績(jī)效預(yù)算的國(guó)際比較與借鑒

王丹宇

內(nèi)容提要:20世紀(jì)80年代以來(lái),西方各國(guó)相繼推行政府績(jī)效改革,建立了系統(tǒng)的政府績(jī)效預(yù)算管理制度,使政府形象和行政效率大為改進(jìn)。本文通過(guò)對(duì)西方各國(guó)績(jī)效預(yù)算的產(chǎn)生發(fā)展、核心內(nèi)容和特征進(jìn)行分析比較,為我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞:績(jī)效預(yù)算;國(guó)際比較;借鑒

中圖分類號(hào):F221文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-4161(2009)05-0154-04

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績(jī)效預(yù)算理念最早出現(xiàn)于1907年美國(guó)紐約市政局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”報(bào)告中。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)“通過(guò)對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理,提高資源使用效率”。1950美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室第一次對(duì)績(jī)效預(yù)算給出以下定義:績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算管理制度,它要求預(yù)算單位請(qǐng)求撥款時(shí)須明確闡述:(1)所要達(dá)到的目標(biāo);(2)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而擬定的支出計(jì)劃需要花費(fèi)的資源;(3)用哪些量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施計(jì)劃支出過(guò)程中取得的成績(jī)及工作完成情況 。從定義我們可以看出,績(jī)效預(yù)算要求政府的每筆支出必須符合績(jī)、預(yù)算、效三要素的要求?？?jī)是指申請(qǐng)撥款所要達(dá)到的具體目標(biāo);預(yù)算是指業(yè)績(jī)預(yù)算,即公共勞務(wù)成本,具有明確量化的標(biāo)準(zhǔn);效是指業(yè)績(jī)的考核,包括量和質(zhì)的雙重標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效預(yù)算不是一種關(guān)于預(yù)算的理論,更不是一種全新的預(yù)算編制方法,而是一種預(yù)算模式,它包含了預(yù)算理念和預(yù)算過(guò)程的重要變化。美國(guó)克利夫蘭州立大學(xué)教授珍妮特?M?凱麗認(rèn)為:“績(jī)效預(yù)算是在不降低如何利用資源的政治責(zé)任下,提高管理者對(duì)項(xiàng)目和服務(wù)的運(yùn)作責(zé)任”。

1. 西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效預(yù)算的比較

1.1 西方發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效預(yù)算管理

績(jī)效預(yù)算發(fā)源于西方國(guó)家。70年代以后大部分西方國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革。目前,世界上已有近50個(gè)國(guó)家不同程度的實(shí)施了績(jī)效預(yù)算,并形成了不同的發(fā)展模式:以新西蘭、英國(guó)、加拿大等為代表的國(guó)家完全以產(chǎn)出與結(jié)果為導(dǎo)向,改革全面覆蓋所有政府部門;以美國(guó)為代表的另一些國(guó)家采用了漸進(jìn)的、注重預(yù)算過(guò)程、對(duì)績(jī)效因素不同形式引入的改革模式。這些國(guó)家大多沒(méi)有要求制定嚴(yán)格的績(jī)效合約,預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)也有較多余地定義他們自己的結(jié)果目標(biāo)。 一國(guó)政府無(wú)論采用哪一種績(jī)效預(yù)算模式,都會(huì)對(duì)改善決策信息質(zhì)量、優(yōu)化資源配置、提升資金使用效率、提高公眾滿意度等方面產(chǎn)生重要作用。

