高等學(xué)校行政化問題研究

楊文潔　韋小鴻

[摘要]從上個世紀(jì)90年代探討建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度起，我國高等學(xué)校的行政化問題就進入了大眾的視野。我國高等學(xué)校行政化的主要表現(xiàn)為高等學(xué)校等級設(shè)置行政化、高等學(xué)校機構(gòu)設(shè)置行政化、高等學(xué)校管理和運行行政化和高等學(xué)校行政決策權(quán)力獨大。而由此帶來的一系列消極后果甚為嚴(yán)重。要解決高等學(xué)校行政化這一問題，必須增強高等學(xué)校管理的自主權(quán)；學(xué)術(shù)、行政分而治之；改革校長選拔制度、落實民主與法治精神；建立完善的民主監(jiān)督機制。

[關(guān)鍵詞]高等學(xué)校；行政化；教育行政管理；高等教育

[作者簡介]楊文潔，華南理工大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：公共政策分析，廣東廣州，510640；韋小鴻，華南理工大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，圣瑪力諾國際科學(xué)院在讀經(jīng)濟學(xué)博士研究生，廣東廣州，510640

[中圖分類號]G46

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1007-7723(2009)02-0028-0005

一、引言

一般認(rèn)為，高等學(xué)校行政化，就是行政權(quán)力過多地滲入到高等學(xué)校，使教育系統(tǒng)變成了一種權(quán)威系統(tǒng)，導(dǎo)致學(xué)校由一個教育學(xué)術(shù)單位轉(zhuǎn)變成一個等級森嚴(yán)的行政機關(guān)單位。而高等學(xué)校行政化，是形成于計劃經(jīng)濟體制下高等學(xué)校管理體制的集中表現(xiàn)。伴隨著我國市場經(jīng)濟的建立和不斷完善以及高等教育的迅速發(fā)展，高等學(xué)校行政化問題非但沒有得到有效解決，反而愈演愈烈，成了制約我國高等教育發(fā)展的一個瓶頸。

二、我國高等學(xué)校行政化的表現(xiàn)

我國現(xiàn)行的高等學(xué)校管理體制是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，雖然中間進行過幾次改革，但是至今沒有取得實質(zhì)性的改變。在各種爭論聲中，高等學(xué)校行政化不但沒有淡化，反而呈現(xiàn)難以遏制的勢頭，集中表現(xiàn)為以下幾方面。

(一)高等學(xué)校等級設(shè)置行政化

我國將高等學(xué)校設(shè)置為副部級、正廳級、副廳級等等級。不同級別的學(xué)校在各種待遇上都存在差別。一般的副部級學(xué)校都由教育部直屬，教育經(jīng)費得到中央和所在地政府的財政支持，一些廳級、副廳級學(xué)校一般是省級直屬，中央對這些高等學(xué)校的財政支持力度相比那些副部級學(xué)校來說要小得多。同時，級別不同的學(xué)校，其校長、黨委書記等的待遇也存在等級差別。出于這些原因，各學(xué)校都熱衷于提升自身的級別，中專致力于升大專、大專致力于升本科、本科致力于升重點。

(二)高等學(xué)校機構(gòu)設(shè)置行政化

在高等學(xué)校的黨政機關(guān)中，除了幾個自己獨有的部門，如教務(wù)處、學(xué)生處等以外，其機構(gòu)設(shè)置基本上是按照地方政府的模式設(shè)置的。如黨辦、校辦、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀(jì)委、監(jiān)察處、審計處、保衛(wèi)處、工會、團委等等，應(yīng)有盡有，行政化色彩濃重。

