“大部制”與推動電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同建設(shè)

楊　澤

［摘要］推行“大部制”改革，建設(shè)服務(wù)型政府，與電子政務(wù)建設(shè)有著密切聯(lián)系；“大部制”改革是電子政務(wù)建設(shè)面臨的重大契機(jī)；“大部制”下的電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同方式選擇。

［關(guān)鍵詞］大部制；電子政務(wù)；應(yīng)用協(xié)同

［中圖分類號］D613，D92［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）03－0032－03

黨的十七大報告指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！边@是行政管理體制改革的一項重要任務(wù)，是提高政府施政能力的迫切要求。行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，此次“大部制”改革帶來的重大變化，一方面有力推動了信息化建設(shè)，另一方面在很大意義上也將引發(fā)電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)用在政務(wù)公開、信息整合、應(yīng)用協(xié)同三個方面取得新進(jìn)展。黨的十七大報告提出要“推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”，這表明“公共服務(wù)”是電子政務(wù)的一個重要職責(zé)。由此，構(gòu)建服務(wù)型政府將是今后一個時期我國電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，電子政務(wù)建設(shè)必須能夠支撐我國行政管理體制改革，成為政府管理創(chuàng)新的信息化平臺。

一、“大部制”與電子政務(wù)建設(shè)的聯(lián)系

“大部制”即大部門體制，又稱大部門制，就是指把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使的體制。“大部制”的推出，是為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本?！按蟛恐啤币环矫婵梢跃喺畽C(jī)構(gòu)，減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突；另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。隨著工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、環(huán)境保護(hù)部等新部委的成立，本次“大部制”改革已取得了階段性成果。

電子政務(wù)是指政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間、空間與部門分隔的限制，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。從打造“服務(wù)型政府”來看，電子政務(wù)與行政管理機(jī)構(gòu)的改革具有其特殊的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)能夠支持行政管理機(jī)構(gòu)的改革；行政管理機(jī)構(gòu)的改革能夠影響電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)與管理。這種特殊的內(nèi)在關(guān)聯(lián)在當(dāng)下即表現(xiàn)出我國推行的“大部制”改革與電子政務(wù)的契合。電子政務(wù)建設(shè)既是對政府管理方式的重要創(chuàng)新和實踐，又是通過政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和重組，進(jìn)而改革政府審批制度和切實轉(zhuǎn)變政府職能，使“大部制”中的工作協(xié)調(diào)和流轉(zhuǎn)變得更加順暢和有效。由此可見，電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同會對“大部制”起到強(qiáng)有力的支撐，無論是電子政務(wù)建設(shè)還是“大部制”改革，都有著共同的愿景，即實現(xiàn)以人為本，為公眾提供高質(zhì)量、低行政成本、“一站式”的公共服務(wù)。這種契合為實現(xiàn)電子政務(wù)與“大部制”改革的良性融合奠定了很好的基礎(chǔ)。另外，以電子政務(wù)增加政府改革的內(nèi)涵，達(dá)到外在形式的變革與內(nèi)在效益的改善，也改變了以往數(shù)次變革內(nèi)涵的缺失。因此，電子政務(wù)為“大部制”改革提供了手段和實現(xiàn)平臺，使“大部制”改革成為可能；“大部制”改革既是電子政務(wù)的建設(shè)內(nèi)容，又是電子政務(wù)的應(yīng)用基礎(chǔ)。也就是說，“大部制”改革是我國電子政務(wù)深度發(fā)展與應(yīng)用的前提，電子政務(wù)不是要對已有的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程實現(xiàn)自動化處理，而是要對改革后的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行固化；電子政務(wù)是實現(xiàn)“大部制”改革、推進(jìn)“大部制”改革的載體，沒有電子化的手段就難以實現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門的互動與資源的共享。

二、“大部制”對電子政務(wù)建設(shè)的影響

從發(fā)達(dá)國家的政府信息化實踐經(jīng)驗來看，電子政務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的直接推動力。在電子政務(wù)建設(shè)中，政府利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，整合政府資源，形成跨部門的“一站式”服務(wù)，使公眾可以在任何地點(diǎn)、任何時間均可獲得政府的公共服務(wù)，形成了“無時不在、無處不在”的“全天候”政府。政府利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，與公眾越來越廣泛和深入地實現(xiàn)互動，工作透明度和公眾參與度空前提高，政府對公眾的服務(wù)質(zhì)量和效率大幅度提升，政府管理從剛性的管制型政府邁向公眾廣泛參與的治理型政府，從而興起了建設(shè)服務(wù)型政府的熱潮。

