中國國有資產(chǎn)投資體制演變研究

惠　澎

【摘 要】國有資產(chǎn)投資體制是國有資本運營制度體系的重要組成部分，其發(fā)展與演變大致經(jīng)歷了建國初期的初步形成、計劃經(jīng)濟時期的幾經(jīng)反復(fù)以及改革開放后的幾次改革，目前已初步形成了較為完整、適應(yīng)市場機制的投資體制。整個過程體現(xiàn)出國有資產(chǎn)投資制度向資本屬性的回歸，向著更有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)投資保值增值的目標不斷演變。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn) 投資體制 制度變遷

一、新中國建立初期國有資產(chǎn)投資體制的形成

建國之初，新中國經(jīng)濟經(jīng)歷了戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷之后百廢待興，國家面臨的首要任務(wù)就是重建與恢復(fù)國民經(jīng)濟，中央政府決定統(tǒng)一管理全國的財政收支、物資調(diào)度和現(xiàn)金管理，初步統(tǒng)一了全國的財政經(jīng)濟工作。1950年3月，當時的政務(wù)院通過了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，規(guī)定國營企業(yè)的投資必須按照全國財政預(yù)算及中央財經(jīng)委員會批準的各期支付數(shù)量來支付。之后，中財委陸續(xù)頒發(fā)了《基本建設(shè)工作程序暫行辦法》和《基本建設(shè)工作暫行辦法》，建立起全國統(tǒng)一的投資管理制度與基本建設(shè)計劃。1952年12月，我國成立了國家計劃委員會，把全部限額以上項目決策權(quán)和設(shè)計批準權(quán)進一步向高度統(tǒng)一的方向集中。

為了完成“一五”計劃，1954年我國成立了國家建設(shè)委員會，進一步加強了中央對國家基本建設(shè)投資的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。伴隨著“一五計劃”的實施，我國也初步建立起了以集中統(tǒng)一為主要特征的國有資產(chǎn)投資體制。這一投資體制的集中統(tǒng)一特性表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，投資項目的決策權(quán)與審批權(quán)集中于中央，實行指令性計劃；第二，基礎(chǔ)建設(shè)投資資金集中于中央，由財政統(tǒng)收統(tǒng)支、無償劃撥使用；第三，對投資實行從中央到各部委的管理制度；第四，基建物質(zhì)由中央統(tǒng)一分配，實行計劃調(diào)撥，施工力量由國家統(tǒng)一安排；第五，成立中國

人民建設(shè)銀行，統(tǒng)一辦理基本建設(shè)撥款，并實施財政監(jiān)督。

二、計劃經(jīng)濟時期國有資產(chǎn)投資體制的演變

計劃經(jīng)濟時期國有資本投資體制的整個歷史過程可以分為“大躍進”時期(1958-1960年)、經(jīng)濟調(diào)整時期(1961-1965)、“文革”時期(1966-1976)、“撥亂反正”時期(1977-1978)等共四個時期，演變過程呈現(xiàn)出放權(quán)、集權(quán)反復(fù)改革的特點。

隨著“一五”計劃的完成，高度集中統(tǒng)一的投資管理體制實行一段時間后逐漸暴露出了一系列的缺點，過于集中的投資體制缺乏靈活性，不利于因地制宜地對國有資產(chǎn)投資進行管理，也難以調(diào)動部門、地方和基層單位的積極性。于是從1956年開始，國有資產(chǎn)投資體制開始醞釀改革。

“大躍進”時期，我國國有資產(chǎn)投資體制進行了第一次行政性分權(quán)改革。為了適應(yīng)大躍進高指標、高速度的要求，投資管理體制由中央和各部門集中統(tǒng)一的“條條管理”制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤焦芾頌橹鳌皦K塊管理”制度；同時，國家下放了投資管理的部分權(quán)限，試行投資包干制度，即建設(shè)部門和施工單位在國家統(tǒng)一規(guī)定的范圍內(nèi)可以因地、因事制宜地修改和調(diào)整國家投資計劃，自主調(diào)劑資金，改變了資金供應(yīng)的辦法；此外，國家還廢棄了一批合理的規(guī)章制度，在一定程度上弱化了投資管理，并且取消了建設(shè)銀行系的投資管理與監(jiān)督職能，改歸各級財政部門進行直接管理。因為受到當時錯誤思想的指導(dǎo)，“大躍進”時期的投資體制分權(quán)改革導(dǎo)致投資失控，造成一大批胡子工程，國有資產(chǎn)投資大搞重復(fù)建設(shè)、效率低下。

