利益博弈與制度變遷：基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的理論反思

吳杰華

摘要:農(nóng)村土地政策的調(diào)整是多方利益博弈與妥協(xié)的產(chǎn)物,以諾斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論,為我們分析現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了理論上的參考,但在實(shí)際運(yùn)作中,還需要進(jìn)行本土化的修正。傳統(tǒng)的“國(guó)家——社會(huì)”兩分法已經(jīng)不能涵蓋制度變遷過程中的所有變量,需要將相關(guān)博弈力量細(xì)化為中央政府、地方政府和農(nóng)民三部分,并通過一系列的制度安排,實(shí)現(xiàn)共榮利益對(duì)狹隘利益的遏制。

關(guān)鍵詞:利益博弈; 制度變遷; 土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào):F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2009)07-0142-04

土地從來都是一種極其重要的生產(chǎn)資料,在當(dāng)代中國(guó)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的解釋框架下,土地還兼有對(duì)個(gè)體農(nóng)戶的生活保障功能。相關(guān)土地政策的調(diào)整,歸根結(jié)底是利益博弈問題,是中央政府、地方政府、農(nóng)民三者之間的利益再分配,是一種制度非均衡——利益博弈——制度均衡的周而復(fù)始的循環(huán)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào),制度變遷的發(fā)生,是由于對(duì)更有效的制度績(jī)效的需求而引發(fā)的,既有制度需求方面的因素,也有制度供給方面的因素。這些理論為我們研究農(nóng)村土地政策的變遷,特別是近年來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度提供了一個(gè)可供參考的理論框架。當(dāng)然,為了增強(qiáng)理論的說服力,在進(jìn)行具體問題分析時(shí),還需要適當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)展,加入本土化的因素。

本文嘗試借助以諾斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論,結(jié)合當(dāng)代中國(guó)的具體實(shí)踐,將影響我國(guó)土地政策的相關(guān)博弈因素細(xì)化為中央政府、地方政府、農(nóng)民三部分,并對(duì)三方的效用函數(shù)進(jìn)行剖析,從而對(duì)現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)制度作一系統(tǒng)梳理和分析。

一、 諾斯模型:一個(gè)解釋及其本土化修正

作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物,諾斯將制度變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相聯(lián),認(rèn)為在一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中,現(xiàn)存的制度環(huán)境與制度安排決定交易機(jī)會(huì)與成本——收益結(jié)構(gòu),從而決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收入流以及速度。當(dāng)外在性的變化或相對(duì)價(jià)格的變化進(jìn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),則會(huì)改變現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件及成本——收益結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)環(huán)境中就會(huì)出現(xiàn)一些新的潛在的收入流(潛在利潤(rùn)),在現(xiàn)存的制度安排下,這些潛在的收入流不可能實(shí)現(xiàn),只有進(jìn)行制度創(chuàng)新,創(chuàng)立新的制度安排,在新的制度結(jié)構(gòu)之下才有可能實(shí)現(xiàn)潛在利潤(rùn),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),即制度變遷決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在考察了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史之后,諾斯提出了誘致性制度創(chuàng)新的理論,其基本演化邏輯如下:(1)假定制度處于一種初始均衡;(2)由于“潛在利潤(rùn)”的存在,使某些人的收入增加成為可能,但現(xiàn)存的制度安排組織其“潛在利潤(rùn)”的實(shí)現(xiàn);(3)受影響的當(dāng)事人組成初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體;(4)初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體對(duì)次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體施加影響(次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體是幫助初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體取得“潛在利潤(rùn)”的決策單位);(5)產(chǎn)生新的制度裝置(制度裝置就是行動(dòng)團(tuán)體所利用的文件和手段);(6)實(shí)現(xiàn)制度變遷,系統(tǒng)復(fù)歸均衡。

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)村土地政策一直與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān),從建國(guó)后,有關(guān)政策的每一次調(diào)整,都會(huì)或推動(dòng)或阻滯經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。從這個(gè)角度來看,諾斯的理論為我們分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因、走勢(shì)提供了有力的佐證。