對我國而言，電子政務(wù)也始終是與政府行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新聯(lián)系在一起的。溫家寶總理于2003年指出：“電子政務(wù)從根本上講，就是要提高行政效率，降低行政成本，改進(jìn)政府管理，方便人民群眾?！?006年，溫家寶總理又指出：“加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)行政管理體制改革，提高政府工作效率和公共服務(wù)水平，為公眾參與經(jīng)濟(jì)社會活動創(chuàng)造條件?！秉h的十六大針對深化行政體制改革，也提出過“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！钡珡默F(xiàn)實來看，我國建設(shè)電子政務(wù)的初衷并沒有如愿以償，而是表現(xiàn)出電子政務(wù)績效不佳的種種問題。究其原因，主要是對電子政務(wù)的理念缺乏正確的認(rèn)識，電子政務(wù)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件較差以及體制性障礙。電子政務(wù)建設(shè)并沒有對傳統(tǒng)行政方式進(jìn)行實質(zhì)性的改革，也沒有帶來實質(zhì)性的觸動，結(jié)果是忽視了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用與政府行政改革的有機(jī)結(jié)合；技術(shù)與政務(wù)分割，其結(jié)果導(dǎo)致了行政改革缺乏技術(shù)動力的支撐，現(xiàn)代信息技術(shù)缺乏有效發(fā)揮作用的體制環(huán)境。因此，探索實現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部制”將對電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。“大部制”不是簡簡單單的小部委之間的壓縮合并，而是通過機(jī)構(gòu)職能權(quán)限的重新界定與分配，符合電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同的發(fā)展要求和提升的改革趨勢。

三、以“大部制”為契機(jī)，推動電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同建設(shè)

電子政務(wù)建設(shè)對建設(shè)服務(wù)型政府的作用，最終是要體現(xiàn)在應(yīng)用上。電子政務(wù)的核心不是電子而是政務(wù)。隨著“大部制”改革的推進(jìn)，信息共享和整合的步伐進(jìn)一步加快，以此為基礎(chǔ)的應(yīng)用協(xié)同將面臨著前所未有的良好發(fā)展環(huán)境。為了配合“大部制”管理模式的推進(jìn)和跨部門應(yīng)用的協(xié)同，電子政務(wù)建設(shè)可以采用“以業(yè)務(wù)為主線”的整合，解決電子政務(wù)中跨部門業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)問題。將一些受眾面廣且需多個政府部門共同完成的審批或辦事項目提取出來，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、協(xié)同建設(shè)，最大限度地避免部門各自為政。

協(xié)同工作是指眾人齊心協(xié)力共同來完成同一件工作的活動。協(xié)同工作成為一項新的研究領(lǐng)域來自于信息技術(shù)的發(fā)展，來源于通信技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的融合，因此，也稱“計算機(jī)支持的協(xié)同工作”（CSCW，Computer Supported Cooperative Work），簡稱為“計算機(jī)協(xié)同工作”。它是社會信息化進(jìn)程中的一種必然產(chǎn)物，它的出現(xiàn)將會提高人們的工作效率，促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展，影響人類群體生產(chǎn)方式、工作方式和生活方式。電子政務(wù)中的應(yīng)用協(xié)同工作十分重要，政府中大量的工作和對公眾的服務(wù)是跨機(jī)構(gòu)、跨部門的，需要聯(lián)合和共同完成。

在我國政府部門的政務(wù)活動中，由于政府部門職能的劃分，所以存在各種各樣的協(xié)同性工作，這既包括政府部門內(nèi)部的協(xié)同辦公，也包括政府部門之間的協(xié)同工作。但是現(xiàn)有的政府部門的電子政務(wù)應(yīng)用平臺還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足協(xié)同工作的要求。我國電子政務(wù)目前已經(jīng)進(jìn)入第三代，其主要的目標(biāo)是在政府信息支撐環(huán)境的基礎(chǔ)上，利用知識管理技術(shù)提高政府的決策能力，建立基于網(wǎng)絡(luò)的分布式政府結(jié)構(gòu)，并通過分布式的“一站式政府”服務(wù)中心提供跨部門的政府業(yè)務(wù)服務(wù)。這個階段的電子政務(wù)已經(jīng)不局限于信息管理或事務(wù)處理了，而是希望通過信息技術(shù)手段提高政府部門的知識搜集、分析、傳遞和利用能力，將知識管理與政務(wù)業(yè)務(wù)流程緊密結(jié)合從而提高政府整體的管理水平和效率。

