論社會政策在我國農(nóng)村扶貧中的類型建構(gòu)

張新文

內(nèi)容提要:貧困是社會發(fā)展的阻礙因素。我國農(nóng)村扶貧的初始階段是以經(jīng)濟政策為主導(dǎo)策略的路徑,社會政策在經(jīng)濟發(fā)展面前處于落后甚至附屬的局面。在構(gòu)建和諧社會的發(fā)展過程中,農(nóng)村社會政策的建設(shè)需要付出更多的關(guān)注。本文認為,在農(nóng)村扶貧過程中,社會政策的建設(shè)應(yīng)該與經(jīng)濟發(fā)展同步進行,尤其在需要層次、社會參與、能力培養(yǎng)、資產(chǎn)建設(shè)以及社會資本等層面上凸顯社會政策的重要意義。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村扶貧,社會政策, 建構(gòu)

中圖分類號:F323.8文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2009)05-0092-04

1.在當代世界各國的經(jīng)濟和社會發(fā)展中,貧困問題始終是困擾人類社會進步和發(fā)展的一個重大問題。不僅在發(fā)展中國家和地區(qū)存在龐大的、且有上升趨勢的貧困人口,而且在部分經(jīng)濟發(fā)達國家也存在不同程度的貧困現(xiàn)象。貧困的概念存在形式多樣化的認知趨勢,包括從經(jīng)濟學、社會學、政治學以及文化學的視角等。而對于貧困致因的分析基本上是放在兩個層面上所展開的,一是顯形的層面,即貧困是一種資源可及性的喪失,包括物質(zhì)、健康、教育等方面,它們對于貧困者與非貧困者的可獲得性比較上處于一種非均衡的狀態(tài)。二是隱性的層面,即貧困意味著權(quán)利和機會的不對等狀態(tài),由此伴隨行為方式上的變化。很明顯,對貧困致因分析的兩個層面是互為因果的聯(lián)系,即貧困致因的表象與內(nèi)容存在一個頻繁交換的過程,而這個過程在相當?shù)囊饬x上是一種循環(huán)往復(fù)的結(jié)果。

自1991年以來,我國中央政府對貧困地區(qū)采取了扶貧資金投入(包括財政性扶貧資金、銀行扶貧貸款、以工代賑資金)、政策扶持(包括稅收和經(jīng)濟開發(fā)的優(yōu)惠待遇)、東西部省市協(xié)作等。近年來實施的“八七”扶貧攻堅計劃注重貧困地區(qū)和貧困人口的能力開發(fā)和促進,采取了整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力輸出培訓以及對極端貧困地區(qū)的移民開發(fā)等方式。應(yīng)該說,這些扶貧策略在減少貧困方面取得了相當大的成績。但我國處于絕對貧困狀態(tài)的農(nóng)民目前在數(shù)量上仍處于高位態(tài)勢,以經(jīng)濟政策為主的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略還不足以解決農(nóng)村社會問題的根本。部分學者認為,政府要制定一個綜合性的戰(zhàn)略政策體系以消除貧困(于洋,2004)。認為農(nóng)村扶貧機制是一個由社會保險機制、社會服務(wù)機制、生態(tài)保護機制和心理培育機制組成的有機聯(lián)系的系統(tǒng)(唐海英,2000)。國外部分學者也認為,傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的主要缺陷在于它無力承認并且充分認識社會的復(fù)雜性,也沒有考慮這種復(fù)雜性與其他關(guān)鍵性發(fā)展層面——諸如經(jīng)濟、政治和環(huán)境層面——的相互作用。毫無疑問,這些缺陷使得傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略永遠無法解決諸如貧困、脆弱性、無力感和排斥等嚴重的社會問題(安東尼?哈爾,詹姆斯?梅志里,2006)。對我國農(nóng)村而言,以經(jīng)濟收入為本的發(fā)展戰(zhàn)略在內(nèi)涵上是強調(diào)生存或生活上的物質(zhì)需要,其符合市場經(jīng)濟的效率原則,但是公平和發(fā)展的價值導(dǎo)向在快速工業(yè)化的時代往往是難以惠及那些地理偏遠的農(nóng)村地區(qū),因為工業(yè)化的改革效益往往集中在廣大的城市及城郊。