國民經(jīng)濟調(diào)整時期，國家認識到了“大躍進”的錯誤路線，國有資產(chǎn)投資重新向集中統(tǒng)一的體制回歸?！按筌S進”沒有給中國帶來國民經(jīng)濟的“趕超”發(fā)展，反而導(dǎo)致了國有資產(chǎn)投資的嚴重浪費，中央決定重新回復(fù)集中統(tǒng)一的投資管理體制。采取了如下主要改革措施：上收投資管理權(quán)限，取消基本建設(shè)地方財政包干的方式，恢復(fù)高度集中統(tǒng)一的投資體制；實行中央財政專項撥款制度，嚴格控制、嚴格規(guī)定基本建設(shè)的審批權(quán)限；恢復(fù)和重建國有資產(chǎn)投資管理制度；重新組建國家基本建設(shè)委員會和建筑工程部，恢復(fù)建設(shè)銀行的建制。通過一系列的改革，集中統(tǒng)一投資與管理的制度重新建立起來，而且其集中程度超過了早期的投資體制，在國民經(jīng)濟調(diào)整時期發(fā)揮了重要作用。

“文革”時期，國有資產(chǎn)投資體制經(jīng)歷了第二次分權(quán)改革，進入全面混亂時期。十年動亂時期的國有資產(chǎn)投資管理體制與我國政治、經(jīng)濟基本狀況同樣，都受到了巨大的破壞，組織管理體制基本處于崩潰的無政府狀態(tài)。國民經(jīng)濟恢復(fù)時期的投資管理制度被全部否定，投資管理權(quán)限被迫再度下放給地方，地方又熱衷于政治運動而基本不關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)，國有資產(chǎn)投資體制陷入全面混亂與失控的狀態(tài)。

“撥亂反正”時期，國有資產(chǎn)投資體制又回歸到集中管理狀態(tài)?！拔母铩苯Y(jié)束后，混亂的國有資產(chǎn)投資體制在一定程度上得到了校正，中央開始整頓并回收下方的權(quán)限，開始了投資管理制度的全面重建工作。主要措施包括：對基本建設(shè)投資重新實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理制度，要求所有的建設(shè)項目都重新列入國家計劃，經(jīng)過批準才能開工建設(shè)，以增強對基本建設(shè)投資的控制；加強對基本建設(shè)項目的分級管理、撥款監(jiān)督與經(jīng)濟核算，重新確認了國有資產(chǎn)投資基本建設(shè)程序。從建國之初到改革開放前，我國國有資產(chǎn)投資體制經(jīng)歷了幾次分權(quán)、放權(quán)周期性的變革，可以發(fā)現(xiàn)其中幾次變革并非出于發(fā)展經(jīng)濟的實際要求，而是當時特殊背景下的歷史產(chǎn)物，國有資產(chǎn)投資體制最后又回歸到高度集中管理的制度模式下，計劃經(jīng)濟體制也逐漸暴露出其固有的弊病，中國經(jīng)濟呼喚經(jīng)濟體制改革的同時，國有資產(chǎn)管理制度模式的變革也開

始醞釀。

三、改革開放以后我國國有資產(chǎn)投資體制的演變

以1978年黨的十一屆三中全會召開為標志，中國進入了改革開放的歷史時代，我國自此經(jīng)歷了翻天覆地的巨大變化，伴隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，國有資產(chǎn)投資體制共經(jīng)歷了4次大的歷史變革，分別為初步探索階段(1978-1987年)、實踐推廣階段(1988-1991年)、深化改革階段(1992-2003年)、進一步完善階段(2004年-今)。

1.初步探索階段(1978—1987年)

改革開放政策實施之初，國有資產(chǎn)投資集中統(tǒng)一、指令性計劃和行政管理為主的體制已經(jīng)暴露出其嚴重的弊端，并已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的嚴重障礙。為打破這一局面，1978年開始了國有資產(chǎn)投資領(lǐng)域改革的初步實踐，這一階段主要實行了基本建設(shè)撥款改貸款、擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、擴大投資渠道等多項制度改革。

