論當(dāng)代中國(guó)政治制度創(chuàng)新的基本途徑

葉長(zhǎng)茂

摘要:制度創(chuàng)新是當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的基本動(dòng)力。中國(guó)繼續(xù)推動(dòng)制度創(chuàng)新,需要在原有制度的基礎(chǔ)上通過政治雙軌制進(jìn)行,同時(shí)需要擴(kuò)大對(duì)外開放以借鑒別國(guó)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn);引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以激勵(lì)地方政府的制度創(chuàng)新活動(dòng);還要為民間的制度創(chuàng)新創(chuàng)造自由、寬松的政治環(huán)境。

關(guān)鍵詞:政治發(fā)展; 制度創(chuàng)新; 制度競(jìng)爭(zhēng); 雙軌制; 制度學(xué)習(xí)

中圖分類號(hào):D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2009)07-0025-04

改革開放以來(lái),中國(guó)通過漸進(jìn)的制度創(chuàng)新,使整個(gè)政治體制的民主化水平顯著提高,政府權(quán)力得以規(guī)范,公民的各項(xiàng)基本權(quán)利得到較好的保障。但中國(guó)政治體制的民主化轉(zhuǎn)型尚未完成,制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)還存在許多缺陷,需要選擇合適的途徑通過持續(xù)的制度創(chuàng)新繼續(xù)對(duì)現(xiàn)有政治體制進(jìn)行民主化改造,使其日臻完善。

一、 通過改造現(xiàn)存制度以實(shí)現(xiàn)制度更新

中國(guó)現(xiàn)存的政治體制盡管存在許多弊端,需要進(jìn)一步改進(jìn),但不能憑理性的設(shè)計(jì)來(lái)重構(gòu)一種新的政治體制,改造現(xiàn)存政治體制的最好的方式是在原來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行部分的修正或改進(jìn)。政治發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,并不是新舊兩種政治體制的突然轉(zhuǎn)換。新舊兩種體制并不是截然對(duì)立的,通過某種相關(guān)制度安排的創(chuàng)新,可以實(shí)現(xiàn)兩種體制的兼容和并存。制度創(chuàng)新需要在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行,利用舊制度提供的穩(wěn)定和秩序建立新制度,始終保持制度演進(jìn)的連續(xù)性。新的制度安排只有與現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)相適應(yīng),才能有效發(fā)揮作用,才能確保新舊兩種體制在非對(duì)抗的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)和平過渡。中國(guó)政治發(fā)展的關(guān)鍵就是要通過一系列的制度創(chuàng)新對(duì)現(xiàn)存體制進(jìn)行改造,通過制度創(chuàng)新成果的不斷積累來(lái)逐步淘汰舊制度,突破舊的體制。

政治雙軌制是民主體制與非民主體制并存的制度形態(tài),是對(duì)現(xiàn)存體制進(jìn)行民主化改造以推動(dòng)制度轉(zhuǎn)軌的過渡性的制度安排。[1]利用雙軌制推進(jìn)政治發(fā)展就是在既定制度的約束下,在不拋棄舊制度、不對(duì)現(xiàn)有各種群體的利益造成重大損害的條件下推進(jìn)政治制度的創(chuàng)新和發(fā)展,推進(jìn)政治體制的民主化。政治雙軌制不僅表現(xiàn)為新舊兩種體制并存,而且表現(xiàn)為不同地區(qū)政治發(fā)展進(jìn)度并不一致。這不僅是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的一條成功的經(jīng)驗(yàn),也是中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。各地在民主發(fā)展方面梯次前進(jìn)是中國(guó)政治發(fā)展比較合理而現(xiàn)實(shí)的選擇。

在一種政治體制中,總是存在著核心制度與非核心制度。執(zhí)政者對(duì)中央政府與各級(jí)政府的控制權(quán)屬于核心制度,而控制方式則屬于非核心制度,與公共權(quán)力具體運(yùn)行相關(guān)的各種規(guī)則、程序與慣例也屬于非核心制度。政治改革一開始就從核心制度入手,會(huì)使執(zhí)政當(dāng)局的根本利益受到威脅,所有的社會(huì)成員也都將面臨不確定的風(fēng)險(xiǎn),改革不能獲得廣泛的支持,最后往往導(dǎo)致改革失敗。中國(guó)的政治改革可以借鑒經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn),采用雙軌制的方式來(lái)向民主政治體制過渡,先保持核心制度不變,同時(shí)實(shí)現(xiàn)非核心制度的民主化,等到非核心制度民主化基本完成之后,再推進(jìn)核心制度的民主化,就會(huì)水到渠成,不會(huì)出現(xiàn)大的政治動(dòng)蕩。