中國共產(chǎn)黨在2009年的十七大報告以改善民生為焦點,強調(diào)社會建設(shè)與人民幸福安康緊密相關(guān),并以注重社會建設(shè),完善社會管理以及推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化建設(shè)為重點內(nèi)容。該報告所論述的內(nèi)容基本上都屬于社會政策的研究范疇,這表明轉(zhuǎn)型期間的中國對社會政策的關(guān)注達到了一個新的高度,而農(nóng)村的社會政策建設(shè)更是成為政府今后一個長時段所著力傾注的方向。對于貧困的治理而言,農(nóng)村反貧困的制度建設(shè)將會成為一個整合性的框架,其中,農(nóng)村的社會政策與經(jīng)濟政策之間的關(guān)系就成為值得探討的話題。因為長期以來,我國對農(nóng)村貧困的治理往往是以開發(fā)式扶貧為優(yōu)先的經(jīng)濟政策為基礎(chǔ),輔之以拾遺補缺性的民政救助。無可置疑的是,這種以效率取向的扶貧方式使得農(nóng)村貧困人口總基數(shù)的大幅度降低。但是在21世紀的今天,農(nóng)村扶貧的難度已經(jīng)超出了早前設(shè)計的開發(fā)式扶貧政策所涉及的深度。例如,對農(nóng)村貧困者而言,現(xiàn)有的以增加生產(chǎn)性收入為脫貧目標的經(jīng)濟政策忽視了社會融入的概念,而政府所一直傾力的收入轉(zhuǎn)移支付也在一定程度上只強調(diào)給貧困者提供生活條件,而忽視了如何幫助他們?nèi)谌肷鐣?社會排斥現(xiàn)象由此而生。故此,農(nóng)村社會政策建設(shè)的著重點以及基本類型成為理論和現(xiàn)實所需要解決的重大問題。

2.著名學者王紹光認為,現(xiàn)在中國已進入一個利益訴求與利益博弈的時代,普通老百姓的利益訴求不是表面的經(jīng)濟利益訴求,而是權(quán)利的訴求,權(quán)利的貧困已是最大的貧困。農(nóng)村貧困問題已不是簡單意義上的經(jīng)濟貧困,它也包括社會政策的貧困。傳統(tǒng)的以缺衣少食等生存性經(jīng)濟貧困隨著國家經(jīng)濟扶貧政策的深入逐步減少,取而代之是由信息匱乏、人力資本的流失、社會資本與支持網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的不足、政策偏差、文化教育和權(quán)利保護缺位,以及農(nóng)村生活價值的失落等因素而導(dǎo)致的新型貧困(趙慧珠,2007)。曾獲得諾貝爾獎的著名經(jīng)濟學家阿馬蒂亞?森這樣認為:僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動機(阿瑪?shù)賮?森,2003) 。以我國為例,從20世紀80年代中期開始,開發(fā)式扶貧政策成為農(nóng)村經(jīng)濟增長的主導(dǎo)策略。該政策方案強調(diào)從利用農(nóng)村資源和改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施出發(fā),通過將農(nóng)村發(fā)展與提高貧困家庭的勞動和發(fā)展能力相結(jié)合,以此降低農(nóng)村貧困的發(fā)生率。從經(jīng)濟學的角度來看,開發(fā)式扶貧要想達到預(yù)期的目標,需要有兩個條件:(1)貧困人口相對集中,具有明顯的地域性;(2)有賴于貧困人口的自我發(fā)展能力。然而,當前的農(nóng)村剩余貧困人口大都不能滿足這兩個前提,表現(xiàn)在:一方面,貧困人口的地理分布呈現(xiàn)既相對集中又遍布全國的格局。在這種情況下,立足于地域發(fā)展式的開發(fā)式扶貧顯然難以覆蓋這些分散的貧困人群。另一方面,當前的農(nóng)村貧困人口中有相當一部分是因殘疾或大病等原因失去了勞動能力的人群,對于他們,開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零(張秀蘭等,2007)。所以,我們需要新的政策視角來共同建構(gòu)農(nóng)村扶貧的整體性框架,而這個框架應(yīng)該是包括經(jīng)濟政策與社會政策等齊頭并進的扶貧策略。

圖1 傳統(tǒng)社會保障制度的雙重二元分割

自上世紀50年代以來,我國原有的農(nóng)村合作醫(yī)療制度、五保制度等在90年代正式確立的市場化改革中面臨崩潰的邊緣地帶,這一具有社會保護功能的制度解體更是在一定程度上加劇了整個社會里的“貧者愈貧”趨勢。與城市相比,以社會保障制度為重點內(nèi)容的社會政策結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為雙重的二元分割(黃晨熹,2008),見圖1。