1.1.1 美國(guó)的績(jī)效預(yù)算。

美國(guó)是績(jī)效預(yù)算的起源地?？?jī)效預(yù)算理念萌芽于1907年紐約市政局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”的報(bào)告中。1949年,胡佛委員會(huì)在“預(yù)算與會(huì)計(jì)報(bào)告”中提出要采用以功能、活動(dòng)和項(xiàng)目為基礎(chǔ)的預(yù)算,強(qiáng)調(diào)在編制預(yù)算過(guò)程中更加重視產(chǎn)出而非投入。由于對(duì)某些部門的支出項(xiàng)目難以進(jìn)行評(píng)估和成本—收益分析,績(jī)效預(yù)算并沒(méi)有得到普遍推廣。隨后,這種預(yù)算方法被20世紀(jì)60年代的設(shè)計(jì)—規(guī)劃—預(yù)算制度、70年代初的目標(biāo)管理模式和70年代末的零基預(yù)算等方法所取代。進(jìn)入20世紀(jì)90年代,克林頓政府策劃了大規(guī)模的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”,成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)(NPR),并于1994年頒布了《政府績(jī)效與成果法案》(GPRA),將績(jī)效管理與評(píng)估和預(yù)算相聯(lián)系,使得績(jī)效預(yù)算改革邁入了新的階段,即理論研究稱之的“新績(jī)效預(yù)算”時(shí)代。新績(jī)效預(yù)算更加重視長(zhǎng)期計(jì)劃的制定和政府的整體效率,并且第一次以立法形式將績(jī)效管理制度固定下來(lái)。經(jīng)過(guò)1994年和1996年試點(diǎn)后,1997—1999年,GPRA進(jìn)入全面推廣階段。2000年克林頓于提出了包含績(jī)效預(yù)算在內(nèi)的政府改革“總統(tǒng)管理議程”。2002年美國(guó)白宮管理與預(yù)算局推出項(xiàng)目評(píng)估比率工具(PART),用于預(yù)算分析和決策,PART使績(jī)效與預(yù)算的聯(lián)系變得更緊密、更清晰。2004年3月,美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案(2004)》(Program Assessmentand Results Act PAR),要求預(yù)算與管理辦公室(OMB)每五年至少對(duì)所有政府項(xiàng)目進(jìn)行一次評(píng)估,重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目的目的、計(jì)劃、管理和結(jié)果等。新績(jī)效預(yù)算由此真正建立,它提高了政府工作效率,使美國(guó)政府從1998年開(kāi)始結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)近40年的預(yù)算赤字歷史,連續(xù)實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余。

美國(guó)績(jī)效預(yù)算編制的總體思路是:以市場(chǎng)為基礎(chǔ),以顧客(企業(yè)與公民)為導(dǎo)向,以管理為動(dòng)力,以最終績(jī)效為目標(biāo)。績(jī)效預(yù)算的編制過(guò)程有兩個(gè)階段:先由行政部門編制并向國(guó)會(huì)提交預(yù)算,再由國(guó)會(huì)審批預(yù)算。預(yù)算編制的程序非常嚴(yán)格。大體上可以劃分為三個(gè)步驟:①確定戰(zhàn)略性計(jì)劃任務(wù)階段。戰(zhàn)略性計(jì)劃必須包括一個(gè)任務(wù)綜合性說(shuō)明、一般目的和目標(biāo)的描述及其實(shí)現(xiàn)手段、對(duì)影響一般目的和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要因素的解釋、使用的項(xiàng)目評(píng)估的描述和未來(lái)評(píng)估的計(jì)劃。②制定績(jī)效計(jì)劃階段。在總統(tǒng)預(yù)算的準(zhǔn)備工作過(guò)程中,要求各政府部門提供以廣泛的戰(zhàn)略性計(jì)劃為基礎(chǔ)的具體的和年度的細(xì)化內(nèi)容,即績(jī)效計(jì)劃。③在每個(gè)預(yù)算年度結(jié)束時(shí),各政府部門均要提交年度績(jī)效報(bào)告。在這個(gè)報(bào)告中,各部門必須審視項(xiàng)目完成情況,總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn),提供對(duì)未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的原因解釋及以前年度完成項(xiàng)目的評(píng)估總結(jié)。