政治雙軌制能夠減少政治改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)。政治雙軌制的本質(zhì)特征是在核心制度不變的前提下,先在國(guó)家整體政治結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上對(duì)非核心制度進(jìn)行民主化改造,使民主制度從舊體制的旁邊或縫隙中培育和生長(zhǎng)出來(lái),通過非核心制度的民主化運(yùn)行,為政治發(fā)展提供制度示范,實(shí)現(xiàn)政治運(yùn)行機(jī)制的民主化,帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的權(quán)力運(yùn)行、政策制定和執(zhí)行、公民行為、思想觀念發(fā)生民主化的轉(zhuǎn)型。人們可以有時(shí)間和機(jī)會(huì)逐步適應(yīng)新的制度,形成穩(wěn)定的心理預(yù)期并規(guī)范自己的行為,這樣就大大減少人們對(duì)新體制的不適應(yīng)和過渡時(shí)期的混亂,降低改革的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn),使人們逐步養(yǎng)成民主所需要的行為和習(xí)慣,學(xué)會(huì)在民主體制下如何行為,如何談判和妥協(xié),如何討價(jià)還價(jià)。同時(shí),人們?cè)陔p軌制下可以學(xué)到更多的關(guān)于民主的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和智慧,使舊體制的其它部分向民主體制的過渡更為順利。等到非核心制度民主化實(shí)現(xiàn)之后,再逐步實(shí)現(xiàn)核心制度的民主化,這樣,民主政治體制就能夠以較為和平的方式建立起來(lái)。

二、 通過擴(kuò)大對(duì)外開放借鑒別國(guó)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

在開放的制度環(huán)境中,各種制度之間會(huì)出現(xiàn)制度比較和制度競(jìng)爭(zhēng),績(jī)效差的制度就會(huì)逐步被淘汰,績(jī)效好的制度就會(huì)得到模仿、改進(jìn)和推廣。因此,對(duì)外開放能夠提高一個(gè)國(guó)家的制度學(xué)習(xí)能力和制度創(chuàng)新能力。一個(gè)國(guó)家越是開放,與其他國(guó)家交往越多,對(duì)制度競(jìng)爭(zhēng)的反應(yīng)就會(huì)越敏感越迅速,反應(yīng)能力也會(huì)得到更大的提高,國(guó)家也更容易創(chuàng)造出有競(jìng)爭(zhēng)力的制度。對(duì)外開放是推動(dòng)后發(fā)國(guó)家制度轉(zhuǎn)軌的重要推動(dòng)力量,不僅可以促進(jìn)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的改革和創(chuàng)新,也可以推動(dòng)政治體制的改革和創(chuàng)新。

中國(guó)社會(huì)的不斷開放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí),也為中國(guó)的制度變革和制度創(chuàng)新提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)上比較開放的社會(huì),在國(guó)際上面臨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及新興工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng),而經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)從某種意義上就是制度績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)。制度績(jī)效決定著一種制度體系的合法性和正當(dāng)性。中國(guó)的政治體制在開放的時(shí)代面臨著越來(lái)越大的制度競(jìng)爭(zhēng)壓力和民主示范壓力,促使中國(guó)政府尋求以民主化的方式獲得合法性。參與全球化時(shí)代的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往也要求中國(guó)加大制度變革和創(chuàng)新的力度,使政府與企業(yè)的行為與國(guó)際通行的規(guī)則接軌。[2]與此同時(shí),人們?cè)趨⑴c對(duì)外交往或了解國(guó)外信息的過程中廣泛接觸到發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)制度與價(jià)值觀念,認(rèn)識(shí)到中國(guó)各方面的制度水平以及與發(fā)達(dá)國(guó)家存在的差距,在思想觀念上逐漸產(chǎn)生制度變革的要求。

