試論行政組織績(jī)效的提高

尹　爽

［摘要］行政文化是當(dāng)代行政管理之魂，其巨大的滲透力和影響力，使行政管理活動(dòng)以及相關(guān)管理制度的建立處在一種特定的氛圍之中。行政績(jī)效，是評(píng)價(jià)行政行為優(yōu)劣成敗的基本標(biāo)準(zhǔn)。但政府本身不是私營(yíng)部門，其績(jī)效不能簡(jiǎn)單地體現(xiàn)為對(duì)效率的追求。因此，重新認(rèn)識(shí)行政文化以及如何正確處理行政文化與行政績(jī)效的關(guān)系，具有十分重要的意義?；诖?，本文對(duì)行政文化的本質(zhì)及行政績(jī)效作了相關(guān)闡述，討論了二者的關(guān)系并嘗試性探索如何構(gòu)建有利于提高行政績(jī)效的行政文化。

［關(guān)鍵詞］行政文化；行政組織；行政績(jī)效

［中圖分類號(hào)］D630．1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1672－2426（2009）04－0053－03

行政績(jī)效是行政管理學(xué)的核心問題，也是行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。行政績(jī)效的高低，是衡量行政管理活動(dòng)是否科學(xué)的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著政府成本意識(shí)的逐漸增強(qiáng)和公民參與愿望的日益強(qiáng)烈，行政績(jī)效問題已經(jīng)不僅是學(xué)者，而是全社會(huì)共同關(guān)注的話題了。各國(guó)政府均進(jìn)行相應(yīng)的改革，建立健全配套措施，倡導(dǎo)提高行政績(jī)效。由此可見，提高行政績(jī)效已經(jīng)成為眾望所歸，那么怎樣才能提高呢？關(guān)鍵在于建立起整個(gè)行政組織的精神支柱，塑造其靈魂，即建立良好的行政文化。行政文化將起到穩(wěn)定或變革政府績(jī)效管理體系，引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變管理方式的作用，它的存在是行政績(jī)效提高的精神之源、動(dòng)力之泉。因此，重新認(rèn)識(shí)行政文化以及如何正確處理行政文化與行政績(jī)效的關(guān)系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、透視行政文化

行政文化是指人們關(guān)于行政系統(tǒng)的價(jià)值觀念，以及由此價(jià)值觀念所影響或決定的行政組織及其成員所普遍具有和遵循的行為模式，其核心是長(zhǎng)期積淀在行政人員心理結(jié)構(gòu)當(dāng)中的態(tài)度、行為取向、思維模式和價(jià)值觀念［1］?！睹献印す珜O丑》說(shuō)：“天時(shí)不如地利，地利不如人和”；《水滸傳》說(shuō)：“須知豪杰同心處，利斷堅(jiān)金不用疑”；《周易》說(shuō)：“眾人同心，其利斷金”；《孫子兵法·謀攻》說(shuō)：“上下同欲者勝”。這些都說(shuō)明一個(gè)道理：凝聚力是行政組織成功的關(guān)鍵，而行政文化便是組織凝聚力產(chǎn)生的源泉。

行政文化不是制度，是一種以軟性管理為主的管理手段，不是通過(guò)對(duì)行政組織成員行為規(guī)范的強(qiáng)制規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目的，而是通過(guò)對(duì)成員基本價(jià)值觀的影響來(lái)引導(dǎo)他們的判斷和行為，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。行政文化作為一種精神動(dòng)力，雖然沒有強(qiáng)制人們遵守的性質(zhì)，但對(duì)個(gè)體產(chǎn)生的影響，往往比正式命令、權(quán)威的效力更為持久和深刻。

行政文化的實(shí)質(zhì)就是行政組織的價(jià)值觀，行政文化作為組織的上層建筑，是行政管理的靈魂，是一種無(wú)形的管理方式。同時(shí)，它又以觀念的形式，從非計(jì)劃、非理性的因素出發(fā)來(lái)調(diào)控組織成員的行為，使組織成員為實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而自覺地組成團(tuán)結(jié)互助的整體。

