村委會(huì)獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：或有的價(jià)值及可能的限制

張麗琴　陳榮卓

摘要:村委會(huì)既是農(nóng)民的代表又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的助理。對(duì)于村委會(huì)是否應(yīng)以特定的方式獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一問題,研究者、農(nóng)民、村干部及政府部門各持不同觀點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)看到,在當(dāng)前條件下,村委會(huì)獨(dú)立可能受到的限制大于或有價(jià)值。村委會(huì)改革的階段性目標(biāo)應(yīng)該是保持角色兼容狀態(tài)的同時(shí)致力于實(shí)現(xiàn)有效兼容,完全意義上的自治可視為作長期漸進(jìn)式改革的最終結(jié)果。

關(guān)鍵詞:村委會(huì); 獨(dú)立; 價(jià)值; 限制

中圖分類號(hào):D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2009)07-0169-03

2006年至今《村組法》一直處于修訂狀態(tài),毋庸置疑,這將是近年來最引人矚目的法律修改。村委會(huì)制度改革是《村組法》修改的一個(gè)重要內(nèi)容,其中,是否應(yīng)該透過特定的方式賦予村委會(huì)更大的獨(dú)立是當(dāng)前爭論的焦點(diǎn)之一。

一、 村委會(huì)的獨(dú)立需求:學(xué)術(shù)上的探索以及實(shí)踐中的考察

對(duì)于村委會(huì)為什么要獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一問題,我們發(fā)現(xiàn),置身于學(xué)術(shù)界的研究者以及身處實(shí)務(wù)界的農(nóng)民、村干部和政府部門之間觀點(diǎn)顯著不同。

研究者主張村委會(huì)獨(dú)立的原因不外乎有兩方面。一方面是鄉(xiāng)村關(guān)系處理中,村委會(huì)的過度行政化現(xiàn)象;另一方面是有人從國外地方自治理論出發(fā),認(rèn)為真正的自治理所當(dāng)然應(yīng)該擺脫約束,建立與國家權(quán)力抗衡的機(jī)制。

就村委會(huì)的過度行政化現(xiàn)象,研究者有基本共同的認(rèn)識(shí):即,并非行政機(jī)構(gòu)的村委會(huì)過多執(zhí)行行政任務(wù),社區(qū)公益職能實(shí)施不力;村委會(huì)及村干部使用行政手法管理農(nóng)村事務(wù);村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán),變村民自治為村干部自治等等。其后果便是使得村委會(huì)功能異化,蛻變?yōu)閲艺?quán)的延伸,其自我定位變成是鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的“村政府”,完全違背了其創(chuàng)設(shè)的初衷。[1]

對(duì)于造成村委會(huì)職能行政化的原因,有人認(rèn)為村委會(huì)的職能偏離是村干部的策略行為的結(jié)果;[2]有人認(rèn)為是受基層政府“積極行政”行為的影響而出現(xiàn)的現(xiàn)象;[3]有人從歷史的角度認(rèn)為是基于傳統(tǒng)行政體制的影響所致。[4]

為了克服村委會(huì)的“行政化”問題,一些人主張給予村委會(huì)完全獨(dú)立法人人格。并指出,既然村民自治是一種非政權(quán)性質(zhì)的社區(qū)基層民主,在其發(fā)展和完善過程中,就不能把它當(dāng)作一級(jí)國家政權(quán)看待,不能讓村委會(huì)嬗變?yōu)檎?quán)機(jī)構(gòu),也不能讓村委會(huì)承擔(dān)大量政權(quán)組織的任務(wù)。完善村民自治的首要目標(biāo),是要使村委會(huì)真正成為具有獨(dú)立法人資格的社區(qū)自治組織,真正讓村民依法自己管理自己,管理好同他們的利益直接相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)。[5]也有人指出,應(yīng)給予實(shí)行自治的單位——村莊以法人人格。并假設(shè):如果自治組織成為法人,則村委會(huì)作為自治機(jī)關(guān)將可以代表村民自治組織在法律范圍內(nèi)做獨(dú)立意思表示,包括有權(quán)拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的不在法律規(guī)定范圍內(nèi)的事務(wù),對(duì)于非法或非規(guī)定范圍內(nèi)或臨時(shí)性的來自于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種稅費(fèi)攤派,村委會(huì)也有權(quán)拒絕,或提交村權(quán)力機(jī)關(guān)討論。一方面,村民自治的法人地位使得村民自治組織的權(quán)利能力和行為能力臻于完整和有效行使;另一方面,也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府養(yǎng)成依法行政的習(xí)慣。[6]