(三)高等學(xué)校管理和運行行政化

高等學(xué)校被作為我國行政科層體系的一個環(huán)節(jié)，是具體執(zhí)行國家教育任務(wù)的基層單位，附屬于上級主管行政機關(guān)。高等學(xué)校好像是教育行政機關(guān)的一個車間，從招生到畢業(yè)，整個流程都聽命于教育行政機關(guān)的安排，高等學(xué)校也習(xí)慣于聽從命令和指揮。教育行政機關(guān)不僅管高等學(xué)校的人、財、物，而且還管高等學(xué)校的具體業(yè)務(wù)工作，如重點學(xué)科的評審、博士點和碩士點的設(shè)置、教學(xué)評估，等等。高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力架構(gòu)基本上可以概括為：“黨委有權(quán)，校長管錢，教代會很少開會，學(xué)委會都是官員。”高等學(xué)校所有官員干部都是任命的，層層任命，完全按行政規(guī)則來操作。

(四)高等學(xué)校行政決策權(quán)力獨大

我國《高等教育法》第39條規(guī)定，“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。第41條規(guī)定，“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科研研究和其他行政管理工作”。從法律規(guī)定可知，法律規(guī)定了“校長負(fù)責(zé)制”，給予了校長極大的管理權(quán)限。在這種脫胎于行政機關(guān)首長負(fù)責(zé)制的“校長負(fù)責(zé)制”下，校長權(quán)限非常廣泛，對于行政問題，校長主持的校長辦公會議或者校務(wù)會議是最高的決策機構(gòu)；而對于學(xué)術(shù)問題，學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會是最高一級的決策機構(gòu)。但是，實際上校長的權(quán)力很大，有些校長甚至將自己凌駕于學(xué)術(shù)委員會之上。

三、高等學(xué)校行政化的消極后果

(一)政府對高等學(xué)校的行政管理干預(yù)加強

由于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)主要是由上級主管部門決定的，高校領(lǐng)導(dǎo)的選拔權(quán)、任命權(quán)、考核權(quán)、評價權(quán)都集中在政府手中。因此，高等學(xué)校是政府意志的執(zhí)行者，教學(xué)內(nèi)容的安排、學(xué)科體制的確定、教學(xué)體例的設(shè)定，甚至研究生招生考試科目的確定都是由政府和教育行政主管部門說了算，學(xué)校原則上是按照政府的指令辦事。正是由于這種從上到下的層級式體制，為了提高自己的行政級別，或者當(dāng)自己的行政級別提高之后，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)都會更自覺地與上保持一致，致使政府對高等學(xué)校的管理進一步加強，而這一形勢的出現(xiàn)，進一步加強了高等學(xué)校的行政化，最終走進一個惡性循環(huán)。

(二)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的官員定位和官員意識增強

由于我國高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)是由上級部門任命，且高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)具有相應(yīng)的行政級別。在這種高校領(lǐng)導(dǎo)由上級任命的體制下，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的官員意識普遍增強，定位出現(xiàn)了偏差，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，權(quán)力過于集中，黨務(wù)管理方面，由書記說了算；行政事務(wù)方面，由校長說了算。其次，高等學(xué)校津貼獎金由高到低按行政級別分配，校領(lǐng)導(dǎo)拿最高檔次，教師按職稱套相應(yīng)的行政級別。無官銜的教師必須完成相應(yīng)的教學(xué)、科研工作量才能拿到津貼獎金，而黨政官員則沒有工作量要求。再次，近親繁殖普遍化，高等學(xué)校在提拔干部、引進人才上，往往是憑借各種關(guān)系，有關(guān)系的優(yōu)先上，沒關(guān)系的站后面排隊。

(三)高等學(xué)校的辦學(xué)宗旨偏離

在行政化的背景下，大學(xué)已不是單純地在辦學(xué)，而是在辦政府。用行政思維辦校，導(dǎo)致高等學(xué)校追求近期業(yè)績，注重外延發(fā)展，而忽視內(nèi)涵的建設(shè)。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是各高等學(xué)校爭相搞建設(shè)。有些高等學(xué)校為了建設(shè)“一流”學(xué)校，也不管實際的財力、物力，不惜四處舉債，以致債臺高筑。為了還債，有些高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不得不轉(zhuǎn)變?yōu)樽非罄麧欁畲蠡纳倘耍褎?chuàng)收放在首位，不顧社會影響，不顧教育質(zhì)量，大搞教育產(chǎn)業(yè)化。二是不尊重學(xué)術(shù)規(guī)律。現(xiàn)在“計劃學(xué)術(shù)”、“量化學(xué)術(shù)”在各個高等學(xué)校盛行，學(xué)校通過給教師下達高指標(biāo)讓教師成為為“指標(biāo)”而拼命的“學(xué)術(shù)民工”，造成學(xué)術(shù)泡沫和學(xué)術(shù)垃圾。