電子政務(wù)通過系統(tǒng)應(yīng)用、部門流程以及信息的協(xié)同互動，可以更大程度地發(fā)揮電子政務(wù)的優(yōu)勢和作用。電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同強(qiáng)調(diào)以政府工作人員的協(xié)作為核心，強(qiáng)化政府信息資源的共享、政府工作流程的優(yōu)化及政府信息化系統(tǒng)應(yīng)用的集成，是當(dāng)前電子政務(wù)技術(shù)應(yīng)用的最高階段。隨著電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的深入，運(yùn)用“以業(yè)務(wù)為主線”的整合思路，解決跨部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，將會越來越受到重視和采納。電子政務(wù)的一些重要服務(wù)項目，不會因為政府機(jī)構(gòu)的合并、整合而暫?；驈U棄，而是通過避免結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)，使其更具有可擴(kuò)展性和可持續(xù)性。這是我們解決中國現(xiàn)行管理體制下電子政務(wù)跨部門業(yè)務(wù)應(yīng)用的一條重要途徑。

“大部制”可通過政府流程橫向與縱向的重塑，增進(jìn)部門流動溝通；政府機(jī)構(gòu)組織形態(tài)由金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向錯綜復(fù)雜的水平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，最大限度避免部門之間孤立實施、各自為政、封閉沖突的問題。“大部制”建設(shè)這種有力的保障，避免了電子政務(wù)發(fā)展中的無序和盲目現(xiàn)象，避免了電子政務(wù)低水平的重復(fù)建設(shè)，必將促進(jìn)電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同的整體推進(jìn)。政府信息化中最核心的問題，就是實現(xiàn)信息系統(tǒng)間的網(wǎng)上互聯(lián)互通。要加強(qiáng)辦公資源的整合，建立起跨部門的、綜合的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。因此，推動跨部門的信息交換和應(yīng)用，已經(jīng)成為擺在政府信息化工作者面前的一個重大課題。而從我國電子政務(wù)實施情況看，機(jī)構(gòu)、組織部門之間的信息割裂，是造成“信息孤島”長期存在的關(guān)鍵癥結(jié)。如今，隨著“大部制”改革的實施，從最根本的政府部門職能上對機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行整合，打破部門間的信息障礙，將極大地促進(jìn)信息資源共享和利用，實現(xiàn)信息的整合。我國電子政務(wù)走的是一條“有條件的先上，在實踐中摸索前進(jìn)”的螺旋式路線，經(jīng)過漫長的早期建設(shè)，形成了大量的模式并不統(tǒng)一的電子政務(wù)系統(tǒng)。一方面，這些獨(dú)立的、異構(gòu)的、封閉的系統(tǒng)彼此之間難以實現(xiàn)互聯(lián)互通，是一個個名副其實的“信息孤島”。另一方面，在信息資源方面，盡管積累的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)總量可觀，但由于這些數(shù)據(jù)分別由相互孤立的應(yīng)用系統(tǒng)產(chǎn)生和管理，其服務(wù)范圍局限在個別應(yīng)用或部門內(nèi)部，各個數(shù)據(jù)庫之間存在數(shù)據(jù)重疊，不但帶來了大量的重復(fù)采集，更存在著大量的不一致現(xiàn)象。因此，網(wǎng)上互聯(lián)互通最大難題首先是組織困難。我國大部分的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，都是在本部門、本地區(qū)內(nèi)部，按照行政機(jī)構(gòu)的組織和要求實施的。跨地域、跨部門、面向政務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)，往往由于部門條塊分割管理上的原因而難以組織和實現(xiàn)。行政管理專家汪玉凱指出：“政府按照‘大部制管理，會深刻地影響到電子政務(wù)系統(tǒng)的模式和信息資源的采集、共享和利用。按照大部制的要求統(tǒng)籌政府的信息資源，將受到更多的關(guān)注?！?/p>

四、“大部制”下的電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同方式選擇

在計算機(jī)協(xié)同工作時，需要多臺計算機(jī)的協(xié)調(diào)工作，需要進(jìn)行點(diǎn)到多點(diǎn)的群組通信、多目標(biāo)發(fā)送?！按蟛恐啤毕码娮诱?wù)協(xié)同辦公系統(tǒng)要通過計算機(jī)及其網(wǎng)絡(luò)來協(xié)調(diào)人類群體的行為，通常包括音頻、視頻等多媒體信息的實時傳送，要進(jìn)行大量多媒體信息的實時截獲。傳送和對地域分布分散的多個用戶的播放，這對網(wǎng)絡(luò)帶寬和延時特性提出了更高的要求。只有建立了廣泛的群組通信支持，才能使以它為通信基礎(chǔ)的電子政務(wù)的協(xié)同工作廣泛開展。