行政文化在行政組織的發(fā)展中起著巨大的作用，是行政組織的靈魂。首先，行政文化具有目標(biāo)導(dǎo)向作用。這是指行政文化對(duì)行政組織及組織內(nèi)每個(gè)成員的價(jià)值取向和行為取向起導(dǎo)向的作用，使組織成員的個(gè)人目標(biāo)與組織的整體目標(biāo)趨于一致。它既是組織成員個(gè)體目標(biāo)趨向組織目標(biāo)的內(nèi)在動(dòng)力，又是個(gè)體目標(biāo)的發(fā)展導(dǎo)向。其次，行政文化具有凝聚功能。當(dāng)行政文化被組織成員認(rèn)同接受，并達(dá)成共識(shí)，就會(huì)形成一股黏合力量，從各個(gè)方面把組織成員團(tuán)結(jié)起來(lái)，使組織產(chǎn)生巨大的向心力和凝聚力。再次，行政文化具有激勵(lì)功能。以行政文化為組織的精神目標(biāo)和支柱，可以激勵(lì)全體成員自信自強(qiáng)，團(tuán)結(jié)進(jìn)?。?］。它作為一種精神動(dòng)力，因?yàn)榭梢詫?shí)現(xiàn)個(gè)人對(duì)自我價(jià)值和生活意義的追求，從而能夠提高人的主觀積極性，進(jìn)而能夠大大提升工作者的價(jià)值創(chuàng)造。另外，良好的行政文化能夠促進(jìn)行政組織可持續(xù)發(fā)展，是網(wǎng)羅人才留住人才的制勝法寶。

不難看出：經(jīng)濟(jì)愈是發(fā)展，科技愈是創(chuàng)新，競(jìng)爭(zhēng)愈是激烈，公眾需求愈是多元化，文化的調(diào)節(jié)作用愈是不可缺少。行政文化在調(diào)節(jié)行政系統(tǒng)工作人員的行政心理、行政道德、行政精神、服務(wù)理念以及保證行政組織正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)、為公民及社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)等方面都起著巨大的作用。

二、行政績(jī)效的本質(zhì)

在公共行政管理發(fā)展的過(guò)程中，盡管不同時(shí)期指導(dǎo)行政管理的思想或范式有所不同，但始終如一的一個(gè)基本目標(biāo)并沒有發(fā)生變化，即提高行政管理的績(jī)效。行政績(jī)效的高低，是衡量行政活動(dòng)成功與否的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，也是行政管理現(xiàn)代化、科學(xué)化的一個(gè)重要標(biāo)志。政府管理更應(yīng)該舉起績(jī)效這個(gè)大旗，遵循績(jī)效是管理價(jià)值量中的第一目標(biāo)的永恒定律。

但是隨著政府與社會(huì)關(guān)系角色定位的不斷變化，又由于政府不同于私營(yíng)部門，其以提供公共產(chǎn)品為職責(zé)，承擔(dān)著建立責(zé)任政府和為民服務(wù)的重任。因此，把效率視為衡量和判斷政府決策得失的唯一尺度已具有一定的局限性?，F(xiàn)代政府既要以向公民和社會(huì)提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為宗旨，又要把提高績(jī)效作為準(zhǔn)則。因而，明確行政績(jī)效的內(nèi)涵，并研究和探索行政績(jī)效在我國(guó)的發(fā)展具有十分現(xiàn)實(shí)的意義。

績(jī)效，最早指企業(yè)之中綜合代表效率、 財(cái)務(wù)指標(biāo)、 市場(chǎng)占有率 、企業(yè)文化等的各種指標(biāo)，并且可以通過(guò)一定途徑整合為可以衡量或評(píng)價(jià)企業(yè)行為的指標(biāo)體系。行政績(jī)效，西方國(guó)家又稱“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”、“政府作為”等，它是指政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其職能，實(shí)施其意志的過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力［3］。在我國(guó)，行政績(jī)效主要指狹義政府即行政機(jī)關(guān)作為主體，在管理和服務(wù)等行為過(guò)程中所取得的業(yè)績(jī)、成就和影響等。

