論社會團(tuán)體機(jī)制在危機(jī)管理中的地位與功能

楊　毅　

【摘要】 當(dāng)前，我國正處在一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡以及由單一社會向多元化社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，公民民主意識不斷增強(qiáng)。在這段時(shí)期內(nèi)，我國各類突發(fā)事件不斷發(fā)生，社會生活中的不確定因素明顯增多，這對黨和政府及各類社會組織的危機(jī)管理能力及其建設(shè)提出了很高的要求。本文主要闡述了社會團(tuán)體機(jī)制在危機(jī)管理中的地位與功能，并就如何在危機(jī)管理中更加凸顯社會團(tuán)體的作用提出了一些制度性的建議。

【關(guān)鍵詞】 危機(jī)管理；社會團(tuán)體；社會動(dòng)員

隨著全球化的日趨形成和社會中不確定因素的逐漸增多，當(dāng)代社會的發(fā)展日益呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性與風(fēng)險(xiǎn)性的特征，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，機(jī)會與風(fēng)險(xiǎn)共生，社會中潛藏的不和諧的各種矛盾蠢蠢欲動(dòng)，一旦復(fù)雜的社會環(huán)境發(fā)生突變，這些矛盾就有可能會像火山爆發(fā)一樣瞬時(shí)間迸發(fā)出來，產(chǎn)生嚴(yán)重的危機(jī)事件，從而影響到社會的穩(wěn)定以及公民的生命安全。面對突發(fā)性危機(jī)事件，僅僅依賴于政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要充分發(fā)揮社會團(tuán)體在危機(jī)管理中的積極作用，科學(xué)利用社會總資源來有效扼制危機(jī)事件，使社會盡快回復(fù)到正常狀態(tài)。對于在危機(jī)管理主體中占據(jù)主導(dǎo)地位的政府來說，在危機(jī)管理過程中不但要進(jìn)一步樹立危機(jī)意識、成本意識、主體意識，同時(shí)，應(yīng)積極進(jìn)行有效的制度安排，把社會團(tuán)體在危機(jī)管理中的重要作用顯現(xiàn)在各種制度安排中，最終構(gòu)建起政府、市場與社會互動(dòng)合作的危機(jī)管理新模式。

一、危機(jī)的概念與政府危機(jī)管理機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展

危機(jī)這個(gè)詞所內(nèi)涵的深意并不是從來就有的，它是在社會發(fā)展到一定階段以后才逐漸產(chǎn)生的。按照羅森塔爾和皮恩伯格的定義，“危機(jī)是指具有嚴(yán)重威脅、不確定性和有危機(jī)感的情境?！卑皖D對于危機(jī)的定義則是，“危機(jī)是一個(gè)會引起社會潛在負(fù)面影響的具有不確定性的重大事件?！睆囊陨线@兩個(gè)定義來看，盡管對于危機(jī)的理解各有不同，但是它們共同指出了危機(jī)所具有的三大特征，一是程度上的嚴(yán)重性，二是發(fā)生的不確定性，三是對于社會有著巨大的破壞性，具有強(qiáng)烈的負(fù)面影響。在當(dāng)今全球化的大背景下，突發(fā)性事件不可避免地會帶有全球化的某些特點(diǎn)，國外的某些突發(fā)性事件會迅速地波及到國內(nèi)，而國內(nèi)的某些突發(fā)性事件也會較快地影響到國外。在這種復(fù)雜的情況下，因突發(fā)性事件而導(dǎo)致社會危機(jī)、政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性逐漸增大。