另外一些研究者分析,獨(dú)立是任何形式自治的應(yīng)有含義。社會(huì)自治權(quán)(包括村民的自治權(quán))之所以正當(dāng),其倫理基礎(chǔ)在于自己具有決定自治事務(wù)的權(quán)利,是真正體現(xiàn)民主制度的要求和反映。[7]在國外,地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分。是對(duì)全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量。[8]也正是立足于個(gè)人與政府之間的利益對(duì)抗的假設(shè),所以,國外研究者在考察地方與中央關(guān)系的過程中,通常認(rèn)為兩者在權(quán)責(zé)以及利益分配上呈反比例關(guān)系,并由此而催生了地方自治組織極力擴(kuò)大自治范圍的需求。個(gè)人被假定為是自己利益的最佳維護(hù)者,結(jié)社是最重要的自由,自治組織的獨(dú)立性是保證其在特定區(qū)域內(nèi)成員自治權(quán)得以正常行使的最基本要素。作為調(diào)節(jié)中央以及地方關(guān)系的工具,法律在各國自治中起著非同凡響的作用,這是國外自治立法一般較為完善、政府與自治組織界線較為清晰的原因。有學(xué)者指出,我國村民自治理應(yīng)建立如國外地方自治般的真正意義上的自治。

以上是理論研究者主張村委會(huì)獨(dú)立的理由。但是,應(yīng)該看到,在實(shí)務(wù)界,包括農(nóng)民、村干部以及政府部門本身少有類似建議。

從農(nóng)民的角度看,盡管法律上規(guī)定基層政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)以及被指導(dǎo)關(guān)系,但有調(diào)查顯示,當(dāng)前有53.5%的村民認(rèn)為鄉(xiāng)村關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這應(yīng)當(dāng)說是比較真實(shí)地反映了當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的實(shí)際狀況。[9]我們就此問題在湖北一些農(nóng)村進(jìn)行過訪談,結(jié)果發(fā)現(xiàn),農(nóng)民對(duì)村委會(huì)是否獨(dú)立于政府的問題普遍不感興趣。除了印象中認(rèn)為政府與村委會(huì)是上下級(jí)關(guān)系之外,絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為村干部也是“官”,和政府本質(zhì)上沒有兩樣。農(nóng)民極少有村委會(huì)獨(dú)立于政府的意念,絕大多數(shù)交談?wù)卟⒉荒芮宄私獯逦瘯?huì)獨(dú)立意味著什么。對(duì)他們而言,關(guān)鍵的是有沒有好處;村委會(huì)維護(hù)誰的利益;解決了什么問題;以及在任何情況下,村委會(huì)會(huì)不會(huì)聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“魚肉鄉(xiāng)民”?？梢?就村委會(huì)獨(dú)立問題,農(nóng)民的態(tài)度是非常功利的,盡管功利不是農(nóng)民主要或者唯一的品質(zhì)。

對(duì)村干部來講,他們的獨(dú)立需求是模棱兩可的。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,村干部的身份并未被納入國家行政系統(tǒng),這使他們?cè)谑袌鼋?jīng)濟(jì)的沖擊下,同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時(shí),首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處,而非是全體村民的利益。[10]這種境地也使村干部在實(shí)施職能時(shí)采取策略行為。策略行為的基本原則是在規(guī)則與資源等結(jié)構(gòu)性要素允許的范圍內(nèi)最大限度地實(shí)現(xiàn)自身利益。[11]在這一過程中,村委會(huì)就有可能逐漸蛻變?yōu)橐还伞霸谵r(nóng)民中產(chǎn)生但又自居于農(nóng)民之上并且日益同農(nóng)民脫離的力量”。如果這種觀點(diǎn)具有一定的合理性,那么,村委會(huì)的獨(dú)立與否很顯然和村干部所追求的利益有關(guān),如若依附政府能夠獲得更多權(quán)威以及好處,不管法律如何規(guī)定,村委會(huì)都不會(huì)有獨(dú)立的傾向。如果獨(dú)立于政府可能獲得好處較多,村委會(huì)的取向則會(huì)相反。在實(shí)踐中,前一種情況的可能性較大,因此,村干部可能從內(nèi)心上講就沒有獨(dú)立于政府的需求。