對(duì)外開放為中國(guó)提供了學(xué)習(xí)先進(jìn)制度的機(jī)會(huì),也節(jié)約了中國(guó)制度創(chuàng)新的成本。開放的國(guó)際環(huán)境使“轉(zhuǎn)軌國(guó)家增長(zhǎng)了制度知識(shí),擴(kuò)大了制度選擇集合,降低了制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)”。[3]中國(guó)實(shí)行對(duì)外開放的一大好處是可以接觸、比較和學(xué)習(xí)其他國(guó)家已經(jīng)被證明比較有效的制度,并結(jié)合本國(guó)的實(shí)際需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。創(chuàng)造性的引進(jìn)憲政規(guī)則和制度安排可以節(jié)約制度創(chuàng)造的時(shí)間和成本,參照別國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以規(guī)避政治發(fā)展進(jìn)程中不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn),是成本最低的制度演進(jìn)的途徑。[4]薩托利曾十分肯定地指出:“一旦一種政治形式在一個(gè)地方被創(chuàng)設(shè)并進(jìn)行試驗(yàn),那么其他地方模仿這種形式只需花費(fèi)較少的時(shí)間。原則上我們也同意,‘通過模仿來(lái)創(chuàng)設(shè)一種民主是一樁相對(duì)容易做的事?！盵5]比如,協(xié)商民主制度、福利國(guó)家制度是西方國(guó)家在比較成熟的階段才發(fā)展起來(lái)的制度,而中國(guó)則可以直接借鑒這些制度,來(lái)克服民主發(fā)展過程中的不利因素。

通過對(duì)外開放促進(jìn)制度創(chuàng)新是中國(guó)制度變遷的一條成功的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的許多重要的制度都是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家制度形式進(jìn)行制度創(chuàng)新的成果。隨著中國(guó)對(duì)外開放程度的加深,中國(guó)已經(jīng)從管理和技術(shù)的模仿轉(zhuǎn)變到法律制度方面的學(xué)習(xí)和借鑒。2001年12月11日中國(guó)加入世界貿(mào)易組織(WTO)對(duì)中國(guó)的制度發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。為適應(yīng)入世的要求,中國(guó)的政務(wù)公開已有初步進(jìn)展,政府職能在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,中國(guó)的法制水平有了顯著提高,公開公布的法律正在取代政府的文件成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要依據(jù)。一些不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,不符合WTO規(guī)則的法律法規(guī)被廢止,一些新的法律逐步公布并實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2004年上半年,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)WTO有關(guān)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,共清理各種法律法規(guī)和部門規(guī)章2300多件,全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和各部門修訂了325件,廢止830件。地方政府共清理出19萬(wàn)多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其它政策,分別進(jìn)行了修改或廢止處理。2004年4月6日,十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了修訂后的《外貿(mào)法》,實(shí)行了50年的外貿(mào)權(quán)審批制改成了登記制。國(guó)務(wù)院還作出規(guī)定,各級(jí)政府部門制定與貿(mào)易、投資有關(guān)的規(guī)章和政策,必須在指定刊物予以公布,否則不能執(zhí)行。[6]

為促進(jìn)國(guó)內(nèi)的制度創(chuàng)新,中國(guó)需要繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放,創(chuàng)造條件使中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步走向國(guó)際化、全球化,實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的對(duì)接,在不損害國(guó)家主權(quán)的前提下,使國(guó)內(nèi)的制度和規(guī)則與國(guó)際通行的規(guī)則和慣例相符合。同時(shí),在文化、政治領(lǐng)域也要進(jìn)行有選擇、有限度的開放,加深與世界各國(guó)在政治上的交往與互動(dòng),使中國(guó)更深地融入國(guó)際社會(huì)。這種融入不是也不可能改變中國(guó)的獨(dú)立自主的地位。中國(guó)的獨(dú)立性已經(jīng)經(jīng)受了國(guó)際政治風(fēng)云變幻的考驗(yàn)。中國(guó)擴(kuò)大政治、文化領(lǐng)域的開放,將使世界更深入地了解中國(guó)在文化、政治進(jìn)步方面取得的成就,改善中國(guó)的國(guó)際環(huán)境,也使中國(guó)有更多的機(jī)會(huì)能夠借鑒別國(guó)發(fā)展民主的經(jīng)驗(yàn),汲取制度轉(zhuǎn)軌遭受挫折的教訓(xùn),促進(jìn)政治體制的進(jìn)一步開放和公開,更加穩(wěn)妥地推動(dòng)制度創(chuàng)新和體制轉(zhuǎn)軌。