城市與農(nóng)村社會政策的差距不僅體現(xiàn)在社會保障制度層面(如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等),還出現(xiàn)在職業(yè)福利、優(yōu)撫安置等制度的缺失。例如,在2009年全球金融危機環(huán)境下,國內(nèi)部分城市給城市居民計發(fā)紅包,而同區(qū)域的農(nóng)村居民未能同等享受,至于那些旅游消費券之類的社會福利更是無法照顧到農(nóng)村。在貧困地區(qū)的農(nóng)村,生活上的救助成為唯一的選擇主題。其在救助方式上從臨時性的集體互助,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,再到今天的農(nóng)村最低生活保障。但農(nóng)村的生活救助政策演變與城市不斷成熟的社會保障制度建設(shè)相比,在資金投入上就有不小的差距。對農(nóng)村人口的反貧困救助應(yīng)該說不是一個簡單的使用公共資源施以救助的過程,有效的反貧困政策首先需要對貧困的風險因素和反貧困的政策工具的功能有充分的了解,然后在此基礎(chǔ)上根據(jù)風險的類型和特征而選擇不同的政策工具。只有這樣,才能使我國農(nóng)村反貧困政策更具有針對性,效果也更加持久(張秀蘭等,2007)。但是我國長期以來使用的政策工具主要來自于以收入增長為主導(dǎo)的經(jīng)濟政策,而缺少社會保護的社會政策。誠然,一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟狀況對社會政策具有非常重要的影響,這是因為經(jīng)濟政策不但影響社會問題的廣度和深度,而且更重要的是,影響社會政策解決這些問題的能力。(Gough,2003)但另一個事實也廣為存在,即:社會政策對經(jīng)濟政策的扶貧效果同樣具有重要的影響。例如,人力資本建設(shè)中的教育培訓、醫(yī)療保障對于勞動力資源具有維持和發(fā)展的功能,這無疑也體現(xiàn)在扶貧和減困的效果層面。從國外近年來所提倡的發(fā)展型社會政策理念來看,我國在以下方面尤為不足:

2.1 農(nóng)村可持續(xù)生計能力的缺乏延續(xù)了貧困的可能性?！翱沙掷m(xù)生計”(Sustainable Livelihoods)這個概念,最早見于1991年世界環(huán)境和發(fā)展委員會的報告,在1995年社會發(fā)展峰會通過的《哥本哈根宣言》中得到了清晰的界定:“使所用的人通過自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作,獲得可靠和穩(wěn)定的生計。”納列仕?幸格和喬納森?吉爾曼在《讓生計可持續(xù)》一文中指出:“消除貧困的大目標在于發(fā)展個體、家庭和社區(qū)生計系統(tǒng)的能力。”可持續(xù)生計能力的增強能促使個體在未來取得可預(yù)期的經(jīng)濟收入,其對于消除收入貧困是特別重要的。目前我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會救助、教育、住房以及婦幼福利等政策僅僅是從制度上維持農(nóng)村生計,但對于在綜合發(fā)展視野下的生計觀在戰(zhàn)略上欠缺規(guī)劃,貧困或趨向貧困的可能性也就將持續(xù)持存在。

2.2 鄉(xiāng)之間的社會排斥感有增無減。貧困是一個被社會排斥的過程,而社會排斥意味著社會參與的減少和機會結(jié)構(gòu)的短缺。社會排斥是比貧困更復(fù)雜、更具有綜合性的問題,它不僅僅是經(jīng)濟上的貧困,而且還體現(xiàn)在社會交往、精神生活等多個方面。歐盟委員會對其的解釋是:社會排斥涉及多元的和變化著的因素,這些因素把人從現(xiàn)代社會的正常地交換、實踐和權(quán)利中排斥出去。當社會排斥存在時,這種界限就如同鴻溝、墻壁,清楚地顯示著內(nèi)外之分,被排斥的人沒有辦法越過這樣的界限。尤其在高度專業(yè)化的社會里,構(gòu)成弱勢群體的往往是窮人。專業(yè)化意味著交易,而窮人缺乏交易的現(xiàn)實資源。在這樣一個社會里往往受到歧視,他們的權(quán)利容易被漠視,他們在經(jīng)濟往來中不容易獲得信任,逐漸使得他們對生活有挫折感,不再以進取的態(tài)度積極介入社會活動,最終導(dǎo)致他們被邊緣化,遠離主流社會。