如果村委會(huì)作為具有獨(dú)立利益社團(tuán)的假說不成立,而單純是一個(gè)民選組織的話,它是否就會(huì)有明顯的獨(dú)立需求呢?我們認(rèn)為,這是很難判斷的。因?yàn)?村委會(huì)并不是一個(gè)單純的民選組織。盡管,與其他選舉一樣,村委會(huì)選舉的整體目標(biāo)是“為了獲得有能力而且負(fù)責(zé)任的管理人”。[12]但是,不容否認(rèn)的事實(shí)是,村干部所謂的“能力”,在客觀上不僅僅是要求村委會(huì)帶領(lǐng)村民搞自治的,還包括與政府溝通、“想政府所想,做政府所做”,至少不包括帶領(lǐng)村民與政府對(duì)抗的能力。所謂的“負(fù)責(zé)任”是雙向的責(zé)任,即同時(shí)對(duì)政府負(fù)責(zé)及選民負(fù)責(zé)。按《村組法》的規(guī)定,村民對(duì)村干部依法享有的罷免權(quán);而實(shí)踐中,政府對(duì)村干部有考核權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán),這是實(shí)質(zhì)上的罷免權(quán),因此,從利害關(guān)系上看,村委會(huì)將更加關(guān)注政府的需求。

最后,作為實(shí)踐主體之一的政府及其部門希望村委會(huì)或者村民自治完全獨(dú)立于其行政權(quán)力之外嗎?答案顯然是否定的。最主要原因有兩方面。一方面,農(nóng)村作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄范圍內(nèi)的地域,兩者存在管理及被管理關(guān)系。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,村以及村委會(huì)顯然不能成為“不下王權(quán)”的“獨(dú)立王國”。另一方面,為了提高行政效益,理論上,對(duì)公民或者社會(huì)團(tuán)體設(shè)定更多義務(wù)是任何行政機(jī)構(gòu)的需求。即使這樣可能對(duì)公民或者社會(huì)團(tuán)體的自治權(quán)利構(gòu)成限制,但是,存在于政府和相對(duì)人之間的非平等關(guān)系對(duì)政府是有利的。因?yàn)榉瞧降汝P(guān)系可以產(chǎn)生命令,“命令比觀點(diǎn)更適合于潛在的接受者。一個(gè)命令的適切性取決于這個(gè)命令對(duì)誰做出,取決于發(fā)布命令的權(quán)威的權(quán)力范圍”,而“觀點(diǎn)的適切性完全取決于它的內(nèi)容”,[13]因此,村委會(huì)對(duì)政府的依附性越高,行政管理效益可能越好,行政成本越低。

二、 村委會(huì)獨(dú)立的意義:或有的價(jià)值與可能的限制

從以上分析看來,在多方主體中,村委會(huì)獨(dú)立或者不獨(dú)立很大程度上是一個(gè)工具化、手段化的問題,也是在不同利益需求下產(chǎn)生的不同立場。那么,如何考量現(xiàn)階段村委會(huì)獨(dú)立或有的價(jià)值和可能受到的限制呢?假如要以任何方式獨(dú)立于政府或者盡量減少政府的干預(yù)的話,其意義是建立一股與政府抗衡的社會(huì)權(quán)力嗎?毋庸置疑,在我國國情中,這是不可能,也是不可行的。國家實(shí)施村民自治的目的,以其說是在于分權(quán)或者是建立與中央政府抗衡的機(jī)制,不如說是在于配合整體的發(fā)展戰(zhàn)略;村民自治本質(zhì)上不但追求社會(huì)民主化價(jià)值,還兼有國家治理價(jià)值。價(jià)值的雙重化決定了村委會(huì)角色的兼容性,而且也為兼容狀態(tài)的存續(xù)奠定基礎(chǔ)。