政府危機(jī)管理機(jī)制是指在政府危機(jī)管理基本原則的指導(dǎo)下，政府所建立的一整套社會危機(jī)監(jiān)測、預(yù)防和快速反應(yīng)的制度和運(yùn)行機(jī)制。政府危機(jī)管理機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程，它的最初萌芽可以說是政府在處理某些突發(fā)性事件后所形成的結(jié)果，這其中有的已經(jīng)形成了固定的模式，具有了適應(yīng)危機(jī)管理特點(diǎn)的獨(dú)立的組織形式和完善的管理法規(guī)，而有的依然處在一種臨時(shí)性、隨意性、非科學(xué)性和無法可依的狀態(tài)之中?！?·11”事件發(fā)生后，美國政府不僅在國家和社會層面，而且還在公共政策領(lǐng)域，都在思考如何構(gòu)筑公共危機(jī)管理機(jī)制問題。2003年，中國爆發(fā)了大規(guī)模的SARS危機(jī)，給中國的公共危機(jī)管理體系帶來了一次巨大的挑戰(zhàn)，使人們逐漸認(rèn)識到構(gòu)建公共危機(jī)管理機(jī)制的必要性與重要性。目前我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的重要轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)改革所出現(xiàn)的失業(yè)人群的擴(kuò)大、地區(qū)之間和內(nèi)部收入差距的擴(kuò)大、社會利益主體的多元化、社會壓力和沖突的增加等諸多因素的存在以及相互作用，使得各種危機(jī)發(fā)生的可能性大大增加。因此，政府如何利用各種社會資源有效處理社會危機(jī)事件，對于避免社會動(dòng)蕩，確保社會穩(wěn)定，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府在危機(jī)管理中的優(yōu)勢與缺陷。

政府作為危機(jī)管理中起主導(dǎo)作用的構(gòu)成部分，在面臨突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)，必須運(yùn)用所有的政府資源以開展危機(jī)救治，恢復(fù)社會穩(wěn)定。針對復(fù)雜嚴(yán)峻的危機(jī)情境，政府主要采取的是強(qiáng)制干預(yù)的手段和措施，充分調(diào)用各種資源來消解危機(jī)事件對社會和公民產(chǎn)生的危害。因?yàn)椋谖C(jī)狀態(tài)下，決策者容易陷入到一種非理性狀態(tài)中，或激進(jìn)或保守，再加上可能會遇到各方面的阻力，其做出的任何決策都不可能像常規(guī)情況下一樣容易達(dá)成妥協(xié)和統(tǒng)一，由差異所造成的分歧和爭論是不可避免的。在此情況下，除了依靠政治權(quán)威、推行強(qiáng)制性的決議這種措施以外，別無選擇。

政府在控制和處理公共危機(jī)事件中確實(shí)有它優(yōu)勢的一面，但是也應(yīng)該看到，它也有自己的不足與缺陷：首先是政府作為社會管理的主導(dǎo)者，對于在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)普通民眾的知情權(quán)采取了回避和漠視的態(tài)度。傳統(tǒng)政府體制往往喜歡壟斷和控制信息，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)習(xí)慣于采用“內(nèi)緊外松”的方法來處理問題，故意封鎖消息，甚至于謊報(bào)信息的來源和內(nèi)容。政府這樣做的后果只能是逐漸引發(fā)人們對政府的不滿，給社會上的謠言四起大開方便之門，人為造成社會恐慌情緒的蔓延和社會的不穩(wěn)定局面；其次是政府在控制與處理公共危機(jī)的過程中，未能將整個(gè)管理過程納入法治化軌道，從而造成了某些過度行為給普通民眾的個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生了極大的損害，使政府形象蒙受了損失。傳統(tǒng)政府體制在進(jìn)行危機(jī)管理的過程中往往習(xí)慣于采用行政方法甚至是軍事化的方法來處理危機(jī)事件，這樣做從表面上來看雖然能夠在短時(shí)期內(nèi)奏效，但是也容易激發(fā)危機(jī)事件背后所隱藏的深層次的社會矛盾，為社會將來的發(fā)展和穩(wěn)定埋下了隱患；最后是隨著全球化趨勢的進(jìn)一步發(fā)展，國際交流與合作更加頻繁，危機(jī)事件中所暗含的國際化因素更加多樣化，更加具有不確定性，單純依靠傳統(tǒng)單一的政府管理體制將很難有效地應(yīng)對公共突發(fā)事件。