(四)高等學(xué)校的辦學(xué)成本提高

當(dāng)前高等學(xué)校的辦學(xué)成本之所以這么高，其實是這中間承擔(dān)了很大一部分的行政辦學(xué)經(jīng)費。高等學(xué)校行政化招來了各種各樣的官方評估，這使得高等學(xué)?；ㄙM大量的人力、物力用于與教學(xué)和科研無關(guān)的事務(wù)，有限的經(jīng)費耗散在毫無知識價值、教育與科研價值的行政行為上。同時，由于學(xué)校的科層制設(shè)置，使得行政機構(gòu)臃腫、人員數(shù)量

龐大，增加了不必要的行政成本。除此之外，高校每年還要開支大量的行政事業(yè)經(jīng)費，產(chǎn)生大量的接待費用。

(五)教育腐敗現(xiàn)象一定程度上存在

一是在學(xué)校招生中，雖然整體上高等學(xué)校沒有招生自主權(quán)，但行政領(lǐng)導(dǎo)在120％投檔、加分政策、特長生招生、2％機動指標(biāo)等方面仍擁有一定的權(quán)力。在這被認(rèn)為是招生“潛規(guī)則”的運作空間里，由于行政干預(yù)的存在，致使社會對高等學(xué)校能否公正公平地進行自主招生一直有著強烈懷疑。二是在人才引進與職稱評聘中，行政力量過分干涉，導(dǎo)致聘用、晉升無法按照學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施，一些有真才實學(xué)的人才被行政力量通過貌似合法的程序排斥在外，而與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系親密的人卻往往得勢。三是在學(xué)校學(xué)術(shù)研究與教育教學(xué)中，行政力量有著資源配置權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力尋租問題普遍存在，在課題申請、論文發(fā)表、專利申請中，學(xué)術(shù)道德、學(xué)術(shù)誠信問題頻發(fā)，高等學(xué)校科研經(jīng)費的管理也存在嚴(yán)重的漏洞。四是在學(xué)校資金運作與財務(wù)管理中，由于缺乏透明的財務(wù)體系，行政領(lǐng)導(dǎo)行使財權(quán)缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致大學(xué)的財務(wù)問題也十分突出。

(六)高等教育質(zhì)量持續(xù)下降

毋庸置疑，當(dāng)前高等教育質(zhì)量持續(xù)下降的一個重要原因是，由于高等學(xué)校行政化趨勢加強。對高等學(xué)校而言，教師應(yīng)該是真正的主體，行政官員只是服務(wù)于教師和學(xué)生的。而如今，高等學(xué)校行政官員卻成了支撐大學(xué)的主體，成了領(lǐng)導(dǎo)教師和學(xué)生的“官”，以致領(lǐng)導(dǎo)和老師之間矛盾重重、學(xué)校和學(xué)生的關(guān)系不容樂觀。

如人民大學(xué)的張鳴事件、北京大學(xué)的鄒恒甫事件，其根源都是老師與行政權(quán)力之間的矛盾。相比教師而言，學(xué)生的自主權(quán)就更為缺少，幾乎就沒有參與學(xué)校決策的機會，也同樣沒有任何的話語權(quán)。在高等學(xué)校行政化的趨勢下，學(xué)生是絕對的弱勢者，處于完全被動的狀態(tài)，缺少伸張個性的機會，習(xí)慣性地聽從命令，更主要的是其創(chuàng)造力被扼殺了，這也是當(dāng)前高校畢業(yè)生質(zhì)量下降的一個重要原因。