在我們看來,村委會(huì)與政府之間的關(guān)系是獨(dú)立還是依賴;村民自治在中國是興旺還是衰敗,也許不完全受制于政府權(quán)力,但至少將會(huì)與國家在農(nóng)村權(quán)力的特質(zhì)和數(shù)量有重要的聯(lián)系。而這種權(quán)力的特質(zhì)和數(shù)量是由國家的需求決定的。

不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)時(shí)正在農(nóng)村進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)體現(xiàn)了國家權(quán)力在農(nóng)村趨于密集化的傾向。以新農(nóng)村建設(shè)為例,在管理層面,黨和政府不斷出臺(tái)新政策以引導(dǎo)建設(shè)進(jìn)程,如《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(2006),《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》(2005),《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》(2004),《關(guān)于村莊整治工作的指導(dǎo)意見》(2005),《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(2007),《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》(2008)等,都大力推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

僅在2006年一年,從國家政策到重要會(huì)議的召開,再到地方各級(jí)政府采取的舉措,無不彰顯出國家聚焦農(nóng)村的決心。例如2006年1月1日國家取消農(nóng)業(yè)稅后,緊接著2月21日中央“一號(hào)文件”中,高調(diào)重申建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要意義。2月14日,胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村專題研討班上,作了扎扎實(shí)實(shí)規(guī)劃和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)言,要求全黨同志和全國上下要團(tuán)結(jié)一心、扎實(shí)工作,真正使建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村成為惠及廣大農(nóng)民群眾的民心工程。9月1日至2日國務(wù)院在北京召開全國農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議,溫家寶提出推進(jìn)農(nóng)村改革為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障。國務(wù)院各部委亦紛紛從具體問題出發(fā),出臺(tái)新農(nóng)村建設(shè)政策。2006年全國有27個(gè)省區(qū)市已經(jīng)編制、正在編制或計(jì)劃編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃,還有的省明確了以縣(市)為主編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃;26個(gè)省區(qū)市確定了新農(nóng)村建設(shè)的試點(diǎn)方案。各地還有專門組織,諸如“新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”,“城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”等組織農(nóng)村建設(shè),可謂應(yīng)有俱有。農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的過程是農(nóng)村逐步納入國家一體化的過程。我們認(rèn)為,這種一體化的安排可以看成是在市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下,政府在農(nóng)村新的、理性的“計(jì)劃主義”。

在農(nóng)村實(shí)施發(fā)展計(jì)劃的過程中,村委會(huì)不僅要帶領(lǐng)村民進(jìn)行一定范圍的自治,還必然有義務(wù)輔助政府實(shí)施相應(yīng)的任務(wù),因此,不管是否具有法人資格,村委會(huì)不可能不接受政府的指導(dǎo),輔助性行政的職能也是不可能取消的。這樣,村委會(huì)事實(shí)上已經(jīng)很難有獨(dú)立于政府的理由,又或者說,村委會(huì)完全獨(dú)立于政府并不符合國家整體發(fā)展的需要,也不利于農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

三、 結(jié)論:關(guān)于村委會(huì)改革的幾點(diǎn)思考

那么,應(yīng)該如何考慮村委會(huì)改革中的獨(dú)立性是增強(qiáng)、保持還是減弱的問題?