但諾斯模型在解釋改革開放以來中國(guó)農(nóng)地制度的變遷時(shí),仍然不能盡如人意。筆者認(rèn)為,由于我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,導(dǎo)致制度變遷的相關(guān)因素要復(fù)雜的多,其中最主要的一點(diǎn),就在于各級(jí)政府的作用不容忽視。因此,在對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)地制度做出誘致性制度變遷分析,需要結(jié)合實(shí)際,進(jìn)行本土化的擴(kuò)展與修正,尤其是要意識(shí)到最終推動(dòng)制度變遷的主導(dǎo)力量不是單個(gè)的個(gè)體,而是由個(gè)體組織起來的,具有不同價(jià)值取向追求自身利益最大化的利益集團(tuán)。由于不同的利益集團(tuán)具有不同的價(jià)值函數(shù),因此可能會(huì)采用相互沖突的決策和行動(dòng)。在經(jīng)過一系列的成本—效益權(quán)衡與博弈之后,利益各方會(huì)達(dá)成某種妥協(xié),而制度變遷也隨之復(fù)歸均衡。在利益(集團(tuán))博弈與制度變遷的關(guān)系上,諾斯雖然進(jìn)行了初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)與次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)的劃分,但沒有深入分析不同利益集團(tuán)的博弈對(duì)制度變遷的影響。而這一點(diǎn)卻恰恰是進(jìn)行我國(guó)現(xiàn)階段的制度變遷所必不可少的理論框架。

在綜合前人研究成果的基礎(chǔ)上,筆者對(duì)“國(guó)家—社會(huì)”兩部分進(jìn)一步細(xì)化,將影響農(nóng)村土地制度變遷的因素分為中央政府、地方政府和農(nóng)民(集團(tuán))三部分。其基本變遷路徑可作如下描述:(1)原有制度框架下產(chǎn)生“潛在利潤(rùn)”;(2)原有制度的基層環(huán)節(jié)松動(dòng),個(gè)體農(nóng)民(集團(tuán))造成制度非均衡,在出于對(duì)自身利益最大化層面上對(duì)固有的制度進(jìn)行變通;(3)中央政府感受到初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)的影響從戰(zhàn)略全局考慮,有意識(shí)的推動(dòng)制度變遷;(4)地方政府雖然是中央政府的下級(jí)機(jī)關(guān),但也有自身的利益訴求,可能推動(dòng)也可能阻礙制度變遷(尤其應(yīng)該注意的一點(diǎn)是地方政府迫于中央政府的壓力,可能人為的曲解政策原意,使制度變遷的目標(biāo)和路徑產(chǎn)生偏差);(5)三方利益集團(tuán)進(jìn)行長(zhǎng)期的利益博弈,博弈結(jié)果不僅取決于各方所擁有的力量,同時(shí)也要取決于各方所進(jìn)行的戰(zhàn)略抉擇;(6)制度復(fù)歸均衡。

二、 我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度是國(guó)家主導(dǎo)下的誘致性制度變遷

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度看作是社會(huì)中個(gè)人遵循的一套行為規(guī)則,并且認(rèn)為制度一旦形成,便會(huì)存在路徑依賴,只有出現(xiàn)現(xiàn)有制度所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的潛在利潤(rùn)時(shí),制度變遷才會(huì)成為可能。制度變遷的過程是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過程,其目的是使外在的潛在利潤(rùn)內(nèi)部化。制度變遷的方式可分為兩種:誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。具體而言,誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代,或者是新制度安排的創(chuàng)造,它由個(gè)人或一群(個(gè))人,在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反,強(qiáng)制性制度變遷由政府命令或法律引入和實(shí)行。不論采取何種方式,用最少的利潤(rùn)獲取最大化的收益都是制度變遷的原動(dòng)力和根本目的,而在這一過程中,國(guó)家(政府)的作用不容忽視。國(guó)家在強(qiáng)制性制度變遷中的作用自不待言,下面我們要重點(diǎn)分析一下誘致性制度變遷過程中國(guó)家的地位與作用。這個(gè)問題還可以進(jìn)行如下分解:(1)在潛在利潤(rùn)的激勵(lì)下,相關(guān)個(gè)體能否采取一致的集體行動(dòng),自發(fā)地完成制度變遷;(2)如果不能,那么國(guó)家作為一種外在的介入力量,能否有足夠的動(dòng)力與控制力去推動(dòng)相關(guān)制度的變遷?

