淺析海事行政法

劉維壽

摘要:依法行政是依法治國、全面推進法治進程的核心內(nèi)容,是建設(shè)服務(wù)性政府題中之意,是構(gòu)建和諧社會的必然要求。全面推進依法行政、監(jiān)管船舶安全、防止水域污染、保障通航安全是海事部門的神圣職責(zé)。本文從海事系統(tǒng)日常執(zhí)法流程入手,探討在實踐中建設(shè)服務(wù)型政府的具體問題。

關(guān)鍵詞:以人為本服務(wù)型政府安全管理

中圖分類號:D912.1文獻標(biāo)識碼:A

一、海事行政法要以人為本

在具體的海事行政活動中,管理和執(zhí)法要以人為本,要將科學(xué)發(fā)展觀深入貫徹落實到海事執(zhí)法出發(fā)點、實踐過程、內(nèi)涵理念中。海事管理部門的行政權(quán)力來自于人民,必須服務(wù)于人民,接受人民的監(jiān)督,必須以最廣大人民的根本利益作為一切工作的根本出發(fā)點和落腳點。

如何在海事服務(wù)過程中體現(xiàn)以人為本,是所有海事人必須認(rèn)真思考和努力踐行的重要問題,以人文本、剛性執(zhí)法、柔性管理是海事行政活動貫穿的重要理念。海事執(zhí)法人員必須始終堅持人民的利益高于一切,牢固樹立正確的世界觀、人生觀,以忘我的奉獻精神服務(wù)于人民,堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,時時刻刻把群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn),使海事事業(yè)深深扎根人民心中。

海事執(zhí)法人員應(yīng)該掌握并能夠熟練運用我國海事法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)則以及相關(guān)國際公約外,還應(yīng)具備海事監(jiān)督管理能力,熟練運用航海、船舶、水運以及通信等方面的專業(yè)知識。

只有具備以上要求的海事執(zhí)法人員才能在行政活動中樹立海事部門的公信力和權(quán)威性,真正起到以人為本、執(zhí)法為民的作用。

二、海事執(zhí)法的剛性原則

從行政法學(xué)的角度來看,作為海事行政主體集合、維護和分配公共利益的活動,海事行政執(zhí)法的剛性程度直接影響行政相對人的合法權(quán)益。任何不作為、亂作為都會給行政相對人的利益帶來不同程度的損害。因此海事行政部門以及海事行政執(zhí)法人員必須依法行政、受法律約束、依法律辦事、對法律負(fù)責(zé)。而這恰好是建設(shè)服務(wù)型政府的必要條件,也是現(xiàn)代政府的一個基本特征。

近年來,我國先后推出《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國船舶登記條例》等一系列海事法律法規(guī),海事管理部門引進了大量高素質(zhì)專業(yè)人才,在推進依法行政、建設(shè)法治海事方面取得明顯進展。在實際工作中,一些海事執(zhí)法人員在依法行政方面還存在很大的差距:有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題尚未完全解決、有令不行、有禁不止等現(xiàn)象依然存在;特別是在船舶法定檢驗、船舶換證檢驗、船員適應(yīng)性監(jiān)督管理等技術(shù)性環(huán)節(jié)還比較突出。這些問題如果不得到盡快解決,就會嚴(yán)重影響海事管理部門的執(zhí)行力和公信力。

為了提高行政效率,從立法技術(shù)的角度作出可供選擇的措施以及上下浮動的幅度,以促使行政主體靈活機動、因人因時因地因事制宜作出卓有成效的行政決定,這是自由裁量權(quán)設(shè)定的價值所在。但是在海事行政執(zhí)法實踐中,有些工作人員或“唯上是從”,處罰不分青紅皂白;或“唯下是從”,搞權(quán)錢交易。這些情況一方面降低了法律的執(zhí)行力和海事主管機關(guān)的公信力,另一方面侵犯了行政相對人的合法權(quán)益。

要實現(xiàn)剛性執(zhí)法,首先要進一步加強海事行政立法,對海事行政執(zhí)法活動中的標(biāo)準(zhǔn)、程序、范圍等方面進行盡可能全面的規(guī)范和完善。經(jīng)過一系列的立法進程,我國在水上交通方面的行政執(zhí)法活動基本已實現(xiàn)有法可依,但從基層執(zhí)法者的長期工作實踐經(jīng)驗來看,仍然存在著不同程度的問題。

要實現(xiàn)剛性執(zhí)法,其次要加強海事執(zhí)法隊伍建設(shè)。加強海事執(zhí)法隊伍建設(shè),必須提高海事執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政素養(yǎng)。一方面,海事主管機關(guān)應(yīng)加大對高素質(zhì)人才的招聘與錄用,保持海事執(zhí)法隊伍的活力;另一方面,應(yīng)對在崗海事執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識進行定期考核,防止隊伍業(yè)務(wù)能力的退化。