首先,與國外地方自治不同,在村民自治中,村委會(huì)和政府之間的關(guān)系是非對(duì)抗的。村民自治是為彌補(bǔ)國家在農(nóng)村的管理不足而產(chǎn)生。在治理系統(tǒng)中,自治與國家治理之間是協(xié)作關(guān)系。從這個(gè)角度上看,即使法律規(guī)定村委會(huì)是一個(gè)群眾自治組織,研究者也常常以法律上的規(guī)定來衡量實(shí)踐中出現(xiàn)的種種有悖于法條描述的現(xiàn)象,進(jìn)而提出村委會(huì)應(yīng)該與政府劃清界線的構(gòu)想,但是事實(shí)上,村委會(huì)的角色是兼容的,而且也應(yīng)該是兼容的。

其次,因?yàn)榻巧募嫒菪?村委會(huì)不可能不行政化。村民自治在我國是“背靠政府,面相農(nóng)民”的自治。實(shí)際中,村委會(huì)既不是法律文本上規(guī)定的自治組織,同時(shí)也不是行政機(jī)構(gòu),但它是基于國家需要而產(chǎn)生的法律組織,代替政府行使部分權(quán)力。于是,行使一部分行政權(quán)力的村委會(huì)就不可能不行政化。村委會(huì)獨(dú)立,無論是通過賦予村委會(huì)法人資格還是不再履行輔助行政職能,都將破壞國家整體治理系統(tǒng)。尤其在當(dāng)前環(huán)境中,國家整合發(fā)展日益明顯,村委會(huì)完全獨(dú)立于政府不但在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn);即使我們以立法的形式強(qiáng)制割斷基層政府與村委會(huì)的種種關(guān)系,以農(nóng)村、農(nóng)民的自身情況以及我國的法治程度,完全由村民自治未必就不會(huì)出現(xiàn)“治理失靈”。

再次,在村委會(huì)不可能不行政化的前提下,抑制過度的行政化是必要的。如何衡量村委會(huì)的行政化是否適度呢?我們認(rèn)為,最基本的標(biāo)準(zhǔn)是以法律為依據(jù),規(guī)范政府指導(dǎo)權(quán)的外延,明確鄉(xiāng)村各自職責(zé)。目前,這方面的規(guī)范是有待完善的。原《村組法(試行)》第3條規(guī)定:“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)的人民政府開展工作?！闭搅⒎〞r(shí),雖然針對(duì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府眾多侵權(quán)現(xiàn)象,加了一句“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！钡趯?shí)際工作中,由于法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何指導(dǎo)、村委會(huì)如何協(xié)助規(guī)定的不明確,“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”也不具體。[14]所以,我們認(rèn)為,今后改革的一個(gè)主要議程是制定《鄉(xiāng)村關(guān)系法》,確定基層政府與村委會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

最后,在繼續(xù)輔助政府實(shí)施行政職能的同時(shí),應(yīng)力圖實(shí)現(xiàn)村委會(huì)雙重角色的有效兼容。其中,較有效的路徑是構(gòu)建合理的村委會(huì)職能體系。而村委會(huì)職能構(gòu)建合理化首先考慮“減負(fù)”問題。

我們統(tǒng)計(jì),現(xiàn)行法律中,為村委會(huì)設(shè)定職能的法律文件有71個(gè),所規(guī)定的村委會(huì)的職能一共有113項(xiàng)。從數(shù)量上看,設(shè)定職能的法律在框架上是輝煌的,職能規(guī)模是巨大的。從內(nèi)容上看,村委會(huì)除了不具備外交職能之外,政治、經(jīng)濟(jì)、文化甚至軍事方面的職能都具備,如,協(xié)調(diào)與附近軍事組織的關(guān)系、積極配合軍事組織的工作等。但事實(shí)上,村委會(huì)并非是無所不能的強(qiáng)大組織,村委會(huì)的職能設(shè)計(jì)很大程度上反映了國家對(duì)村民自治的無限需求和村委會(huì)有限資力之間的矛盾。今后,立法上,一方面可以考慮將以上職能體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己可以實(shí)施、無需借村委會(huì)之手實(shí)施的內(nèi)容取消;另一方面,將村委會(huì)其他職能中根本無法實(shí)施的、不適合實(shí)施的、不必要實(shí)施的也清除掉,以使職能體系逐步“瘦身”。為此,現(xiàn)時(shí)要做的工作是:甄別村委會(huì)所承擔(dān)的輔助性行政職能中,哪些應(yīng)該取消,哪些應(yīng)該保留,哪些應(yīng)進(jìn)行限制及如何限制;還要甄別村委會(huì)其他職能中哪些無法實(shí)施,哪些不必要實(shí)施。

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