美國(guó)控制預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的法律主要是《反赤字法》和《國(guó)會(huì)預(yù)算及扣押控制法》。法律要求各政府部門要嚴(yán)格按照預(yù)算的撥款數(shù)額和用途開(kāi)支,不能超過(guò)預(yù)算授權(quán)。為監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行,美國(guó)建立了一套體系完整、職責(zé)明確、依據(jù)充分的監(jiān)督制度。預(yù)算監(jiān)督的具體實(shí)施分為行政部門的內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)部門的外部監(jiān)督兩種類型。美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)運(yùn)用績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦政府預(yù)算進(jìn)行審查和評(píng)估,并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)予以公布。

美國(guó)績(jī)效預(yù)算具有以下特點(diǎn):第一,績(jī)效預(yù)算是一種以講求績(jī)效為目的的公共支出預(yù)算模式。第二,它是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算。第三,它是一種以績(jī)效為依據(jù)的預(yù)算。

1.1.2 新西蘭的績(jī)效預(yù)算。

新西蘭是績(jī)效預(yù)算改革的先行者。其預(yù)算改革始終伴隨公共部門改革的步伐,而其公共部門改革又是新西蘭更為廣泛的政治和經(jīng)濟(jì)改革的一部分。20世紀(jì)70年代和80年代初,新西蘭宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定,高通脹、高赤字,財(cái)政狀況嚴(yán)重惡化。經(jīng)濟(jì)困境成為改革的根本動(dòng)因,改革原有預(yù)算體系的弊端是新西蘭預(yù)算改革的主要目標(biāo)。新西蘭公共部門改革的一個(gè)突出特點(diǎn)是通過(guò)立法授權(quán),而不只是單純政府部門的管理上的調(diào)整。理論和制度創(chuàng)新是新西蘭公共部門改革的另一個(gè)特點(diǎn)。1986年,新西蘭出臺(tái)《國(guó)有企業(yè)法案》,為傳統(tǒng)的貿(mào)易型部門公司化提供了法律依據(jù)。1988年出臺(tái)《國(guó)家部門法案》,著手改革公共服務(wù),預(yù)算改革也正式開(kāi)始。1989年頒布的《公共財(cái)政法案》及其修正案、1991年的《雇傭合同法》和1994年的《財(cái)政責(zé)任法案》細(xì)化了有關(guān)財(cái)政管理責(zé)任的原則,強(qiáng)化了中央各部、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的財(cái)政責(zé)任、考核關(guān)系及績(jī)效評(píng)估,進(jìn)一步明確了財(cái)務(wù)部長(zhǎng)對(duì)財(cái)政管理的目標(biāo)負(fù)責(zé)。1994至1995年間,隨著戰(zhàn)略管理在新西蘭的興起,預(yù)算在新西蘭公共管理改革中的地位更加突出。1993年新西蘭政府頒布了《通往2010之路》,展望了未來(lái)近20年的政府發(fā)展規(guī)劃。1994年,國(guó)家服務(wù)委員會(huì)與總理和內(nèi)閣一起出臺(tái)了《財(cái)政責(zé)任法》,把《通向2010之路》的長(zhǎng)期規(guī)劃和關(guān)鍵結(jié)果領(lǐng)域的年度績(jī)效考核聯(lián)系起來(lái)。

新西蘭績(jī)效預(yù)算的核心內(nèi)容包括:

第一, 將預(yù)算的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出,放松投入上的控制,實(shí)行以產(chǎn)

出為核心的預(yù)算和管理,強(qiáng)調(diào)部門并不承擔(dān)結(jié)果方面的績(jī)效責(zé)任。這種做法主要是基于如下的考慮。首先,很難在產(chǎn)出和結(jié)果之間建立因果關(guān)系;其次,公共支出的結(jié)果比較難以測(cè)量。最后,根據(jù)產(chǎn)出配置資源(即將投入成本配置到產(chǎn)出上)會(huì)受制于現(xiàn)有的會(huì)計(jì)管理系統(tǒng)。