四、高等學(xué)校行政化的原因分析

(一)政府權(quán)力干預(yù)和影響過大

在計劃體制下，我國的教育目標(biāo)帶有較強的政治色彩，教育被定位為社會的上層建筑。在這種觀念的指導(dǎo)下，教育被認(rèn)為是國家的權(quán)力，過分強化的政治功能導(dǎo)致高等學(xué)校教育的泛政治化，從而導(dǎo)致了高等學(xué)校教育管理的行政化。直到今天，這種教育體制的官僚化也仍然存在，甚至日趨加強。在高等學(xué)校，行政首長、學(xué)術(shù)領(lǐng)袖不是經(jīng)過大學(xué)共同體自發(fā)產(chǎn)生的，而是經(jīng)過自上而下的權(quán)力運作出現(xiàn)的。教學(xué)內(nèi)容的安排、學(xué)科體制的確定、教學(xué)體例的設(shè)定，甚至于研究生招生考試科目的確定，大學(xué)教授是沒有發(fā)言權(quán)的，甚至大學(xué)本身也是沒有發(fā)言權(quán)的。這一切都是由政府或教育行政主管部門說了算。這種政府權(quán)力有形的干預(yù)和無形的影響正是制約當(dāng)代中國高校發(fā)展的一個最重要的因素。

(二)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力混淆

美國學(xué)者伯頓·R·克拉克將學(xué)術(shù)權(quán)力定義為“專業(yè)的和學(xué)者的專門知識是一種至關(guān)重要的和獨特的權(quán)力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權(quán)力”。行政權(quán)力是保障和維護學(xué)術(shù)權(quán)力正常行使的條件。學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該由學(xué)術(shù)委員會行使，然而，在當(dāng)前的形勢下，高等學(xué)校校長行政權(quán)力獨大，甚至干涉學(xué)術(shù)權(quán)力，使學(xué)術(shù)權(quán)力有名無實。

(三)高等學(xué)校行政管理缺乏法治、民主精神

雖然，我國高等學(xué)校行政管理法律體系已經(jīng)基本形成，但是仍然存在很多的空白。很多制度的實施依靠的是政策而不是法律，在具體的管理中，教師、家長、學(xué)生參與學(xué)校管理的機會很少，民主決策程度較低。而在國外，這并非如此。例如，法國的高等學(xué)校在學(xué)校教職工和學(xué)生中選舉代表成立管理委員會，作為學(xué)校的議事機構(gòu)，決定學(xué)校經(jīng)費、規(guī)劃等重大事項；俄羅斯《聯(lián)邦教育法》規(guī)定：學(xué)校的最高自治機構(gòu)是學(xué)校全體人員代表會議，代表會議的代表由學(xué)生、教師、學(xué)校其他工作人員、家長及社會團體的代表組成；美國的公立學(xué)校接受社會監(jiān)督，社區(qū)成立教育委員會，選舉各界人士和學(xué)生家長代表為教育委員會委員。

(四)民主監(jiān)督機制不完善

我國現(xiàn)行法律規(guī)定教職工代表會議作為學(xué)校民主監(jiān)督機構(gòu)，同時設(shè)置學(xué)生代表會議作為咨詢機構(gòu)。但是在實際操作中，并未賦予教職工代表會議相應(yīng)的權(quán)利，即使教職工對于學(xué)校的管理存在異議也只有提出意見的權(quán)利，卻沒有相關(guān)的規(guī)定賦予它實權(quán)去督促學(xué)校改正。而學(xué)生代表會議在高等學(xué)?；旧喜淮嬖?，或形同虛設(shè)。

五、高等學(xué)校行政化改革途徑

(一)增強高等學(xué)校管理的自主權(quán)