三、 激勵(lì)和引導(dǎo)地方政府制度創(chuàng)新

在當(dāng)代中國(guó)制度變遷的過程中,地方政府的制度創(chuàng)新是制度演進(jìn)的重要?jiǎng)恿?。中?guó)在改革過程中形成了中央政府與地方政府適度分權(quán)的制度。中央政府主動(dòng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力,尤其是通過分稅制實(shí)行財(cái)政分權(quán)之后,使地方政府獲得了獨(dú)自組織經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的許多權(quán)力,享有資源分配、投資決策、優(yōu)惠政策、公共品生產(chǎn)以及制度供給方面的自主決定權(quán),在本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用,極大地調(diào)動(dòng)了地方政府制度創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。

財(cái)政分權(quán)使地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體,中央政府通過一整套政績(jī)考評(píng)制度約束干部也給各地政府官員施加了很大的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力。地方官員為創(chuàng)造政績(jī),提升地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng),在某些相近的省份之間尤為激烈。比較初級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)就是圍繞中央調(diào)配的資源、外來(lái)投資以及其它流動(dòng)要素展開的競(jìng)爭(zhēng),各地主要通過政府公關(guān)來(lái)爭(zhēng)取資源,通過政策優(yōu)惠吸引外資。除此之外,地方政府還要優(yōu)化投資環(huán)境,在管理效率和服務(wù)水平方面超越其他地方,才能更快更多的吸引投資。這種經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)著地方政府的改革,為提高制度績(jī)效和政府的管理水平,地方政府積極推行有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度。有利于提高政府績(jī)效、提高競(jìng)爭(zhēng)力的制度能夠及時(shí)被創(chuàng)造出來(lái),并很快被其他地區(qū)所模仿和采用。而且地方政府對(duì)于現(xiàn)有體制的弊端及其嚴(yán)重性,對(duì)于改革給自身給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的利益比中央政府更清楚,因而改革可以做到有的放矢,在制度供給方面效率更高。[7]

改革開放以來(lái),地方政府在各個(gè)領(lǐng)域廣泛展開了制度改革的試驗(yàn)和探索,一些新的制度形式被創(chuàng)造出來(lái),并逐步在全國(guó)推廣。包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、價(jià)格雙軌制、村民自治、民主懇談、政務(wù)公開等制度形式都是先在個(gè)別地方出現(xiàn),當(dāng)其效益在本地顯現(xiàn)后,迅速被其他地區(qū)所模仿并加以改進(jìn)。

中國(guó)要繼續(xù)推動(dòng)政治制度創(chuàng)新,中央政府需要在不損害中央權(quán)威和政令統(tǒng)一的前提下,重新劃定中央和地方政府的權(quán)限,在經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步向地方下放政治權(quán)力,如人事權(quán)、自治權(quán)、參政權(quán)等,開放地方選舉,逐步做到地方政府實(shí)現(xiàn)自主治理、自主發(fā)展,并將這種分權(quán)用法律化的方式確定下來(lái),充分調(diào)動(dòng)地方推動(dòng)現(xiàn)代化和制度創(chuàng)新的主動(dòng)性和積極性。[8]在賦予地方政府更大的自治權(quán)的同時(shí),中央政府還要為地方政府之間的制度創(chuàng)新創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)、法律和政治條件。

全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一性對(duì)于促進(jìn)地方政府的制度創(chuàng)新有很重要的意義。當(dāng)要素的流動(dòng)性受到限制時(shí),地方政府不能順暢地通過制度創(chuàng)新吸引資源和要素的流入,于是就會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng),各地可能會(huì)通過行政或司法途徑限制本地的要素流出,從而導(dǎo)致地方保護(hù)主義。市場(chǎng)化程度越高,市場(chǎng)秩序越是統(tǒng)一和開放,地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)向著規(guī)范、有序的方向發(fā)展。[9]國(guó)家要通過憲法和法律保障國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一和開放,禁止不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)國(guó)家內(nèi)部的商品、人才、勞務(wù)和資本自由流通,使地方政府之間爭(zhēng)奪市場(chǎng)和資源的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變到制度模仿和創(chuàng)新上來(lái),鼓勵(lì)地方政府通過學(xué)習(xí)和創(chuàng)設(shè)新的制度來(lái)提升競(jìng)爭(zhēng)力。