第二,明確定義產(chǎn)出和結(jié)果,并區(qū)分二者的預(yù)算責(zé)任。產(chǎn)出指公共部門提供的產(chǎn)品和服務(wù),結(jié)果是這些產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)對(duì)社會(huì)的影響。根據(jù)新西蘭1989年通過(guò)的《公共財(cái)政法案》,部長(zhǎng)要對(duì)預(yù)算結(jié)果負(fù)責(zé),即對(duì)產(chǎn)出對(duì)于公眾的影響負(fù)責(zé),而部門只對(duì)產(chǎn)出的生產(chǎn)和供給負(fù)責(zé),即對(duì)產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、成本,生產(chǎn)是否及時(shí)等負(fù)責(zé)。1988年新西蘭的《國(guó)家部門法案》把部長(zhǎng)和部門之間的關(guān)系以具有法律約束力的績(jī)效合同的形式確定下來(lái),這為部長(zhǎng)和部門之間預(yù)算責(zé)任的劃分創(chuàng)造了條件。

第三,改革傳統(tǒng)的預(yù)算模式,采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)和預(yù)算。新西蘭政府把以投入控制、現(xiàn)金制會(huì)計(jì)和年度報(bào)告為核心工作的預(yù)算管理轉(zhuǎn)向一個(gè)以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的、戰(zhàn)略計(jì)劃和資源配置相結(jié)合的財(cái)務(wù)管理體系。在這一體系中,資源一般是根據(jù)協(xié)議的價(jià)格來(lái)配置給相應(yīng)的產(chǎn)出。每個(gè)部門必須證明它們能夠有效率地使用資產(chǎn),并且和其他的供給者相比有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第四,圍繞部門的戰(zhàn)略計(jì)劃來(lái)推行預(yù)算改革。從1994年開(kāi)始,新西蘭的預(yù)算改革要求政府建立最高層面的結(jié)果目標(biāo),而且這些結(jié)果目標(biāo)要求與長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。1994年的《財(cái)政責(zé)任法案》要求政府說(shuō)明廣泛的戰(zhàn)略優(yōu)先順序作為政府準(zhǔn)備預(yù)算的指導(dǎo)性文件。這些指導(dǎo)性文件主要用來(lái)說(shuō)明政府政策的大致方向而不是具體目標(biāo)。它們被看做是引導(dǎo)預(yù)算過(guò)程的“優(yōu)先順序工具”。

新西蘭績(jī)效預(yù)算改革的一個(gè)顯著特征就是通過(guò)立法及技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)預(yù)算改革的進(jìn)程,依靠1986年的《國(guó)有企業(yè)法》、1988年的《國(guó)家部門法》、1989年的《公共財(cái)政法》和1994年的《財(cái)政責(zé)任法》四個(gè)法案獲得績(jī)效預(yù)算改革的持續(xù)推動(dòng)力;另一個(gè)特征是嚴(yán)格區(qū)分結(jié)果和產(chǎn)出的預(yù)算責(zé)任,并以合同的方式確定下來(lái)。

1.1.3英國(guó)績(jī)效預(yù)算。

英國(guó)是歐洲績(jī)效預(yù)算改革的先行者。作為“政府行政改革最系統(tǒng)和最有成效”的國(guó)家,英國(guó)政府的績(jī)效改革大致經(jīng)歷了效率優(yōu)先階段與質(zhì)量?jī)?yōu)先階段。20世紀(jì)70年代末80年代初為效率優(yōu)先階段,重要標(biāo)志是1982年英國(guó)政府頒布的《財(cái)務(wù)管理新方案》,該方案要求把經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性分解為大量的指標(biāo),對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。1986年以后進(jìn)入質(zhì)量?jī)?yōu)先階段,考評(píng)的主要內(nèi)容轉(zhuǎn)向效益和顧客滿意度。1994年英國(guó)政府發(fā)表白皮書(shū),開(kāi)始實(shí)施以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的“資源會(huì)計(jì)與預(yù)算制度(Resource Accounting Budgeting, RAB),這標(biāo)志著英國(guó)政府預(yù)算管理的重點(diǎn)從投入逐步轉(zhuǎn)向成果和產(chǎn)出。1998年,為了進(jìn)一步實(shí)施以成果和產(chǎn)出為重點(diǎn)的預(yù)算管理改革,英國(guó)政府首次對(duì)各個(gè)政府部門的支出項(xiàng)目實(shí)施了全面審查,并要求各個(gè)部門提交公共服務(wù)協(xié)議(Public Service Agreements)以及服務(wù)交付協(xié)議(Service Delivery Agreement, SDA),這些協(xié)議可以看做是各個(gè)政府部門向公眾有效提供公共服務(wù)的一種承諾。2000年英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《2000年政府資源與賬戶法案》,確定了權(quán)責(zé)發(fā)生制原則在預(yù)算管理中的地位。