由于政府這一角色本身的特殊性，其績(jī)效不能簡(jiǎn)單體現(xiàn)為對(duì)效率的追求，其核心問題應(yīng)該是使公民滿意和實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任，使政府能夠保持科學(xué)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)既定的社會(huì)管理目標(biāo)。這里的行政績(jī)效，應(yīng)該是效率（efficiency）和效能（effectiveness）的總和。效率要回答的問題是“政府在既定時(shí)間內(nèi)的投入，究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果”，因此，效率可以簡(jiǎn)單的理解為行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率。高效率意味著用最小的投入達(dá)到既定的目標(biāo)，或者投入既定而產(chǎn)出最大。效能，關(guān)心的問題是“情況是否得到改善”，具體包括產(chǎn)出的質(zhì)量如何，行政活動(dòng)是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的目的，產(chǎn)出是否導(dǎo)致了所期望的社會(huì)效果，是否達(dá)到了公民的滿意程度等。由此可見，行政績(jī)效是政府能力的基本體現(xiàn)。我們需要格外注意的是，“績(jī)效”與單純的“政績(jī)”不同。政績(jī)，注重的是行為結(jié)果，其典型評(píng)價(jià)形式就是將行為結(jié)果等同于行為的合理性和有效性?，F(xiàn)實(shí)中那些“面子工程”、以及大大小小看似壯觀、實(shí)則勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)”表明，政府的行為結(jié)果不等于行為的合理性和有效性。單純的對(duì)政績(jī)的追求也不是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所需要的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要一個(gè)為其正常運(yùn)作提供服務(wù)和保障的政府，而不需要一個(gè)按個(gè)人意愿、按上級(jí)好惡行事的政府。也就是說(shuō)，當(dāng)前在我國(guó)，不能將政府績(jī)效簡(jiǎn)單等同于政績(jī)［4］。

現(xiàn)代政府以為公民和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)為宗旨，因此，管理的核心問題就是要提高行政績(jī)效。能讓政府工作人員轉(zhuǎn)變行政理念，擺脫政治優(yōu)越感，真正樹立服務(wù)意識(shí)，從而遠(yuǎn)離在實(shí)際服務(wù)工作中的懈怠和疏忽；避免在公共服務(wù)中出現(xiàn)的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象，有效地供應(yīng)和保障公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。通過(guò)政府提高績(jī)效之風(fēng)的形成，使得績(jī)效意識(shí)貫穿于行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

三、行政文化與行政績(jī)效的關(guān)系

行政文化作為行政組織的一種核心資源，對(duì)行政績(jī)效的提高起著一種無(wú)形的指導(dǎo)、影響作用。行政效率的有無(wú)與高低，關(guān)鍵在于政府內(nèi)的行政文化氛圍，即人的思想、精神和作風(fēng)等主觀因素，并非設(shè)備、手段和規(guī)則等客觀物質(zhì)條件。相同的設(shè)備，同一手段和相同的規(guī)則，由于人的主觀因素不同，其效率就會(huì)有天地之別。行政人員的高效行政思想，為爭(zhēng)取高效行政而艱苦奮斗的精神，從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的工作作風(fēng)，這些既是以往優(yōu)秀行政文化的積極成果，又是現(xiàn)實(shí)行政文化對(duì)高效行政的有力保障。

實(shí)施行政文化建設(shè)，通過(guò)有效的行政溝通，使政府的核心價(jià)值觀為廣大行政人員所認(rèn)同并接受，通過(guò)持續(xù)的文化熏陶，使行政精神不斷得到發(fā)揚(yáng)光大，從而極大的提高行政績(jī)效。而政府績(jī)效的好壞，又直接或間接地影響著行政文化建設(shè)的力度，二者之間是相輔相成、 相互促進(jìn)的關(guān)系。