中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步改革戶籍制度,使居民能夠自由地遷徙,用腳投票,從而加大地方政府之間制度創(chuàng)新的壓力。當(dāng)居民和資源可以自由流動(dòng)時(shí),只有那些提供了最優(yōu)公共產(chǎn)品和服務(wù)的地方政府才能夠吸引更多的人才和資源。地方政府追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)只能圍繞技術(shù)和制度供給展開,通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)平臺(tái)準(zhǔn)備、面向服務(wù)的制度體系的構(gòu)建等來(lái)創(chuàng)造良好的政府績(jī)效, 使地方競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變成一個(gè)發(fā)現(xiàn)、學(xué)習(xí)、模仿、擴(kuò)散以及創(chuàng)造適宜制度的過程。市場(chǎng)的開放性和居民的流動(dòng)性可以促進(jìn)制度的模仿和傳播。那些擁有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的地區(qū),其制度就會(huì)很快被其他地區(qū)模仿,好的制度就可以得到較快的傳播和復(fù)制。[10]

中央政府需要建立良好的地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序,用法律來(lái)規(guī)范地方政府權(quán)力的行使,防止地方挑戰(zhàn)中央的權(quán)威,使地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)建立在法治的基礎(chǔ)之上。為此,劉亞平建議,我國(guó)應(yīng)建立中央層面的對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的裁決機(jī)關(guān),突破我國(guó)司法機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員屬地化現(xiàn)象,“當(dāng)發(fā)現(xiàn)地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中采取的行為導(dǎo)致了惡性競(jìng)爭(zhēng)時(shí),通過裁決設(shè)立禁令與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)向有益的方向發(fā)展”,[11]使地方政府的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為良性的制度創(chuàng)新方面的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),國(guó)家要進(jìn)一步落實(shí)地方人大的權(quán)力,增強(qiáng)地方人大對(duì)政府行為的制約性,加大地方政府官員選拔方面的民意考量,建立地方政府與地方選民之間的委托代理機(jī)制,增加選民和市場(chǎng)主體對(duì)地方政府的壓力,促使地方政府官員對(duì)選民承擔(dān)責(zé)任,并確保這種承諾可信。這種用人制度的設(shè)計(jì)將迫使地方政府向著改良制度和提高公共服務(wù)水平的方向發(fā)展,使地方政府在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)追求地方的公共利益。地方政府必須增強(qiáng)其公共物品的供給能力,提高其服務(wù)水平,創(chuàng)造更好的制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境,才能獲得穩(wěn)定的權(quán)力來(lái)源和更多選民的支持。[12]

在不違背現(xiàn)行法律基本精神的前提下,中央政府要激勵(lì)、引導(dǎo)地方政府的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)向制度創(chuàng)新的方向發(fā)展,變消極競(jìng)爭(zhēng)為積極競(jìng)爭(zhēng),允許地方進(jìn)行各種有益的制度試驗(yàn)和制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新的過程中,某些試驗(yàn)會(huì)突破法律的規(guī)定,但是可能并不違背憲政精神和基本法律原則,不會(huì)對(duì)國(guó)家體制造成大的沖擊和危害。這種制度創(chuàng)新可能并不具有法律意義上的合法性,但卻具有政治學(xué)意義上的合法性,[13]因?yàn)檫@些制度創(chuàng)新與中國(guó)的憲政精神與中國(guó)人民民主國(guó)家的性質(zhì)是一致的,中央政府對(duì)地方政府的這種制度創(chuàng)新要給予容忍和支持,并及時(shí)通過法定程序修改法律使這些制度創(chuàng)新從政治學(xué)意義上的合法性轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢饬x上的合法性。

