念改革到機制改革，再到體制改革”這樣的過程?！皼]有機制改革，只進行體制改革，將來在執(zhí)行過程中又會發(fā)現(xiàn)機制上的不健全，要么重新修改方案，要么改革停滯不前?！?/p>

事實上，中央和地方各級的“大部制”改革文件，無不指明“大部制”改革的路徑，將是首先進行政府部門職能、機制的變革。而在實踐中，自2008年3月國務(wù)院實行機構(gòu)改革以來，各地包括廣東省，均亦步亦趨在地方層面推行“大部制”改革，但流于“上行下效的應(yīng)景之作”。

在改革空間上，作為中國改革前沿的深圳，亦難有“破格之舉”。

在7月31日《政府改革方案》公布后，參與方案制定的馬敬仁在接受《財經(jīng)》記者采訪時，對于“行政權(quán)三分”再度被回避頗感無奈。他告訴記者，監(jiān)督部門之所以不能單獨設(shè)立，主因在于國家現(xiàn)有體制的束縛。

“監(jiān)督體制作為國家體制的一部分，地方監(jiān)督部門要服從上級政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)?！瘪R敬仁說，中央在《綜改方案》中明確賦予深圳市先行先試的權(quán)利，但是地方政府仍無法掙脫整體上的體制限制。

深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心主任鐘堅在接受《財經(jīng)》記者采訪時也表示，地方改革要做到徹底，必須要從中央層面開始自上而下的改革，否則地方改革必將淪為空談。

對此，周長瑚指出，歷史上深圳數(shù)次改革都是“半步走”。在機構(gòu)調(diào)整和改革中，如果深圳步伐過大，可能出現(xiàn)各部門垂直管理線條的斷裂，政令上傳下達也將受到影響，難獲支持。

他進一步指出，目前的“大部制”改革尚有些急于求成。成熟的“大部制”是在公民社會和社會組織建立并且健全背景下的產(chǎn)物。“大部制”關(guān)鍵在于政府事務(wù)的剝離。而現(xiàn)在深圳市還沒有建立完善的社會組織，因此目前的改革并未解決一些根本性的問題，如剝離出去的事務(wù)如何承接并確保運轉(zhuǎn)順暢等。

“改革的次序不對?！敝荛L瑚指出，目前應(yīng)在機構(gòu)改革的同時，大力培育社會組織，并使其真正發(fā)揮作用，以推動和鞏固改革成效。

廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授徐輝則提出，行政體制改革是政治體制改革的前奏，“行政權(quán)三分”和“大部制”改革最終都會涉及和涵蓋黨政、人大等系統(tǒng)。

在大層面保持原狀的情況下，深圳市行政體制改革能走多遠，無疑充滿了不確定性?！?/p>