三、社會團(tuán)體機(jī)制在危機(jī)管理中的作用和地位。

面對突發(fā)性的公共危機(jī)事件，單純依靠政府來進(jìn)行控制和處理無論是從理論上還是從實(shí)踐中都已經(jīng)逐漸顯露出它的弊端與缺陷，我們應(yīng)該考慮建立一個(gè)全面整合的危機(jī)管理體系來提高政府和社會的危機(jī)管理能力。所謂全面整合的危機(jī)管理體系，主要是指在高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下通過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會協(xié)作，通過全程的危機(jī)管理，提升政府的管理能力，有效地預(yù)防、回應(yīng)、化解各種危機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。全面整合的危機(jī)管理體系既包括縱向上的制度安排，也包括橫向上的制度安排，而這種橫向上的制度安排，即是除了發(fā)揮政府組織、市場組織的作用之外，必須全面調(diào)動(dòng)社會組織的積極性，以社會組織在危機(jī)管理中的優(yōu)勢與特長來彌補(bǔ)政府組織、市場組織的缺陷和不足。社會團(tuán)體在危機(jī)管理的過程中主要采用的是一種社會動(dòng)員的方式來進(jìn)行工作，社會動(dòng)員主要是指社會組織憑借著自身的靈活反應(yīng)、自治自律的特點(diǎn)，通過積極的和富有成效的行動(dòng)，處理一些政府組織無法處理或者處理不好的事務(wù)，從而達(dá)到危機(jī)管理最佳狀態(tài)的一種動(dòng)員方式。

隨著公民社會在全球范圍內(nèi)的廣泛興起和市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的日益成熟，社會團(tuán)體機(jī)制在危機(jī)管理過程中將會發(fā)揮獨(dú)特的功能和作用：

1、從管理的效率和效益的角度來看，社會團(tuán)體機(jī)制的有效利用可以大大節(jié)省政府危機(jī)管理的成本，減少社會損失，提高危機(jī)管理的科學(xué)化、效益化水平。突發(fā)性公共危機(jī)事件所涉及的內(nèi)容和范圍一般是很廣泛的，有的通過政府組織能夠加以解決，而有的則是政府組織所無法處理的，這時(shí)只能求助于社會組織來解決危機(jī)事件。我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式從整體上來說已經(jīng)初步進(jìn)入到社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式，整個(gè)社會都必須按照市場經(jīng)濟(jì)平等交易的規(guī)則來運(yùn)作。社會團(tuán)體機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)體制有著非常緊密的聯(lián)系，市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善有利于社會團(tuán)體機(jī)制的成熟與發(fā)展，而社會團(tuán)體也可以充分利用市場機(jī)制中平等交易的運(yùn)行規(guī)則，有效地發(fā)揮危機(jī)管理中資源的投入與產(chǎn)出關(guān)系，使社會總資源獲得最佳配置，從而彌補(bǔ)運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行危機(jī)管理的缺陷與不足。

2、危機(jī)管理從本質(zhì)上來說是信息的管理，它包括有關(guān)危機(jī)各方面信息的獲得、分析、整理和反饋，從某種程度上來說，掌握信息的多少會決定危機(jī)管理的成敗，而在獲取信息這方面，社會團(tuán)體有它自己獨(dú)特的優(yōu)勢和途徑。危機(jī)管理在很大程度上是對危機(jī)事件的預(yù)見和分析，這就需要掌握有關(guān)危機(jī)事件的足夠信息。信息是影響危機(jī)管理成效的關(guān)鍵性因素，要準(zhǔn)確地識別危機(jī)，最為重要的就是要系統(tǒng)的掃描與各種社會問題相關(guān)的各種信息，分析其中的危機(jī)信息，發(fā)現(xiàn)它們對危機(jī)管理的潛在影響，從而可以爭取把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。在危機(jī)管理過程中，政府不可能掌握全部的信息，而社會團(tuán)體由于和社會公眾經(jīng)常保持著緊密的聯(lián)系，它可以通過各種民間途徑來獲取和傳輸相關(guān)信息，從而大大降低了信息搜集和傳輸?shù)某杀尽?/p>