持續(xù)良好的行政績(jī)效來(lái)源于哪里？來(lái)自于卓越的管理。管理的指令要靠人來(lái)執(zhí)行，所以管理充滿了科學(xué)性和藝術(shù)性，越是高層次的管理越是注重對(duì)人的管理。管理的藝術(shù)性的支撐平臺(tái)是什么？就是管理的哲學(xué)理念，也就是通常所講的行政文化。在行政組織里，人們看到的一切有形的東西，大到規(guī)章制度和建筑物，小到領(lǐng)導(dǎo)人使用的辦公用品，都無(wú)不體現(xiàn)著行政文化理念和核心領(lǐng)導(dǎo)人的哲學(xué)思想，整個(gè)行政服務(wù)無(wú)不滲透著行政文化的個(gè)性，這些都是行政文化長(zhǎng)期熏陶、潛移默化的結(jié)果。因此完全有理由說(shuō)，無(wú)論行政組織自身意識(shí)到行政文化存在與否，行政組織的一切有形的東西的確都反映著行政文化。老子講，有形生于無(wú)形。就行政組織而言，行政文化是一個(gè)行政組織的靈魂和精神，是無(wú)形的，是真正決定著一個(gè)組織成功與否的根本因素。組織的硬件可以損毀，而優(yōu)秀的行政文化一旦形成，并和行政人員的生活理念相融合，則會(huì)為行政績(jī)效提供源源不斷的動(dòng)力。

良好的行政文化有助于行政組織和個(gè)人提高績(jī)效，取得優(yōu)秀的業(yè)績(jī)。行政文化是決定組織可持續(xù)發(fā)展的精神力量，塑造基于能力和績(jī)效的行政文化將更有利于行政組織的可持續(xù)發(fā)展，使行政人員最大限度地發(fā)揮個(gè)人的潛力、創(chuàng)造優(yōu)異的績(jī)效，并逐漸在組織廣大成員中形成一種比能力、比績(jī)效、比貢獻(xiàn)的良性競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀念。

四、構(gòu)建有利于提高行政績(jī)效的行政文化

行政文化是當(dāng)代行政管理之魂，其巨大的滲透力和影響力，使行政管理活動(dòng)以及相關(guān)管理制度的建立處在一種特定的氛圍之中。行政文化是影響行政績(jī)效的重要的內(nèi)部環(huán)境因素，對(duì)行政績(jī)效有著重大的影響作用。行政文化是決定組織協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的精神力量。因此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)構(gòu)建有利于提高行政績(jī)效的行政文化。

1．建立以績(jī)效為導(dǎo)向的行政文化，形成追求優(yōu)秀績(jī)效的核心價(jià)值觀。良好的行政文化，必須有助于行政組織績(jī)效的提高，從而節(jié)約行政成本，減少投入增大產(chǎn)出。但是，行政組織又不同于私營(yíng)企業(yè)，在追求績(jī)效的同時(shí)，還必須本著公眾滿意理念、公共服務(wù)理念、公共責(zé)任理念、社會(huì)效益理念等，因此，要致力于建設(shè)一種與行政績(jī)效相融合的行政文化。行政文化的形成在很大程度上要與人力資源管理相結(jié)合，因?yàn)橹挥羞@樣才能將抽象的行政文化的核心價(jià)值觀通過(guò)與具體的管理行為相結(jié)合，真正得到行政人員的認(rèn)同，并由行政人員的行為傳達(dá)到外界，真實(shí)樹立政府的外部形象。高績(jī)效的行政文化應(yīng)有以下特點(diǎn)：獎(jiǎng)懲分明，創(chuàng)造一種公平考核的環(huán)境，制造一種主動(dòng)溝通的氛圍；鼓勵(lì)行政人員積極學(xué)習(xí)，為其提供必要的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)機(jī)會(huì)，不斷提高其素質(zhì)。