英國(guó)政府實(shí)施資源會(huì)計(jì)與預(yù)算制度,采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)進(jìn)行政府預(yù)算的編制、會(huì)計(jì)處理和報(bào)告的編制,以更全面、系統(tǒng)地反映政府部門運(yùn)行的成本或資源耗費(fèi)的成本。在《資源會(huì)計(jì)手冊(cè)》中明確了資源會(huì)計(jì)和預(yù)算項(xiàng)目的整體框架由財(cái)政部負(fù)責(zé)構(gòu)建,而具體細(xì)節(jié)的實(shí)施原則上由政府各部門負(fù)責(zé)。各個(gè)部門提交的公共服務(wù)協(xié)議列出了政府部門所有的工作成果目標(biāo),并且將這些目標(biāo)分解為一系列具體的指標(biāo),通過(guò)這些指標(biāo)對(duì)部門成果的實(shí)現(xiàn)情況做出度量。服務(wù)交付協(xié)議則詳細(xì)說(shuō)明與公共服務(wù)協(xié)議中成果指標(biāo)相聯(lián)系的產(chǎn)出和過(guò)程指標(biāo)。

英國(guó)各部門的預(yù)算資源的配置主要是基于各個(gè)政府部門的工作成果。對(duì)各部門公共服務(wù)協(xié)議的討論和預(yù)算的分配是由內(nèi)閣中的同一委員會(huì)在同一時(shí)間進(jìn)行的。有關(guān)預(yù)算的白皮書(shū)和公共服務(wù)協(xié)議也同時(shí)公布。財(cái)政部負(fù)責(zé)具體監(jiān)督公共服務(wù)協(xié)議中所列出的成果的實(shí)現(xiàn)情況,根據(jù)協(xié)議中所列出的指標(biāo)來(lái)測(cè)度實(shí)際的績(jī)效,并于每個(gè)季度向相關(guān)的內(nèi)閣委員會(huì)提交一次對(duì)各部門公共服務(wù)協(xié)議實(shí)施情況的評(píng)價(jià)報(bào)告。

英國(guó)的績(jī)效考評(píng)主要采取分權(quán)化的內(nèi)部考評(píng)方式,各部門的評(píng)估工作主要由部門進(jìn)行自評(píng),由部門長(zhǎng)官監(jiān)督執(zhí)行。評(píng)估方式有以內(nèi)部人員為主、聘請(qǐng)專家和中介機(jī)構(gòu)等幾種方式?？荚u(píng)對(duì)象主要是政府部門及其所管理的項(xiàng)目?？荚u(píng)的標(biāo)準(zhǔn)為經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性。公共服務(wù)部門利用績(jī)效評(píng)估發(fā)現(xiàn)管理缺陷,改善部門財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量和數(shù)量,并將評(píng)估結(jié)果作為政府長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃的調(diào)整依據(jù)以及國(guó)會(huì)和內(nèi)閣對(duì)各政府部門行政責(zé)任制落實(shí)的重要依據(jù)。

英國(guó)績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)是將預(yù)算改革的重點(diǎn)放在了提供公共服務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)上,通過(guò)不斷完善對(duì)政府部門預(yù)算權(quán)限的調(diào)整與約束制度,來(lái)保持中央對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的有效監(jiān)控;并將績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配緊密聯(lián)系起來(lái),將各政府部門的工作成果作為預(yù)算資源分配的主要依據(jù)。