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,起源于改革開放之初,其特點(diǎn)是均田承包,強(qiáng)調(diào)人人享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的公平格局。但土地承包權(quán)過于分散,將不可避免地造成生產(chǎn)資料配置上的低水平重復(fù),難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集約經(jīng)濟(jì),而經(jīng)過三十多年的市場(chǎng)化發(fā)展,我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)面臨著越來越急迫的效率要求。將分散的、零碎的小塊土地集中起來實(shí)行規(guī)模經(jīng)濟(jì),既可以通過土地資源的合理配置,利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),提高農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力,獲得規(guī)模效益;又可以把大量農(nóng)民從土地的束縛中解放出來,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在不同生產(chǎn)部門和地區(qū)之間的合理轉(zhuǎn)移,推進(jìn)城市化建設(shè)。而這些巨大的潛在利潤(rùn)卻無(wú)法在現(xiàn)有的,以“均田”為特征的農(nóng)地制度框架內(nèi)得以實(shí)現(xiàn),當(dāng)年改革的突破口已經(jīng)日漸成為制約社會(huì)制度進(jìn)一步變革的瓶頸。為此,中央政府近年來多次表示,希望在不改變土地的農(nóng)業(yè)用途,保證國(guó)民的糧食需求和繼續(xù)為農(nóng)民提供社會(huì)保障的前提下,實(shí)現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn),為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供內(nèi)在動(dòng)力。據(jù)調(diào)查,近年來一些地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)在個(gè)別農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)了事實(shí)上的流轉(zhuǎn)。然而,在一個(gè)由各種制度所構(gòu)成的社會(huì)系統(tǒng)中,許多制度安排是緊密相關(guān)的,一項(xiàng)特定制度安排的變遷也會(huì)引起其他相關(guān)制度安排的不均衡。在現(xiàn)階段的中國(guó),農(nóng)村的相關(guān)制度安排是整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定有序的基礎(chǔ),在某種程度上這也可以解釋為什么中國(guó)的改革開放會(huì)從農(nóng)村起步,反過來,相關(guān)農(nóng)村政策的調(diào)整(比如土地制度的調(diào)整),也會(huì)受到方方面面的牽制,其中最令人擔(dān)心的是,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,各級(jí)地方政府是否會(huì)基于自身利益考慮,人為地強(qiáng)行介入,從而使制度運(yùn)作的最終結(jié)果背離設(shè)計(jì)的初衷。圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)所引發(fā)的種種爭(zhēng)論以及不斷在增長(zhǎng)的與土地相關(guān)的群體性上訪事件都證明了這一點(diǎn)。因此,我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論:潛在利潤(rùn)時(shí)引發(fā)制度變遷的必要條件,卻不是充分條件,制度變遷的完成還需要外部力量的介入與推動(dòng)。

制度變遷的一個(gè)重要前提性條件是,新制度的預(yù)期收益大于舊制度的預(yù)期收益,也就是說,存在著變革的預(yù)期凈收益,即:

△P=P—P′〉0

其中:△P指制度變遷后獲得的凈收益;

P指新制度的預(yù)期收益;

P′指舊制度的預(yù)期收益;

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,△P的凈值越大,可能獲得的預(yù)期凈收益就越高,則推動(dòng)制度變遷的動(dòng)力也就越強(qiáng),制度發(fā)生變遷的可能性也就越大。但我們必須認(rèn)識(shí)到,制度本身也是一種公共產(chǎn)品,究其實(shí)質(zhì)是公共選擇的結(jié)果,無(wú)論是強(qiáng)制性制度變遷還是誘致性制度變遷,都是在利益力量對(duì)比的制約下,制度主體為實(shí)現(xiàn)利益最大化而進(jìn)行的長(zhǎng)期的社會(huì)博弈過程。在這一過程中,由于主體在整個(gè)制度系統(tǒng)中所處的地位不同,各自的利益期望值也就不同,從而在路徑選擇上也會(huì)產(chǎn)生不一致甚至彼此沖突,并對(duì)相關(guān)的制度變遷產(chǎn)生直接影響。因此,利益博弈和制度變遷之間是相互制約、相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系,各種利益(集團(tuán))的相互博弈,造成了原有制度的非均衡,從而為制度變遷提供了動(dòng)力;反過來,在制度變遷的過程中,各種利益(集團(tuán))的力量對(duì)比又將進(jìn)一步變化,這種辯證關(guān)系將伴隨著制度變遷的全過程。成功完成制度變遷的關(guān)鍵一點(diǎn),就在于促使各個(gè)利益(集團(tuán))在理性的基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié),在這方面,政府(國(guó)家)的作用至關(guān)重要。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把政府視為一種在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織,政府的基本職能則是利用暴力優(yōu)勢(shì),提供制約人們行為、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈框架和規(guī)則,而且認(rèn)為政府在行使職能的過程中,受制于成本收益的比較,扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色,推動(dòng)和實(shí)施制度變遷的實(shí)際動(dòng)機(jī)就是一種制度變遷實(shí)施后所帶來的潛在利潤(rùn)。