四、 創(chuàng)造自由、寬松的制度創(chuàng)新環(huán)境

從中國(guó)制度創(chuàng)新的實(shí)際來(lái)看,中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治制度演進(jìn)的一個(gè)有利條件是國(guó)家改革以來(lái)逐步放松了對(duì)社會(huì)的控制,民間或基層的制度創(chuàng)新能夠在較為寬松的政治環(huán)境中展開。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的許多制度都是自下而上發(fā)展起來(lái),而不是政府自上而下強(qiáng)制推行的。當(dāng)民間或基層產(chǎn)生了重要的制度創(chuàng)新時(shí),國(guó)家沒有粗暴地干涉,而是采取默許的態(tài)度,當(dāng)新的制度形式經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)?zāi)軌驇?lái)更大經(jīng)濟(jì)效益之后,國(guó)家及時(shí)對(duì)制度創(chuàng)新成果予以認(rèn)可,并使之制度化、法律化,形成正式的制度。[14]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)取代人民公社制度就是在寬松的政治環(huán)境中,農(nóng)民自發(fā)的制度創(chuàng)新所造成的結(jié)果?！拔母铩敝?關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)的討論和十一屆三中全會(huì)的召開在全國(guó)創(chuàng)造了寬松的政治氣氛。正是在這種背景下,由安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村農(nóng)民率先實(shí)行的包產(chǎn)到戶這種制度形式,才能在開明的改革領(lǐng)導(dǎo)人的支持下,很快被其他地區(qū)的農(nóng)民所模仿,并逐漸在全國(guó)普及。包產(chǎn)到戶(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)既是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新,同時(shí)也具有重要的政治意義,它打破了政、經(jīng)、社合一的人民公社體制,并在事實(shí)上導(dǎo)致了人民公社的解體,使基層政府還原為一級(jí)政權(quán)組織,雖然它還擔(dān)負(fù)著管理、監(jiān)督、服務(wù)等多種經(jīng)濟(jì)職能,但它主要履行的是政治職能。這也就意味著全能主義政權(quán)首先在農(nóng)村被打破了,政府過度延伸的權(quán)力出現(xiàn)了大范圍的收縮,國(guó)家與社會(huì)、個(gè)人的關(guān)系由此得以重塑。在此之后,農(nóng)民和基層政治精英又進(jìn)行了村民自治、“兩票制”選舉村支書等一系列重大創(chuàng)新,基本都得到了國(guó)家的支持或者默許。中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)民主選舉的制度創(chuàng)新也是得益于這種寬松的政治環(huán)境。

國(guó)家要主動(dòng)為民間的制度創(chuàng)新創(chuàng)造寬松的制度創(chuàng)新環(huán)境,使好的制度能夠從本土社會(huì)生長(zhǎng)出來(lái)。國(guó)家需要主動(dòng)從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的微觀領(lǐng)域退出,鼓勵(lì)公民社會(huì)參與公共治理,鼓勵(lì)個(gè)人和民間組織參與制度創(chuàng)新。個(gè)人或民間組織能夠不受控制的自由地進(jìn)行制度創(chuàng)新活動(dòng),政府(或任何其他組織)不再對(duì)此進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù),制度創(chuàng)新主體之間能夠自由地學(xué)習(xí)、交流和模仿,并且能夠向外部世界學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),由個(gè)人或民間組織之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定哪一種制度形式更有效。[15]“在一個(gè)自主和平等的環(huán)境中,微觀主體能夠及時(shí)感知和捕捉到獲利的機(jī)會(huì),并在自愿和一致的基礎(chǔ)上,通過排除外部性和搭便車等問題,最終完成制度創(chuàng)新?！盵16]在寬松、自由的環(huán)境中,個(gè)人或民間組織嘗試和試驗(yàn)不同的制度形式,各種不同效能的制度就會(huì)出現(xiàn),不好的制度形式會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰,好的制度形式從競(jìng)爭(zhēng)中勝出,在經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)之后被廣泛推廣。公民廣泛參與的制度創(chuàng)新是一種小范圍的局部試錯(cuò),可以使制度的效能和風(fēng)險(xiǎn)得到檢驗(yàn)。制度變遷通過地方和局部的試錯(cuò)來(lái)進(jìn)行,可以規(guī)避大范圍制度變遷的風(fēng)險(xiǎn),節(jié)約制度變遷的成本。對(duì)于民間的制度創(chuàng)新成果,國(guó)家要及時(shí)在規(guī)范上予以認(rèn)可,通過法律的修改和創(chuàng)新賦予其合法性。

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責(zé)任編輯張國(guó)強(qiáng)