1.2 西方發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效預(yù)算的共同特征

績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治治理模式變遷的改革。西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于在政治制度、國(guó)家體制等方面的相似性,以及受到經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的影響,各國(guó)政府績(jī)效預(yù)算改革表現(xiàn)出了許多共同的特征。

1.2.1績(jī)效預(yù)算管理改革的背景大體相似。

西方各國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革的背景大體相似。在傳統(tǒng)政府治理框架以及投入控制型預(yù)算模式下,政府運(yùn)作表現(xiàn)出低效率、無(wú)效益、浪費(fèi)等問(wèn)題,由此引致的經(jīng)濟(jì)衰退、財(cái)政拮據(jù)、管理危機(jī)和信任危機(jī)是各國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的直接動(dòng)因。這一動(dòng)因也決定了無(wú)論是淺嘗輒止的早期績(jī)效預(yù)算,還是目前卓有成效的新績(jī)效預(yù)算,都具有鮮明而直接的經(jīng)濟(jì)目標(biāo):遏制政府開(kāi)支迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭,提高公共服務(wù)質(zhì)量,改善政府效能,進(jìn)而提升公眾滿意度。同時(shí),隨著新公共管理理論不斷創(chuàng)新,目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、成本核算、結(jié)果導(dǎo)向管理等現(xiàn)代工具手段被深入引用,政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整緊緊圍繞績(jī)效而展開(kāi),進(jìn)一步提高了效率、效果和透明度。也可以說(shuō),各國(guó)績(jī)效預(yù)算制度的興起既是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治治理模式變遷的改革,也是新公共管理思想在預(yù)算領(lǐng)域的實(shí)踐。

1.2.2通過(guò)強(qiáng)有力的立法支持推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革。

依法行政是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府施政活動(dòng)所遵循的最重要的原則,即政府做出的任何行為都要有法律依據(jù)。完善的法律框架能夠保障改革過(guò)程與結(jié)果不偏離改革初衷;并且,取得立法支持、具有合法性的制度改革比較容易得到社會(huì)公眾的認(rèn)可、支持和協(xié)作配合,有助于減少改革阻力、節(jié)約改革成本、推進(jìn)改革速度。各國(guó)通過(guò)適時(shí)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革。英國(guó)1988年制定的《財(cái)政穩(wěn)定法》、新西蘭1994年通過(guò)的《財(cái)政責(zé)任法案》》,澳大利亞1998年通過(guò)的《預(yù)算誠(chéng)實(shí)章程》,都是旨在增強(qiáng)財(cái)政透明度的重要法律法規(guī)。

1.2.3建立以產(chǎn)出與結(jié)果為導(dǎo)向的政府績(jī)效預(yù)算模式。

西方各國(guó)在績(jī)效預(yù)算改革中,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以投入為重點(diǎn)的預(yù)算管理模式,構(gòu)建起以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為衡量標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)方向的預(yù)算績(jī)效管理模式。預(yù)算管理從傳統(tǒng)的考慮財(cái)務(wù)合規(guī)性問(wèn)題,更多地轉(zhuǎn)移到考慮執(zhí)行效果和政策目標(biāo)問(wèn)題。其特點(diǎn)為:管理單位圍繞政策目標(biāo)安排預(yù)算,通過(guò)確定的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)產(chǎn)出和結(jié)果,即提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),公共利益最大化是預(yù)算的最終歸宿;將資源配置權(quán)、運(yùn)作決策權(quán)、“效率紅利”分配權(quán)全部或部分下放給管理單位,強(qiáng)調(diào)在總量控制、目標(biāo)導(dǎo)向的前提下,充分發(fā)揮專業(yè)部門預(yù)算管理的自主性和創(chuàng)造性;依托績(jī)效目標(biāo)建立合理的因果線索,利用績(jī)效報(bào)告搜集產(chǎn)出和結(jié)果信息,通過(guò)績(jī)效協(xié)議規(guī)范履行預(yù)算責(zé)任的行為,以此實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理者的監(jiān)督和控制。