2.3 農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展失去了應(yīng)有的人力資本的支持。人力資本是人的能力和素質(zhì),是通過人力投資而獲得的。它表現(xiàn)為人的知識、技能、經(jīng)驗和技術(shù)熟練程度等。人力資本投資包括醫(yī)療和保健、在職人員培訓、正規(guī)學校教育等,這是需要通過社會政策的制度安排而獲得的發(fā)展權(quán)利。聯(lián)合國教科文組織的有關(guān)研究報告曾經(jīng)指出,不同文化素質(zhì)勞動者提高勞動生產(chǎn)率的能力不同,小學生是 43%,中學生是 108%,大學生是 300%。農(nóng)村地區(qū)特別是西部貧困地區(qū)的農(nóng)村,由于地域環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、民族習慣、宗教信仰、經(jīng)濟狀況等因素嚴重影響了本地區(qū)對人力資本的擁有,在貧困文化和收入低下的雙重作用下,農(nóng)村地區(qū)缺乏接受現(xiàn)代教育的資金和意識,制約了知識存量的提高,導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)人力資本存量與城市地區(qū)存在較大差距,限制了提高生活水平所必需的能力和機會,形成貧困—愚昧—貧困的惡性循環(huán)。

3.當代人類發(fā)展理念認為,發(fā)展的目標不僅僅是經(jīng)濟增長和國民收入的增加。發(fā)展意味著為全體社會成員創(chuàng)造一個能夠充分發(fā)揮自身潛力、能夠過上符合自身需要和利益的生活環(huán)境,使他們對于自己認為有價值的生活有更多的選擇空間。

經(jīng)濟收入的增長絕對不是扶貧的充分條件,而只是扶貧的必要條件而已。所以本文認為,在我國農(nóng)村扶貧的制度框架上,以經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的扶貧政策需要配合以社會公平為主導(dǎo)的社會政策。然而,我國農(nóng)村不同區(qū)域的貧困致因也呈現(xiàn)復(fù)雜化的表現(xiàn)形式,因此在農(nóng)村社會政策的構(gòu)建上有必要把社會政策的制定和實施放在一個多維度的視野下進行審視,社會政策的類型選擇也不可能一刀切。從社會政策對社會建設(shè)的發(fā)展意義出發(fā),本文認為,以下的社會政策類型在農(nóng)村扶貧策略建構(gòu)中應(yīng)該具有普遍性的指導(dǎo)意義。

3.1 從需要出發(fā)的社會政策類型。從社會發(fā)展角度去思考社會成員的需要,應(yīng)該是社會政策的出發(fā)點。從發(fā)展需要的層面來代替問題應(yīng)對模式,或許能走出傳統(tǒng)扶貧的思維模式,更好地促進農(nóng)村發(fā)展。目前,我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期,經(jīng)濟發(fā)展的過程中遇到了很多問題,社會成員的需要也日益復(fù)雜,特別是農(nóng)村居民的需要已表現(xiàn)出了強烈的發(fā)展訴求。在就業(yè)、社會保護、醫(yī)療保險、社會優(yōu)撫安置、福利供給等方面,農(nóng)村居民的需要也逐漸以城市為坐標軸,同工同酬、戶籍統(tǒng)一等利益需求如果得不到合適的滿足,勢必導(dǎo)致農(nóng)村居民弱勢地位的惡化。從需要層面出發(fā),實施符合當前農(nóng)村社會成員需求的社會政策是改變傳統(tǒng)問題導(dǎo)向型扶貧方式向具有發(fā)展內(nèi)涵的扶貧策略關(guān)鍵。這種需要滿足型的社會政策將更有效地促進農(nóng)村社會的發(fā)展,更好地改變農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀。

3.2 以參與為本的社會政策類型。脫離貧困過程中,有效地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是從根本上解決農(nóng)村發(fā)展滯后的有效途徑。農(nóng)村社會勞動力富余及大部分出外務(wù)工反映了農(nóng)村實體經(jīng)濟項目上的缺乏,提供可參與就業(yè)的生產(chǎn)性項目供給不足,這是農(nóng)村社會發(fā)展落后的直接原因。鼓勵引進和開發(fā)具有生產(chǎn)性的扶貧項目,引導(dǎo)農(nóng)村社會成員積極參與到項目的開發(fā)中來,使之融入社會,來激發(fā)他們的工作熱情和消除被排斥心理。貧困農(nóng)戶對扶貧項目的參與度低,一直是我國扶貧工作受到批評的關(guān)鍵點。部分研究報告指出:始于2001年開始的參與式村級規(guī)劃,一直都在強調(diào)貧困農(nóng)戶的參與,實際上除了在各地的示范村和典型村的村級扶貧規(guī)劃中,村民的參與程度比較高外,在其他很多農(nóng)村,村民的參與程度很低。可見,參與式扶貧規(guī)劃能廣泛、普遍的應(yīng)用還需要更多的努力(李小云等,2007)。