這一階段改革的基本內(nèi)容包括：第一，中央和地方政府投資事權(quán)初步劃分；第二，逐步形成投資主體多元化格局；第三，出現(xiàn)投資來源多渠道局面；第四，改進投資計劃管理體制；第五，發(fā)展投資中介組織；第六，在建設(shè)實施領(lǐng)域引入市場競爭機制；第七，鼓勵跨行業(yè)、地區(qū)和企業(yè)的橫向投資流動和聯(lián)合。

2.實踐推廣階段(1988—1991年)

1988年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》。這一方案在總結(jié)前些年改革經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，針對投資領(lǐng)域存在的問題，第一次較為系統(tǒng)地提出投資體制改革的基本任務(wù)和一系列推進改革的措施。具體措施如下：第一，明確了中央和地方政府的投資權(quán)責，對重大的長期的建設(shè)投資實行分層次管理，加強地方的重點建設(shè)責任。第二，明確投資資金來源，建立中央基本建設(shè)基金制度，將預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資按經(jīng)營性和非經(jīng)營性分別進行管理，保證重點建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源。第三，成立六大專業(yè)投資公司，用經(jīng)濟辦法對投資進行管理。第四，建立證券交易市場，為發(fā)展直接融資創(chuàng)立條件。1990年和1991年，國務(wù)院批準在上海和深圳分別成立了證券交易所，為企業(yè)的投資開辟了新的資金來源。第五，頒布產(chǎn)業(yè)政策，加強以產(chǎn)業(yè)政策為核心的投資宏觀調(diào)控體系。第六，明確企業(yè)投資權(quán)責，擴大企業(yè)投資決策權(quán)，使企業(yè)成為一般建設(shè)的投資主體。

3.深化改革階段(1992—2003年)

以1992年初鄧小平同志南巡講話為標志，中國的改革開放向前邁出了重要而又堅實的一步。1992年底，黨的十四次全國代表大會明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟的新體制，國有資產(chǎn)投資體制進入了深入改革的歷史階段，這一階段的主要措施包括：

第一，實行建設(shè)項目法人責任制。為了改革原有的項目組織管理方式即建設(shè)項目指揮部制，建立起項目建設(shè)內(nèi)在的自我約束機制，消除建設(shè)指揮部存在的種種弊端，以適應(yīng)實行市場經(jīng)濟體制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，從1996年開始，國家在基本建設(shè)大中型項目建設(shè)中推行建設(shè)項目法人責任制。

第二，實行項目資本金制度。為了解決建設(shè)項目全額負債搞建設(shè)，項目建成后因負債率過高而無法正常生產(chǎn)經(jīng)營的問題，從1996年開始，我們開始實行項目資本金制度，對各種經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，包括國有單位的基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)項目和集體投資項目，都必須按總投資的一定比例落實資本金后才能進行建設(shè)。資本金未達到規(guī)定比例的，不得進行融資籌資活動，項目不得批準建設(shè)。建設(shè)項目資本金由投資者認繳，可以用貨幣出資，也可以用實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作為出資。

第三，實行項目建設(shè)招標投標制。為了將市場競爭機制引入投資建設(shè)領(lǐng)域，實現(xiàn)對工程投資、進度、質(zhì)量的有效控制，從1984年我們就開始逐步實行工程建設(shè)任務(wù)由行政分配向通過招投標競爭的轉(zhuǎn)變。2000年，中華人民共和國《招標投標法》正式實施，隨后國家計委又陸續(xù)頒布了《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》等一系列相關(guān)配套的法規(guī)和規(guī)定。按照規(guī)定，凡大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目等等都要進行招標，其中全部使用國有資金投資或者國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當進行公開招標。

第四，實行工程建設(shè)監(jiān)理制。1990年為了保證工程質(zhì)量，進而加強對項目資金的控制，我們在工程建設(shè)中推行了工程建設(shè)監(jiān)理制。實行工程監(jiān)理制，由監(jiān)理單位派出工程建設(shè)的有關(guān)專家進行施工現(xiàn)場監(jiān)督與控制，并對隱蔽工程等關(guān)鍵性工程實行旁站，對保證工程質(zhì)量起到了重要的作用。