1.2.4將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入績(jī)效預(yù)算。

在績(jī)效預(yù)算改革中,西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府預(yù)算會(huì)計(jì)核算和政府預(yù)算編制領(lǐng)域。權(quán)責(zé)發(fā)生制是與傳統(tǒng)預(yù)算的收付實(shí)現(xiàn)制核算基礎(chǔ)相對(duì)應(yīng)的一種會(huì)計(jì)核算方法。它要求凡是本期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的收益和已經(jīng)發(fā)生的費(fèi)用,不論款項(xiàng)是否收付,都應(yīng)該作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費(fèi)用;凡是不屬于本期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的收益與已經(jīng)發(fā)生的費(fèi)用,即使款項(xiàng)已經(jīng)在本期收付,也不得作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費(fèi)用。權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入使得政府預(yù)算會(huì)計(jì)能夠適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理測(cè)量產(chǎn)出效益和結(jié)果質(zhì)量的要求,為探尋合理的預(yù)算撥款規(guī)模,制定科學(xué)的績(jī)效規(guī)劃,調(diào)整未來(lái)績(jī)效目標(biāo)等工作發(fā)揮了不可替代的基礎(chǔ)性作用。國(guó)外政府績(jī)效預(yù)算采用的權(quán)責(zé)發(fā)生制大體可以分為三種:一是改進(jìn)的收付實(shí)現(xiàn)制,即在原有框架下引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的部分要素來(lái)彌補(bǔ)收付實(shí)現(xiàn)制的缺陷,二是修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制,即采用不完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制;三是完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

2. 西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效預(yù)算的借鑒

我國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革是從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)始的。1998年我國(guó)開(kāi)始建立完整的財(cái)政投資評(píng)審體系,對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行事后評(píng)價(jià),這是我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的一個(gè)切入點(diǎn)。2002年以后,績(jī)效評(píng)價(jià)的理念開(kāi)始被引入我國(guó),中央和地方開(kāi)始重視支出的績(jī)效評(píng)價(jià),廣東、湖南、江蘇、浙江等地成立了專門機(jī)構(gòu),在一些支出項(xiàng)目上進(jìn)行探索。2005年財(cái)政部出臺(tái)《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)辦法》,辦法要求由專門的評(píng)價(jià)主體對(duì)部門績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。2006年,中央部門預(yù)算編制指南明確指出“以績(jī)效考評(píng)為突破口,探索科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,在我國(guó)逐步培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績(jī)效預(yù)算文化,為將來(lái)推行績(jī)效預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)?！?2008年的中央部門預(yù)算編制指南進(jìn)一步指出績(jī)效考評(píng)是加強(qiáng)部門預(yù)算管理的需要。與國(guó)外績(jī)效預(yù)算的發(fā)展現(xiàn)狀相比,我國(guó)無(wú)論在績(jī)效預(yù)算的理論研究、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上,還是具體模式、技術(shù)手段上均未實(shí)現(xiàn)明顯突破,與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差距,績(jī)效預(yù)算改革任重而道遠(yuǎn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效預(yù)算理論和實(shí)踐的比較分析,對(duì)我國(guó)績(jī)效預(yù)算發(fā)展有很重要的借鑒意義。