1998年頒布的《高等教育法》明確規(guī)定高等學(xué)校有自主辦學(xué)權(quán)，但是現(xiàn)在我國高等學(xué)校突出的特征是行政化，大學(xué)不是或不完全是現(xiàn)代意義上的大學(xué)，而是政府行政體系在大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)的延伸。主要特征是校內(nèi)龐大的行政官員隊伍是支配和支撐大學(xué)的真正主體，單位和人員按權(quán)力框框編排在不同的等級中，權(quán)力意志是大學(xué)運作的根本價值信號，權(quán)力價值標(biāo)準(zhǔn)是評價人的行為、肯定人的價值的根本標(biāo)準(zhǔn)和根據(jù)。這種趨勢的發(fā)展對我國高等教育的發(fā)展形成了嚴(yán)重的束縛，必須進行改革，減少政府對高等學(xué)校的干預(yù)，增強高等學(xué)校管理的自主權(quán)。增強高等學(xué)校管理的自主權(quán)可以從以下兩方面人手：

1，改變計劃經(jīng)濟時期遺留下來的固有觀念

高等學(xué)校作為辦學(xué)實體，應(yīng)具有與其功能、職責(zé)、任務(wù)等相互匹配的權(quán)利，但由于國別、制度、時代觀念的不同，對辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)識和確定差異卻很大。在我國實行計劃經(jīng)濟時期，政府統(tǒng)攬了高等學(xué)校的很多工作，對于高等學(xué)校的人、財、物的投入與管理政府也都直接負(fù)責(zé)。這樣的管理模式只能使學(xué)校作為政府下屬的直管單位，自身沒辦學(xué)自主權(quán)，也促使高等學(xué)校更多地依賴政府，自身缺乏辦學(xué)的積極性和活力。

隨著我國市場經(jīng)濟的建立，高等教育的管理體制發(fā)生了很大的變化，高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)也逐步擴大，但從社會發(fā)展和高等教育發(fā)展的角度看，目前的現(xiàn)狀仍然有一些不適應(yīng)的方面，如招生方面，盡管各省市招生工作每年都有改革，但高等學(xué)校招生必須通過招辦，而不能直接面向社會。各省市招辦每年要出臺一些新規(guī)定。而各學(xué)校卻無權(quán)制定有利于學(xué)校的招生規(guī)定，只能在各省市的政策范圍、所提供的名單中選擇。這種計劃經(jīng)濟時期遺留下來的固有觀念阻礙了教育體制的改革，對高等學(xué)校行政化提供了滋生與發(fā)展的溫床，必須進行改變。

2，轉(zhuǎn)變政府職能、落實高等學(xué)校自主權(quán)

政府對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理是高等學(xué)校發(fā)展的根本保證。政府對高等學(xué)校不是管不管的問題，而是如何管理，管到什么程度的問題。社會越進步，高等教育越發(fā)展，政府對高等學(xué)校的法令法規(guī)也就越多，這是一對矛盾。如何解決這一矛盾，就是政府要對高等教育進行必要的管理、適當(dāng)?shù)墓芾?、合理的管理?/p>

具體來講，就是由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，由具體管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎w管理，由硬性管理轉(zhuǎn)變?yōu)?/p>

軟性管理。政府的必要控制或管理應(yīng)主要體現(xiàn)在教育的規(guī)劃和立法、教育經(jīng)費的管理與控制、教育的評估與監(jiān)督等三個方面。只有這樣，才能實現(xiàn)國家所有權(quán)和高等學(xué)校自主權(quán)的相對分離，才能使高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得到真正解決。

(二)學(xué)術(shù)、行政分而治之

大學(xué)是學(xué)術(shù)單位，它不是一個政府部門的延伸。大學(xué)是一個學(xué)術(shù)團體，在學(xué)術(shù)團體里面，學(xué)術(shù)權(quán)力是基礎(chǔ)性的，行政權(quán)力應(yīng)該是為學(xué)術(shù)權(quán)力服務(wù)的。所以，學(xué)校的行政部門職能應(yīng)限定在為學(xué)術(shù)服務(wù)的范圍內(nèi)，而不是無限擴大。筆者認(rèn)為，由教授來治學(xué)，成立專門的行政管理部門，專門負(fù)責(zé)行政事務(wù)，而不是學(xué)者、官員雙重身份、雙重責(zé)任。