3.3 以資產(chǎn)為本的社會政策類型。資產(chǎn)為本的社會政策是由美國華盛頓大學的麥卡爾?史樂山教授首次提出,他認為建立一個家庭發(fā)展賬戶,將國民收入進行二次分配,將部分支付收入以資產(chǎn)的形式轉(zhuǎn)移到家庭發(fā)展賬戶中,形成一種幫助窮人進行資產(chǎn)積累的政策手段。傳統(tǒng)的貧困概念以收入的多寡來界定,貧困的分析方法只集中于計算收入和確定對象,從來就忽視對于窮人資產(chǎn)的考察。資產(chǎn)為本的社會政策以是否擁有資產(chǎn)和資產(chǎn)積累的多寡界定能力貧困和長期貧困,引入對資產(chǎn)積累的多元社會效應(yīng)的分析方法,設(shè)立了社會政策的新假定,即:收入加資產(chǎn)比目前的單一收入模式更有利于取得積極的福利效果。

3.4 以能促培養(yǎng)為主的社會政策類型。農(nóng)村居民文化教育水平低下及掌握勞動技能不足,決定了其在社會就業(yè)過程中的弱勢地位。可行性能力不足限制了農(nóng)村居民參與勞動就業(yè)的可能性,是產(chǎn)生貧困的主觀因素。因此,發(fā)展以培養(yǎng)農(nóng)村社會成員的文化素質(zhì)和就業(yè)技能應(yīng)該是農(nóng)村社會政策建構(gòu)的重要范疇。通過積極的農(nóng)村就業(yè)政策來帶動就業(yè)參與程度的提高,以教育機制提高勞動者的就業(yè)技能,特別加強對農(nóng)村青年的職業(yè)教育和技能培訓。目前在全球性的金融危機環(huán)境下,我國各級政府積極引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工參與創(chuàng)業(yè)的多種形式的社會政策應(yīng)得到進一步的重視和有效實施。

3.5 以社會資本為支持工具的社會政策類型。社會資本是社會組織的某種特征,例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò),它們可以通過促進合作行動而提高社會效益,它“不是有效的公共政策的替代物,但往往是政策成功的前提,甚至是結(jié)果”(Putnam,1993)。以社會資本為支持手段的社會政策應(yīng)該注重培育貧困農(nóng)戶的公民意識、公民精神,倡導(dǎo)農(nóng)村居民對公共事務(wù)的參與意識,并逐漸形成普遍化的互惠慣例。所以改變窮人弱勢地位的一個辦法是培育農(nóng)民的自治互助組織,因為一個社會集團的力量的大小,往往不取決于它所包含的成員數(shù)量的多少,而取決于它的組織程度或組織形態(tài)。在任何一個社會,各種社會集團都會存在利益上的某種沖突,同時也在尋求某種平衡。現(xiàn)階段我國有必要制定有利于發(fā)展貧困地區(qū)農(nóng)村民間組織的社會政策,以此來增加社會資本的存量,并運用良性的社會資本存量來融入進農(nóng)村扶貧過程。

經(jīng)濟增長必定會給富人和窮人帶來機會,使他們有可能增加收入和改善物質(zhì)生活。工業(yè)和城市的發(fā)展也能夠為窮人的就業(yè)提供機會,使那些靠有限土地卻不能維持生計的窮人可能獲得工資收入的機會,以此融入城市生活。但現(xiàn)在的問題是怎樣提高貧困人口從經(jīng)濟增長中直接受益的程度,因為經(jīng)濟學家早就發(fā)現(xiàn)這樣一個事實,即貧困人口總是處于受益于經(jīng)濟增長的邊緣地帶,尤其是在以資本的自由流動為基礎(chǔ)要素的市場經(jīng)濟體制環(huán)境下,反貧困的社會政策類型規(guī)劃就尤為重要。所以,處理我國農(nóng)村扶貧過程中經(jīng)濟政策和社會政策之間的不平等關(guān)系,需要的是建立一種新的概念模式,這一概念模式應(yīng)該能重新審視社會政策的基礎(chǔ)和目標,并有助于在經(jīng)濟扶貧和社會發(fā)展之間取得真正意義上的平衡。

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