2.1 績(jī)效預(yù)算改革需采取漸進(jìn)模式

著名的公共預(yù)算專家瓦爾達(dá)夫斯基說(shuō):“預(yù)算的做出是漸進(jìn)的,而不是

全面的;預(yù)算過(guò)程不僅實(shí)際上是漸進(jìn)的,而且從規(guī)范意義上來(lái)講,也應(yīng)該是漸進(jìn)的。”換言之,即使是最佳預(yù)算模式的判斷標(biāo)準(zhǔn)也是漸進(jìn)的,而并非一開(kāi)始就是完全理性的。公共預(yù)算本身位于經(jīng)濟(jì)與政治的交叉點(diǎn)上,而我國(guó)當(dāng)前的公共預(yù)算改革也面臨著理論與實(shí)踐的多重變量,傳統(tǒng)財(cái)政體制的慣性與制度框架的約束,使得各項(xiàng)預(yù)算管理改革具有顯著的階段性特征。我們的績(jī)效預(yù)算改革也脫離不開(kāi)現(xiàn)有預(yù)算管理體制和制度基礎(chǔ),改革必定是績(jī)效因素在現(xiàn)有預(yù)算管理體系中不同程度與方式的引入,距離完全以績(jī)效產(chǎn)出和結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行編制和執(zhí)行的績(jī)效預(yù)算還有很大差距,所以我國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)采取漸進(jìn)模式,“分步實(shí)施,逐步到位”。

2.2 績(jī)效預(yù)算的實(shí)行是困難和有成本的

西方國(guó)家績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐表明,作為現(xiàn)代政府治理變革的核心手段之一,績(jī)效預(yù)算是牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革,涉及面廣,實(shí)施所需的技術(shù)和基礎(chǔ)準(zhǔn)備要求較高,實(shí)施績(jī)效預(yù)算不容易也不廉價(jià),它需要相當(dāng)多的啟動(dòng)成本。美國(guó)聯(lián)邦政府1994年頒布的《政府績(jī)效與成果法案》(GPRA)中建立了以下理論假設(shè):政府可以立即轉(zhuǎn)換到基于績(jī)效的系統(tǒng),并且毫無(wú)約束;擁有制定與執(zhí)行該系統(tǒng)的專業(yè)技能的有資格的人士;現(xiàn)有的信息技術(shù)是足夠的;相關(guān)的數(shù)據(jù)完全可以取得;領(lǐng)導(dǎo)者承諾政策的決策以績(jī)效為基礎(chǔ)等等?？梢?jiàn)績(jī)效預(yù)算需要成熟的制度環(huán)境,需要時(shí)間、專家以及實(shí)現(xiàn)預(yù)算所需的技術(shù);職能部門需要花費(fèi)資金雇用在績(jī)效評(píng)估方面有專業(yè)技能的人員,或者花費(fèi)大量的時(shí)間與金錢培訓(xùn)現(xiàn)有的人員;由于績(jī)效預(yù)算是以信息為推動(dòng)的系統(tǒng),所以政府需要為預(yù)算部門配備信息技術(shù)方面的資本投資;績(jī)效預(yù)算成功實(shí)施還需要領(lǐng)導(dǎo)者的能力和承諾?？傊?績(jī)效預(yù)算的全面實(shí)施絕非易事,我們必須對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)、積極的準(zhǔn)備和充分的論證。

2.3 完善的績(jī)效評(píng)估與報(bào)告系統(tǒng)是績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)

預(yù)算是各部門權(quán)力配置的體現(xiàn),權(quán)力的配置與責(zé)任的配置應(yīng)該是相對(duì)等的。作為一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算模式,績(jī)效預(yù)算必須首先評(píng)估政府各部門的權(quán)力與責(zé)任匹配狀況,完善的績(jī)效評(píng)估與報(bào)告系統(tǒng)是績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)。美國(guó)最新績(jī)效預(yù)算工具PART將政府對(duì)各職能部門的績(jī)效評(píng)估與績(jī)效預(yù)算緊密聯(lián)系起來(lái),二者互為前提,互相促進(jìn)。也就是說(shuō),在編制預(yù)算前有評(píng)估,在預(yù)算執(zhí)行后有評(píng)估,預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)估是編制下一輪預(yù)算的前提。所以,建立一個(gè)具有多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向維度以及多元評(píng)估主體的績(jī)效評(píng)估體系對(duì)實(shí)施績(jī)效預(yù)算十分重要。績(jī)效預(yù)算的評(píng)估體系主要由評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)估指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、評(píng)估報(bào)告以及評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等組成。

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