3、隨著社會多元化的發(fā)展，各種行業(yè)和領(lǐng)域不斷地細(xì)分，政府作為社會管理的主體，不可能對每個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域都有透徹的了解，這時(shí)就需要社會團(tuán)體的積極介入，針對各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的危機(jī)事件，結(jié)合行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，提出正確的建議和措施。社會團(tuán)體一般是各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的代表，對本行業(yè)和領(lǐng)域里所出現(xiàn)的危機(jī)事件有比較全面的了解，因此可以做出合理化的建議，制定合理的應(yīng)對措施，使行業(yè)內(nèi)危機(jī)事件所造成的負(fù)面影響最小化。

四、社會團(tuán)體機(jī)制在危機(jī)管理中發(fā)揮重大作用的制度化建議。

突發(fā)性公共危機(jī)事件不僅是對于政府能力的一項(xiàng)挑戰(zhàn)，更是對社會整體綜合應(yīng)對能力的一次考驗(yàn)，傳統(tǒng)的單純依靠政府部門解決危機(jī)事件的方法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代發(fā)展的要求，而社會團(tuán)體的蓬勃發(fā)展為新時(shí)期危機(jī)管理注入了新元素和新活力，發(fā)揮著特殊的功能和不可替代的作用。因此，在危機(jī)管理過程中，政府部門應(yīng)構(gòu)建更加有效的制度安排以奠定社會團(tuán)體機(jī)制在危機(jī)管理中的角色和地位：

1、政府部門在制定危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案的過程中，應(yīng)更加完善社會團(tuán)體的參與渠道和方式，鼓勵(lì)它們針對危機(jī)事件發(fā)表自己的見解和措施，充分發(fā)揮社會團(tuán)體在完善應(yīng)急預(yù)案中的重要作用。在重點(diǎn)完善政府部門應(yīng)對機(jī)制的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，充分利用社會團(tuán)體調(diào)動(dòng)各種社會力量，整合各種社會資源來應(yīng)對危機(jī)，最終形成一種社會整體的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。通過確立社會團(tuán)體在危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案中的角色和地位，可以增強(qiáng)社會團(tuán)體的責(zé)任感意識，有利于它們更加獨(dú)立地發(fā)揮作用。

2、轉(zhuǎn)變危機(jī)管理理念，樹立危機(jī)意識、成本意識、主體意識，開創(chuàng)危機(jī)管理的新局面。首先是政府部門應(yīng)樹立危機(jī)意識，危機(jī)意識是危機(jī)管理的前提和出發(fā)點(diǎn)，在危機(jī)管理策略中占據(jù)著重要地位，危機(jī)意識在政府的最終確立，有利于政府更好地管理公共事務(wù)，有效應(yīng)對危機(jī)事件的發(fā)生，把危機(jī)事件所造成的負(fù)面影響最小化。其次是政府部門應(yīng)樹立成本意識，改變傳統(tǒng)中那種不計(jì)代價(jià)、不計(jì)成本的指導(dǎo)思想，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制對于政府行為的要求，盡最大可能降低危機(jī)管理的成本，減少不必要的損失，以最小的代價(jià)獲取最大的收益，充分發(fā)揮社會團(tuán)體和社會資源的巨大能量，發(fā)揮好政府的引領(lǐng)和宏觀導(dǎo)向作用。最后是政府部門應(yīng)樹立主體意識，改變傳統(tǒng)上那種全能主義政府的認(rèn)識理念，堅(jiān)持“小政府”的理念要求，逐步擴(kuò)大公共危機(jī)管理的主體構(gòu)成，增強(qiáng)市場和社會這兩個(gè)管理主體在危機(jī)管理中的作用，建立多種渠道加強(qiáng)與它們的溝通與合作，真正建立起政府、市場、社會三者互動(dòng)合作的新型危機(jī)管理模式，從而提高整個(gè)社會應(yīng)對危機(jī)事件的能力，保障社會的穩(wěn)定，為社會的可持續(xù)發(fā)展奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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2、羅伯特·希斯：《危機(jī)管理》，北京：中信出版社，2001年1月。