所謂行政權(quán)力，嚴(yán)格地講，它表現(xiàn)出“科層化”特征。正如韋伯所認(rèn)為的，科層化的權(quán)力屬于法定的權(quán)力，它本來指在經(jīng)濟領(lǐng)域中明確分工，以效率化為行動的追求目標(biāo)，以嚴(yán)格的等級制度為依托，因此又可稱為“制度化”的權(quán)力。高等學(xué)校的行政權(quán)力一般分為三個等級，即校、院、系，三者間構(gòu)成了一個自上而下的權(quán)力體系，維持著高等學(xué)校的日常運作。學(xué)術(shù)權(quán)力，更確切地講，它屬于一種權(quán)威，權(quán)威不同于制度化的權(quán)力，權(quán)威意味著自愿的依存，并且是支配者和被支配者在目標(biāo)取向上協(xié)調(diào)一致。

對此，筆者認(rèn)為高等學(xué)校應(yīng)按照學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力分別構(gòu)建不同的管理系統(tǒng)：學(xué)術(shù)委員會一主席、校務(wù)委員會一校長。其中，學(xué)術(shù)委員會是學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機構(gòu)，學(xué)術(shù)委員會主席是其執(zhí)行機構(gòu)。校務(wù)委員會是學(xué)校行政事務(wù)的決策機構(gòu)，集體討論決定學(xué)校行政管理方面的重大事項；校長是學(xué)校行政事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)學(xué)校日常運行。

1，學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)

要使學(xué)術(shù)權(quán)力得以充分發(fā)揮，我國應(yīng)該在法律上給予其一定的保障。我國《高等教育法》規(guī)定的學(xué)術(shù)委員會制度存在一定的欠缺，法律對學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)方面的權(quán)限規(guī)定得不夠全面，一些重要的學(xué)術(shù)決策，如教學(xué)和學(xué)術(shù)研究機構(gòu)的設(shè)立、撤并、分立、合并，學(xué)校學(xué)術(shù)方面的發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)調(diào)整、教材建設(shè)和人才培養(yǎng)方案等都屬于學(xué)術(shù)問題，應(yīng)當(dāng)由學(xué)術(shù)委員會決定，然而《高等教育法》卻沒將其規(guī)定在學(xué)術(shù)權(quán)力內(nèi)。對此，我國需要借鑒外國經(jīng)驗，在法律中對于學(xué)術(shù)問題采取概括或列舉規(guī)定的方式明確納入學(xué)術(shù)委員會的權(quán)限范圍之內(nèi)。

學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)應(yīng)該納入學(xué)生和一些社會人員，因為學(xué)術(shù)事務(wù)不僅關(guān)系到教師和研究人員，學(xué)生也有權(quán)對學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)發(fā)表意見，因為他們是學(xué)校的教育對象，是學(xué)術(shù)行為最直接的作為對象。同時，學(xué)術(shù)委員會與社會也應(yīng)該保持相應(yīng)的聯(lián)系，所以，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收校外從事學(xué)術(shù)研究的人員參加。

2，行政權(quán)力系統(tǒng)

我國現(xiàn)行制度中對于校長的權(quán)力規(guī)定得過于寬泛，應(yīng)該調(diào)整現(xiàn)行法律中校長的職權(quán)，同時建立并完善民主決策機制。按照議事和執(zhí)行相分離的原則，完善校務(wù)委員會制度，作為學(xué)校行政事務(wù)的決策機構(gòu)，校長作為學(xué)校行政事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)。對于有關(guān)學(xué)校重大事項的決策權(quán)轉(zhuǎn)歸校務(wù)委員會行使，如學(xué)校行政機構(gòu)的設(shè)置、學(xué)校規(guī)章制度的建立、學(xué)校重大的行政性改革方案的確定，等等。對于校務(wù)委員會的組成人員，除了校長、副校長、各院長、教職工代表外還應(yīng)加入學(xué)生代表，且賦予他們與其他組成人員同樣的權(quán)利。同時，行政權(quán)力系統(tǒng)與學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)的人員不重復(fù)交叉，權(quán)力范圍明確進行分工。