在存在公共權(quán)力的條件下,政府是公共選擇中的重要主體,同時(shí)政府在制度變遷的過程中也有自身的利益追求?？紤]到行政科層制的影響,僅僅用“利益”這個(gè)籠統(tǒng)的詞匯已經(jīng)無(wú)法對(duì)政府的復(fù)雜行為進(jìn)行分析,我們需要更加詳細(xì)的概念界定,在這里,不妨引入“共容利益”和“狹隘利益”的概念。

共容利益是指當(dāng)某位理性地追求自身利益的個(gè)人或某個(gè)擁有相當(dāng)凝聚力和紀(jì)律的組織,如果能夠獲得特定社會(huì)所有產(chǎn)出增長(zhǎng)額中相當(dāng)大的部分,同時(shí)會(huì)因該社會(huì)產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失,則他們?cè)诖松鐣?huì)中便擁有了共容利益。共容利益給所涉及到的人以刺激,誘使他們關(guān)心全社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。擁有共同利益者的利益實(shí)現(xiàn),不僅是力求獲得社會(huì)產(chǎn)出品的更大份額,而且還需要擴(kuò)大該社會(huì)的總產(chǎn)出。

狹隘利益是指某些個(gè)人或組織,鑒于他們只能享有或喪失社會(huì)產(chǎn)出增減量中的微不足道的部分,故他們對(duì)增加社會(huì)產(chǎn)出毫無(wú)興趣,而僅熱衷于再分配以尋求該社會(huì)產(chǎn)出的更大份額,甚至不惜損害社會(huì)福利。

擁有共容利益的主體(如中央政府),其自身利益與社會(huì)的繁榮密切相關(guān),因而有一定的激勵(lì)因素愿意主動(dòng)地向社會(huì)提供公共物品;具有狹隘利益的主體(如各級(jí)地方政府),其自身利益與社會(huì)繁榮關(guān)系不大,因而其激勵(lì)因素往往是相反的,會(huì)傾向于通過損害社會(huì)利益來提高自身的利益。在政府(主要是中央政府)主導(dǎo)的誘致性制度變遷過程中,基于全局觀念而產(chǎn)生的共容利益是推動(dòng)政府實(shí)施變革的誘致性因素,為制度變遷提供了原動(dòng)力和基本支撐,共容利益與狹隘利益的博弈將不可避免的貫穿制度變遷的始終。

三、 中央政府、地方政府和農(nóng)戶之間的利益博弈,是決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷的關(guān)鍵性變量

制度變遷歸根結(jié)底是由組織起來的、具有相同利益取向的利益集團(tuán)參與其中的,根據(jù)成本——收益的衡量,利益集團(tuán)將決定自己的行動(dòng)取舍,并根據(jù)外部環(huán)境的變化而不斷調(diào)整。傳統(tǒng)的國(guó)家——社會(huì)兩分法已不足以涵蓋制度變遷過程中的所有變量,在對(duì)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行分析時(shí),需要將相關(guān)博弈力量進(jìn)一步細(xì)化,從中央政府、地方政府、農(nóng)戶三方面進(jìn)行分析。

第一,中央政府在制度變遷中居于主導(dǎo)地位,擁有決策的取舍權(quán)。雖然也有自身的利益導(dǎo)向,但更多的時(shí)候,是從農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體目標(biāo)來考慮相關(guān)制度的變遷方向與路徑,并以強(qiáng)大的權(quán)力資源為保障,對(duì)制度變遷的過程予以控制和引導(dǎo)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷中,中央政府的目標(biāo)函數(shù)為:保證耕地?cái)?shù)量,促進(jìn)耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

第二,各級(jí)地方政府是中央政府意圖的貫徹者和制度變遷的具體實(shí)施者,同時(shí)也有自身的利益訴求,一旦全局性的共容利益和地方性的狹隘利益產(chǎn)生沖突,那地方政府就會(huì)傾向于通過種種或明或暗的方式對(duì)中央的政策進(jìn)行抵制或變通,從而對(duì)制度變遷造成阻滯。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷中,地方政府的目標(biāo)函數(shù)為:擴(kuò)大征地,增加財(cái)政收入,但不希望爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件。