第五，實行重大項目稽查特派員制度。為了加強對國家投資重大項目的監(jiān)督，保證工程質(zhì)量和國家資金的安全，提高投資效益，1998年國家建立了重大項目稽查特派員制度。2000年，國務(wù)院批準發(fā)布了《國家重大建設(shè)項目稽查辦法》。重大項目稽查工作開展三年多來，查處了一批違法違規(guī)的項目和個人，對管理好的項目也給予了宣傳表彰，從而對保證國家投資的安全和有效使用、加快建設(shè)進度、提高工程質(zhì)量起到了積極的促進作用。

4.進一步完善階段(2004年—今)

2004年，國務(wù)院正式頒布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，這是我國國有資產(chǎn)投資體制改革進入新的歷史階段的重要標志，這項改革的出發(fā)點，就是要合理界定政府投資職能，通過制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，運用經(jīng)濟和法律的手段引導(dǎo)社會投資；就是要改進政府投資項目的決策規(guī)則和程序，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立嚴格的投資決策責任追究制度。此次改革的措施主要有：第一，改革投資管理制度，確立企業(yè)的投資主體的地位，落實企業(yè)投資自主權(quán)。對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。第二，合理界定政府投資范圍，推行政府投資代建制。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域。對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施。第三，改進投資宏觀調(diào)控方式，協(xié)調(diào)投資宏觀調(diào)控手段。綜合運用經(jīng)濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控；編制發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和專項規(guī)劃；制定并適時調(diào)整投資指導(dǎo)目錄；建立投資信息發(fā)布制度；建立科學的行業(yè)準入制度；第四，加強對投資活動的監(jiān)管。建立政府投資責任追究制度；完善重大項目稽察制度；建立政府投資項目后評價制度；建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制。

四、結(jié)論

經(jīng)過四次改革以后，我國基本建立起了較為完善的國有資產(chǎn)投資體制，其主要成就體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，實現(xiàn)了投資主體多元化、投資資金來源和投資方式的多元化；第二，企業(yè)投資主體地位得到確立，投資自主權(quán)擴大；第三，政府投資范圍合理界定，政府投資項目實現(xiàn)市場化運作；第四，投資宏觀調(diào)控體系得以建立和完善，調(diào)控方式和手段明顯改進；第五，投資環(huán)境大大改善，社會資本投資領(lǐng)域放開和擴大。當然，改革之中也暴露除了一些問題，這些問題主要集中在以下幾個方面：第一，推進投資體制改革尚存在體制障礙；第二，核準制和備案制沒有得到真正落實；第三，政府投資責任追究制度亟待建立；第四，投資體制改革與其他相關(guān)領(lǐng)域的改革難以協(xié)調(diào)；第五，投資體制改革與宏觀調(diào)控存在矛盾。因此，繼續(xù)深化國有資產(chǎn)投資體制改革，建立完善的適合市場經(jīng)濟要求的新型國有資產(chǎn)投資體制仍然使我們面臨的重要課題。

縱觀國有資產(chǎn)投資體制改革的歷程，其制度變遷呈現(xiàn)出綜合性、依附性、行政性、漸近性與實踐性等五個典型特征。按照新制度經(jīng)濟學關(guān)于制度變遷的一般理論，我國國有資產(chǎn)投資體制改革最主要的特征是以強制性制度變遷為主導(dǎo)的路徑模式，政府在推動改革的過程中起到了最主要的作用；但強制性制度變遷也表現(xiàn)出到諸如違反一致性原則的局限性，既得利益集團可能會成為制度變遷的阻力，計劃經(jīng)濟時期幾次錯誤的體制改革證明了強制性制度變遷也可能對經(jīng)濟效率造成的損害，因此仍然需要建立更為完善和規(guī)范的制度體系來保證制度效率的實現(xiàn)。同時，整個過程體現(xiàn)出國有資產(chǎn)投資制度向資本屬性的回歸，政府逐漸從投資者、管理者與運營者合而為一的角色中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｗ⒂谕顿Y與監(jiān)督的角色，并從管制“缺位”與“越位”并存的局面中逐漸脫離出來，政府行為界限的合理界定是尊重資本屬性的必然要求，只有在尊重市場機制的基礎(chǔ)上進行資本運營，國有資本投資才能保證經(jīng)濟效率，從而使整個國有資產(chǎn)投資體制向著更有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)投資保值增值的目標不斷演變。

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作者簡介：惠澎，1973年出生，遼寧省新民市人，吉林大學經(jīng)濟學院制度經(jīng)濟學博士研究生，現(xiàn)為中投咨詢公司副總經(jīng)理。

(作者單位：中投咨詢公司）