(三)改革校長選拔制度、落實民主與法治精神

在我國，校長大大小小都是官。高等學(xué)校校長由副廳級到副部級，依次不等。校長有了行政級別，意味著擁有了一定的行政權(quán)力，具備了在更大范圍內(nèi)進行升遷調(diào)任的某種資格和可能。我國現(xiàn)行的高等學(xué)校校長是由教育主管部門直接任命或聘任，且在法律上對校長的權(quán)限沒有明確的規(guī)定，過于寬泛化，導(dǎo)致校長行政權(quán)力獨大。這既不利于選拔優(yōu)秀人才，也無從體現(xiàn)高等學(xué)校民主與法治的精神，同時也引導(dǎo)了高等學(xué)校行政化的趨勢。對于這種情況，我國應(yīng)該在法律上明確規(guī)定校長的職權(quán)，同時改革校長選拔制度，建立高素質(zhì)的高等學(xué)校校長隊伍，促進校長的發(fā)展方向更為職業(yè)化和專業(yè)化。

筆者認(rèn)為，我國高等學(xué)校校長選拔制度的改革應(yīng)該遵循三項基本原則：

1，將高等學(xué)校長的崗位與國家行政級別徹底脫鉤

將大學(xué)校長崗位與國家行政級別掛鉤，對高等學(xué)校的發(fā)展有害而無利，它給高等學(xué)校校長以“官員”的意識，從而形成一種官本位的高等學(xué)校行政體制。高等學(xué)校不是政府，它是一個學(xué)術(shù)團體。所以，那些一心想做官的人應(yīng)該被排除在大學(xué)之外，從根本上改變大學(xué)校長目前的官員式的思維定式和行為模式，遴選出熟悉大學(xué)、理解大學(xué)、致力于實現(xiàn)大學(xué)理想的人出任大學(xué)校長。

2，高等學(xué)校校長的選拔要公開進行

高等學(xué)校校長的選拔不能只局限于本校的小圈子。要把對校長的崗位要求和崗位職責(zé)，學(xué)校的長短期目標(biāo)等在有影響的、全國性的教育報刊和網(wǎng)站上公布，在全國乃至全世界范圍內(nèi)選拔校長。通過公開的選拔可以促進校長的流動，逐步建立起一支優(yōu)秀的“專業(yè)”校長隊伍。這樣，校長們就可以潛心研究大學(xué)理念和辦學(xué)規(guī)律，超越一所學(xué)校經(jīng)驗的局限性。

3，在高等學(xué)校校長的選拔過程中要體現(xiàn)民主參與

高等學(xué)校校長的選拔要真正依靠教師的力量，同時應(yīng)該加入學(xué)生、家長及社會人員的力量。要這樣做，必須有組織上的保障，比如成立“選舉委員會”，由教師、學(xué)生、家長等人員參與校長的選拔。這樣的組織由各個團體自行推薦產(chǎn)生的代表參加，組織成員自始至終參加遴選的整個過程，從確定選什么樣的校長，制訂校長的崗位職責(zé)，到最后做出決策。只有在教師、學(xué)生和其他社會成員的共同監(jiān)督和參與下，才有可能真正選拔出熟悉和了解高等學(xué)校如何運作、真正懂得高等學(xué)校教育的人出任高等學(xué)校校長。

從參與范圍上來體現(xiàn)民主，從制度改革中加強法治，從而最終使民主、法治貫穿于高等學(xué)校管理的各個方面。

(四)建立完善的民主監(jiān)督機制

加強對高等學(xué)校的民主監(jiān)督，應(yīng)切實發(fā)揮高等學(xué)校職工代表會議、學(xué)術(shù)委員會議和學(xué)生代表會議的作用。同時實行校務(wù)公開，加強對高等學(xué)校的司法監(jiān)督等。