第三,農(nóng)民集團(tuán)是制度變遷的初級(jí)行動(dòng)集團(tuán),是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的事實(shí)受益者和推動(dòng)者,但由于該群體在整個(gè)社會(huì)政治系統(tǒng)中較弱的談判能力和博弈能力,需要外部資源的扶持和激勵(lì)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷中,農(nóng)民的目標(biāo)函數(shù)為:提高收入,保障生活。

中央政府、地方政府和農(nóng)民集團(tuán)之間的利益博弈可用以下模型進(jìn)行描述:

現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變遷,將始終圍繞著上述三方的利益博弈,由于占據(jù)的資源和采取的戰(zhàn)略不同,各方對(duì)制度變遷的影響也將有所差異,但無(wú)論如何,任何一方在進(jìn)行抉擇時(shí),都不能不考慮另外兩方的利益選擇。

(一)中央政府與農(nóng)民的博弈分析

在中央政府和農(nóng)民的利益博弈中,中央政府有兩個(gè)策略可供選擇:一是允許農(nóng)地流轉(zhuǎn),為農(nóng)民自發(fā)的行為提供合法性;二是維持現(xiàn)狀,不允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)。中央政府的策略可表示為:Q1={允許,不允許}。相應(yīng)的農(nóng)民也有兩個(gè)策略可供選擇:一是進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),或是作為農(nóng)地流出方,將自己承包的土地流轉(zhuǎn)給他人耕種,或是作為農(nóng)地流入方,擴(kuò)大種植面積,實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是不進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),自己耕種所承包的土地,甚至外出打工,將土地拋荒。農(nóng)民的策略可表示為:Q2={流轉(zhuǎn),不流轉(zhuǎn)}。中央政府和農(nóng)民最終所獲得的實(shí)際效益取決于雙方的利益博弈,該博弈矩陣如表1所示。

其中,02

通過對(duì)模型的分析可知,當(dāng)中央政府從政策和法律層面上肯定農(nóng)民的自發(fā)行為,允許農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)時(shí),若能夠得到農(nóng)民進(jìn)一步的積極響應(yīng),則雙方的效用函數(shù)都比較高,是一種“雙贏”,若不能夠得到農(nóng)民的相應(yīng),則農(nóng)民得不到現(xiàn)實(shí)效益,雖然中央政府的政策可能對(duì)未來的制度變遷產(chǎn)生引導(dǎo),但效用函數(shù)明顯偏小。當(dāng)農(nóng)民的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為得不到中央政府的支持時(shí),中央政府就有可能喪失引導(dǎo)制度變遷的主動(dòng)權(quán),而事實(shí)上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不會(huì)完全停止,但由于缺乏制度層面的支持,農(nóng)民的實(shí)際效益會(huì)相對(duì)偏小。

(二)中央政府和地方政府的博弈分析

在中央政府和地方政府的利益博弈中,中央政府的策略仍然可表示為:Q1={允許,不允許}。地方政府的策略選擇同樣存在兩種可能性,一是遵守政策,嚴(yán)格按照中央政府的規(guī)定對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理;二是不遵守政策,或是抵制農(nóng)地流轉(zhuǎn),或是變相扭曲制度變遷的方向和路徑?？紤]到中央政府的權(quán)威和輿論壓力,采取完全抵制的可能性不大,更多時(shí)候是人為地偏離既定目標(biāo),比如改變農(nóng)地用途,進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等。地方政府的策略可表示為:Q2={遵守,不遵守}。中央政府和地方政府的博弈矩陣如表2所示。

通過對(duì)模型的分析可知,當(dāng)中央政府允許農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)時(shí),若地方政府嚴(yán)格遵守中央政策,則農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益將大幅提高,并且土地的農(nóng)業(yè)用途不會(huì)被強(qiáng)行變更,既為工業(yè)化、城市化進(jìn)程提供了充裕的勞動(dòng)力,又不會(huì)引發(fā)社會(huì)的大動(dòng)蕩。中央政府所代表的共容利益將得到最大限度的維護(hù),地方政府謀求自身利益最大化的沖動(dòng)將被遏制;若地方政府不遵守中央政策,在實(shí)際操作過程中進(jìn)行變相抵制,則地方政府的利益會(huì)得到最大限度的擴(kuò)張,中央政府的利益則會(huì)受到損害。當(dāng)中央政府不允許農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)時(shí),地方政府仍然可能采取種種變通方法,“上有政策、下有對(duì)策”,由于在這種情況下缺乏最高權(quán)力的制約,在實(shí)際運(yùn)作中隨意性加大,更加可能出現(xiàn)違規(guī)操作,中央政府的信譽(yù)和利益也會(huì)受到更大的損害。