2．行政文化要突顯時(shí)代績(jī)效文明的特色。行政文化要體現(xiàn)時(shí)代的價(jià)值體系與行為方式，體現(xiàn)鮮明的時(shí)代特征，從而為政府管理提供源源不斷的強(qiáng)大動(dòng)力，為培育高績(jī)效的行政文化指明方向。社會(huì)主義新中國(guó)創(chuàng)建時(shí)期，“獨(dú)立自主、自力更生”的圖強(qiáng)精神，形成了不懼艱難、不屈從壓力的行政風(fēng)格；撥亂反正時(shí)期，“實(shí)事求是、解放思想”的求實(shí)精神，進(jìn)一步發(fā)展了堅(jiān)持真理、修正錯(cuò)誤的行政風(fēng)尚；改革開放時(shí)期，“勇于實(shí)踐、積極探索”的創(chuàng)新精神，造就了革故鼎新、博采眾長(zhǎng)的行政氣派；體制改革深化時(shí)期，“講政治、重國(guó)情，發(fā)展民主、完善體制”的奮斗精神，在更高的層次上完善著堅(jiān)忍不拔、齊心協(xié)力、勵(lì)精圖治的行政氣質(zhì)［5］。當(dāng)今，我們要認(rèn)真貫徹“三個(gè)代表”和“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的重要思想。塑造高績(jī)效的行政文化要與時(shí)代特征和中心任務(wù)相結(jié)合，使行政文化既突顯鮮明的時(shí)代特色，又能促進(jìn)行政績(jī)效的提高。

3．行政文化在建設(shè)發(fā)展中要有自己的特色。文化特色，就是一個(gè)行政組織的文化個(gè)性，是這個(gè)組織在文化上與其他組織不同的特性，它只為這個(gè)組織所有，只適用這個(gè)組織，是這個(gè)組織生存發(fā)展條件及其歷史延續(xù)的反映。假如把行政組織看作是一個(gè)生命體，那行政文化就是它的思維方式和行為舉止。只有思維和行為都具有自己的特色，才是一個(gè)生機(jī)勃勃、具有發(fā)展?jié)摿Φ膫€(gè)體。建設(shè)行政文化不要一味模仿，必須突出重點(diǎn)，選擇性的借鑒。把不同的價(jià)值觀念進(jìn)行分析整合，精心提煉出最適應(yīng)本組織發(fā)展、最有價(jià)值的行政文化，才是提高行政績(jī)效的最有效途徑。

4．發(fā)展行政文化的核心是真正做到以人為本。行政文化可以增強(qiáng)組織的內(nèi)聚力，促進(jìn)組織成員之間的合作。而行政文化作為一種“無(wú)形的規(guī)則”存在于行政人員的意識(shí)中，離開行政人員根本無(wú)法獨(dú)立存在，所以“以人為本”是形成良好行政文化的基礎(chǔ)。卓越的行政領(lǐng)導(dǎo)總能意識(shí)到人的價(jià)值高于物的價(jià)值，并把人的因素放在工作的重要位置上，尊重和關(guān)心每一位組織成員，創(chuàng)造各種條件使他們的自我價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)組織活動(dòng)的績(jī)效。

5．提倡團(tuán)隊(duì)合作和個(gè)人創(chuàng)新并重的行政文化。在建設(shè)促進(jìn)績(jī)效提高的行政文化的過(guò)程中，要注重團(tuán)隊(duì)合作意識(shí)，在行政組織內(nèi)部培育“相互信任、密切合作”為基礎(chǔ)的文化。因?yàn)橐环矫?，?jī)效的提高本身需要組織成員的互相幫助與配合，另一方面，團(tuán)隊(duì)合作的力量必定要大于單個(gè)個(gè)體力量的總和。當(dāng)行政組織成員本著團(tuán)結(jié)互助的精神進(jìn)行合作時(shí)，就可以達(dá)到1＋1＞2的效果。同時(shí)，注重團(tuán)隊(duì)建設(shè)并不意味著無(wú)視個(gè)人發(fā)展，行政人員工作效率的提高是組織績(jī)效提高的源泉［6］。只有個(gè)人與組織得到有機(jī)的結(jié)合時(shí)，其績(jī)效便可以達(dá)到最大。

任何資源都可能枯竭，唯有文化才是生生不息的。高績(jī)效的行政文化總會(huì)隨著時(shí)間的流逝而逐漸演變成一種傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)就像烙印一樣烙在組織的每個(gè)成員身上，并通過(guò)不斷傳承而愈發(fā)具有生命力。

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責(zé)任編輯 侯 琦