1，充分發(fā)揮教代會的作用

首先要注意代表的確定，教代會成員的確定具有舉足輕重的作用，既然是代表廣大教職工的利益，那么此代表人選必須真正由廣大教職員工通過民主、公開的渠道把那些正直、敢于坦言、有群眾威信的人選拔出來。其次，教代會的民主監(jiān)督應(yīng)貫徹于學(xué)校系統(tǒng)管理的各個環(huán)節(jié)，民主監(jiān)督要經(jīng)?；?、制度化，避免僅僅局限于一年一次大會的參與。學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)思路、重要決策以及對學(xué)校制度改革的實施意見、崗位設(shè)置與聘用、崗位津貼發(fā)放管理辦法、干部管理、后勤社會化等文件在草擬過程中，都提交教代會進行充分討論，為學(xué)校最終決策提供依據(jù)。

2，實行校務(wù)公開

校務(wù)公開是對管理者實行監(jiān)督的最佳途徑。校務(wù)公開有以下幾點好處：一是有利于領(lǐng)導(dǎo)把學(xué)校的大事和涉及到教職工切身利益的事情，讓大家都了解，給施政減少了中間環(huán)節(jié)，還可避免中間環(huán)節(jié)故障，有利于政令暢通；二是可以促進上情下達、下情上傳，有利于領(lǐng)導(dǎo)和群眾雙向知情，溝通干群關(guān)系，減少矛盾沖突；三是可以使領(lǐng)導(dǎo)聽到真話、實話和好的主意，有利于促進民主決策和科學(xué)決策。校務(wù)公開是依法治校的必然選擇。凡是學(xué)校工作中的重大決定，涉及師生員工切身利益的政策措施，都應(yīng)當(dāng)按照法律和有關(guān)文件的規(guī)定通過一定途徑和形式加以公開，有些規(guī)定和決定(如招生章程、收費標(biāo)準(zhǔn)等)還應(yīng)當(dāng)向社會公開。公開是最有力的監(jiān)督，是防止腐敗行為發(fā)生的有效機制。

3，加強對高等學(xué)校的司法監(jiān)督

司法對高等學(xué)校管理的審查可以有力地推動高等學(xué)校內(nèi)部管理秩序的完善。司法審查對高等學(xué)校管理秩序的完善主要表現(xiàn)在兩個方面：一是消除管理規(guī)章中存在的瑕疵；二是使高等學(xué)校管理符合正當(dāng)?shù)某绦蛞?。高等學(xué)校規(guī)章作為高等學(xué)校內(nèi)部管理的基本依據(jù)，對高等學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)的運作具有明確的規(guī)范性。因此，司法審查無疑有助于高等學(xué)校管理符合正當(dāng)程序的要求。遵循正當(dāng)程序，是高等學(xué)校管理更加公開、公正和公平的必然要求，這些要求是高等學(xué)校管理走出行政化的必由之路。司法審查介入高等學(xué)校管理可能是一個長期爭論的話題；但不容否認(rèn)，司法審查作為一種被動性、中立性、權(quán)威性和終極性的力量，對高等學(xué)校行使的公權(quán)力實行外部監(jiān)督是不可缺少而且無法替代的。

綜上所述，我國高等學(xué)校行政化問題已經(jīng)到了非改不可的地步，它對我國高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的制約，降低了教育質(zhì)量，干擾和損害了學(xué)術(shù)的活力和創(chuàng)造力。所以，以當(dāng)前的現(xiàn)實情況為立足點，進行高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力系統(tǒng)改革、改革高等學(xué)校校長選拔制度、轉(zhuǎn)變政府對高等學(xué)校管理的職能定位及完善對高等學(xué)校的民主監(jiān)督體制有其現(xiàn)實意義。它有利于促進高等學(xué)校行政化問題的解決，提高高等教育質(zhì)量。