(三)地方政府和農(nóng)民的博弈分析

如上所述,在地方政府和農(nóng)民之間的利益博弈中,地方政府的策略可表示Q1={遵守,不遵守},農(nóng)民的策略可表示為Q2={流轉(zhuǎn),不流轉(zhuǎn)}。地方政府和農(nóng)民的博弈矩陣如表3所示。

其中,0< a <5,0< b <10

通過對(duì)模型的分析可知,當(dāng)?shù)胤秸袷叵嚓P(guān)中央政策時(shí),若農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),則不論是流出方還是流入方,農(nóng)民群體的利益都將擴(kuò)大,地方政府雖然也會(huì)受益,但效益函數(shù)明顯小于中央政府;若農(nóng)民不進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),則農(nóng)民群體的利益不會(huì)發(fā)生變化,由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)奉行自愿原則,所以地方政府的經(jīng)濟(jì)收益也不會(huì)增加,但在行政體系的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中,會(huì)因?yàn)榉e極執(zhí)行上級(jí)政策而受到贊賞。當(dāng)?shù)胤秸蛔袷叵嚓P(guān)中央政策時(shí),在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中就可能發(fā)生種種違規(guī)行為,地方政府可以借此實(shí)現(xiàn)自己的最大化利益,農(nóng)民雖然也可能獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,但其效益明顯偏小。

四、 幾點(diǎn)結(jié)論

第一,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生有著客觀存在的制度變遷需求,對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制和束縛不僅不利于生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置,而且容易滋生大量隱性的事實(shí)交易,導(dǎo)致種種不規(guī)范行為的發(fā)生。

第二,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)涉及多方利益、非常復(fù)雜的社會(huì)問題,不僅對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),而且對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都至關(guān)重要。流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)各方利益博弈的結(jié)果,將促使制度變遷在妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成均衡。

第三,政府應(yīng)該成為保障農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)的外部力量,應(yīng)通過法律、經(jīng)濟(jì)、金融等多種手段加強(qiáng)監(jiān)督管理,規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作,促進(jìn)農(nóng)地合理有序流轉(zhuǎn)。具體而言,應(yīng)該著重做好以下幾方面的工作:(1)維護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。我國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要性,2002年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)土地承包法》,明確規(guī)定:國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但由于土地被賦予的公平涵義,在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)隨著特定區(qū)域內(nèi)人口的增減而進(jìn)行調(diào)整,甚至不得不重新分配承包地,這就使得農(nóng)民行為的不可預(yù)期性增加,在一定程度上降低了農(nóng)民從土地上獲得的預(yù)期收益,從而阻礙了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。(2)逐步建立較為完善的農(nóng)村社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)制度。在現(xiàn)有的制度框架內(nèi),土地仍然是農(nóng)民最后的生存保障。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言,依托土地而進(jìn)行的農(nóng)業(yè)勞作已經(jīng)成為時(shí)代沿襲的一種生活方式,是他們抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的最佳屏障。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí),這種依戀將使農(nóng)民不可避免的產(chǎn)生后顧之憂。同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)之后,對(duì)勞動(dòng)力的吸納作用將大大降低,一旦大量的農(nóng)民工在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外找不到工作機(jī)會(huì),就會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。因此,作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的配套措施,完善的農(nóng)村社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)制度將是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。(3)明確政府的定位與職責(zé),為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家來講,任何整體利益的實(shí)現(xiàn)都不可能由自由、平等的市場(chǎng)主體自發(fā)聯(lián)合實(shí)現(xiàn),它必須由一個(gè)超越市場(chǎng)主體的“裁決者”——政府職能來實(shí)現(xiàn)。在土地資源市場(chǎng)化的發(fā)展過程中,政府一方面需要通過宏觀調(diào)控來遏制市場(chǎng)的無(wú)序與失靈;另一方面也需要克服自身利益擴(kuò)張的沖動(dòng),通過完善、公開的程序規(guī)定來減少尋租行為,實(shí)現(xiàn)共容利益對(duì)狹隘利益的遏制。

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責(zé)任編輯楊小民