要實現(xiàn)剛性執(zhí)法,最重要的是完善執(zhí)法監(jiān)督體制,杜絕行政執(zhí)法活動中的不作為、亂作為乃至腐敗現(xiàn)象。海事管理部門的權(quán)利來自于人民,是國家意志和人民利益的體現(xiàn),必須為民所用。要實現(xiàn)公正、剛性的執(zhí)法就必須加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督,建立行政執(zhí)法責(zé)任制,切實實行錯案責(zé)任追究制度,保持海事執(zhí)法隊伍的純潔性和高效性。

三、海事執(zhí)法過程中的柔性管理

嚴(yán)格的剛性執(zhí)法能保證相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威和公信力,使相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到最大程度的貫徹執(zhí)行,從而有效地保證了水上生命財產(chǎn)安全。在實際執(zhí)法過程中,由于種種原因,行政主體和行政相對人之間存在著一定程度的矛盾。這些矛盾如果得不到及時有效的解決,將會增減執(zhí)法的難度,嚴(yán)重時甚至?xí)l(fā)群體事件。作為行政主管機關(guān),我們不少部門一提到事故就沉不住氣,首先想到的是如何去禁止,這個不準(zhǔn),那個不許,認(rèn)為這就是加強管理、對百姓負(fù)責(zé)了。這種做法是不正確的。禁令一下,許多企業(yè)受牽連,給社會、企業(yè)和生產(chǎn)力的發(fā)展都帶來損失。另外,禁止、取締這種集體懲罰的行政管理方式,可能還醞釀著更大的潛在危險。由于種種原因,許多企業(yè)和個人會在禁令下鋌而走險,如此下去安全隱患往往更大、更多,事故發(fā)生的數(shù)量和頻率也會大幅度增加。實際上,有些事情光靠禁止是不行的,必須通過市場的調(diào)節(jié)、價格杠桿作用和科學(xué)的管理方式,用柔性手段去解決會更有效。

海事行政處罰的目的不在于懲罰,而在于通過這種行政手段達(dá)到教育的目的,使相對人嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),從而發(fā)到改善水上交通環(huán)境的目的。除了注意工作態(tài)度、改善工作方式外,海事行政執(zhí)法人員還可以在海事行政執(zhí)法過程中運用自有裁量權(quán),以柔性手段達(dá)到管理、教育的目的,從根本上改善水上交通環(huán)境。

在海事行政相對人中存在著許多弱勢群體。這里講的弱勢群體,是指當(dāng)前水運行業(yè)內(nèi)部處于不利地位的個體集合。具有以下特征:生產(chǎn)力水平不高、掌握信息少、抵御風(fēng)險能力不足、人員素質(zhì)不高。這一群體廣泛存在于基層海事行政執(zhí)法活動中,主要為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)運輸船舶,主要存在船舶分散、流動面廣、船舶質(zhì)量差、船員素質(zhì)差、船舶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊等特點,時常造成水上交通事故發(fā)生,成為安全管理工作的一大難題;個體或合作制單船(船公司),這些船主要是由集體改由個體經(jīng)營,或幾個股東合伙造、購船,為了降低成本、盡早還貸或者盈利,往往購買或租賃技術(shù)狀況較差的二手船,鋌而走險,違規(guī)超載,違章航行;一部分“三無船”,這些船游離于法律邊緣,以農(nóng)用船、小漁船為主。

造成弱勢群體脫離于主流市場的原因很多,既有群體本身的主觀原因,如傳統(tǒng)的小農(nóng)意識、忽視自身價值、文化水平不高和市場意識淡薄等等。從海事管理角度講,影響甚至能夠左右其發(fā)展的因素主要是政策上缺位、管理思想錯位、操作不夠到位。對于這種弱勢群體,海事行政管理中的柔性手段顯得格外重要,工總中應(yīng)該注意交流方法、講究方法,盡量避免正面沖突和矛盾。

四、結(jié)語

海事行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù),海事行政執(zhí)法工作任重而道遠(yuǎn)。作為海事行政工作人員,要做好執(zhí)法這項工作,必須全面考慮同行要素,認(rèn)真研究制度規(guī)范,科學(xué)實施相關(guān)法規(guī)。這樣才能維護國家法律法規(guī)的尊嚴(yán)與執(zhí)行力,主管機關(guān)的權(quán)威和公信力,保證良好的水上通航環(huán)境,為船舶航行安全保駕護航?！?/p>

(作者單位:武漢海事局)

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