在不同應(yīng)用背景下的電子政務(wù)協(xié)同辦公會有一些差異，但它們的共同特征是需要提供支持政務(wù)群體協(xié)同辦公的工具?！按蟛恐啤毕码娮诱?wù)群體協(xié)同辦公平臺的基本框架可以采用四層模式：第一層為“開放系統(tǒng)互連環(huán)境”，該層提供開放的通信支持環(huán)境，保證電子政務(wù)協(xié)同工作過程中有效的信息交流。第二層為“協(xié)同工作支撐平臺”，該層解決“大部制”下電子政務(wù)協(xié)同工作所需的主要機(jī)制和工具，機(jī)制包括信息共享、信息安全控制、群體成員管理；基本工具包括電子郵件、會議系統(tǒng)、協(xié)同寫作和討論系統(tǒng)、工作流系統(tǒng)等等。第三層為“協(xié)同工作應(yīng)用接口”，在這一層中需要提供電子政務(wù)協(xié)同應(yīng)用的編程接口API、人機(jī)接口HCI和人際接口IPI，通過標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)接口向應(yīng)用系統(tǒng)提供第二層的功能，使上層的應(yīng)用系統(tǒng)與下層的支撐平臺具有相對的獨(dú)立性；提供有效、靈活、方便的人機(jī)交互接口以及在協(xié)同工作環(huán)境下協(xié)作各方交互關(guān)系、規(guī)則和策略等。第四層為“協(xié)作辦公應(yīng)用系統(tǒng)”，針對“大部制”下電子政務(wù)協(xié)同工作應(yīng)用領(lǐng)域，提供所需的協(xié)作支持工具的剪裁和集成，協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)。

在“大部制”下電子政務(wù)協(xié)作過程中還需要遵循一定的規(guī)則，否則會引起協(xié)作的困難。協(xié)作控制機(jī)制就是協(xié)作規(guī)則在電子政務(wù)協(xié)同辦公系統(tǒng)中的體現(xiàn)，協(xié)作控制機(jī)制要考慮到群體成員在協(xié)作時的行為習(xí)慣和心理狀態(tài)，向各成員提供協(xié)作所需的信息。目前的許多電子政務(wù)協(xié)同辦公系統(tǒng)雖能提供一定的信息交流手段和工具，但沒有體現(xiàn)協(xié)作規(guī)則，而由群體成員人為協(xié)調(diào)各自的行為。理想的情況應(yīng)是由“大部制”下的電子政務(wù)系統(tǒng)自動協(xié)調(diào)各成員的行為，遵守一定的協(xié)作規(guī)則。

此外，電子政務(wù)建設(shè)依托于政府的業(yè)務(wù)，承擔(dān)著“優(yōu)化業(yè)務(wù)流程”的使命，也面臨著政府職能不斷調(diào)整帶來的業(yè)務(wù)變動風(fēng)險。因此，對“大部制”下的業(yè)務(wù)梳理就成為做好電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同的前提。只有在每一個層次的規(guī)劃上確定并圍繞關(guān)鍵、穩(wěn)定業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在承認(rèn)各部門信息資源擁有權(quán)的同時，更強(qiáng)調(diào)其公開共享的義務(wù)，從業(yè)務(wù)協(xié)同和信息資源著眼，而不是從部門著眼，才有利于保護(hù)投資、規(guī)避風(fēng)險，有利于分清輕重緩急。只有這樣，“大部制”下電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同才能取得應(yīng)有的效果。

總之，漸進(jìn)的行政體制改革正在向前推進(jìn)，推行“大部制”改革，加快建設(shè)服務(wù)型政府，已成為我國電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用發(fā)展面臨的又一重大契機(jī)。在現(xiàn)有的資源條件下，政府要更大限度地發(fā)揮電子政務(wù)對傳統(tǒng)政府管理體制的變革與職能的轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和流程、整合相關(guān)資源、更好地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提高競爭力的工具的作用，打破傳統(tǒng)的組織界限，把電子政務(wù)建設(shè)轉(zhuǎn)化為效益，真正建立起一個行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的低成本的行政管理體制。

責(zé)任編輯 侯 琦