臺灣農(nóng)地制度改革之探析

［摘要］臺灣地區(qū)農(nóng)地政策變遷的基本脈絡(luò)，從“農(nóng)地農(nóng)有”經(jīng)“農(nóng)地農(nóng)用”到強化農(nóng)地管理，“有序釋出”整個過程，與大陸在農(nóng)村土地政策方面遇到的和面對的問題大致相似。臺灣農(nóng)地政策變革過程中注意發(fā)揮農(nóng)民自治的作用，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，以法律手段提供保障等經(jīng)驗值得大陸借鑒。

［關(guān)鍵詞］臺灣；農(nóng)地政策；變遷

［中圖分類號］F33／37；D93／97［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）03－0044－03

如何解決農(nóng)村土地問題是我國大陸地區(qū)與臺灣地區(qū)都十分關(guān)注的問題。黨的十七屆三中全會再次將完善農(nóng)村土地政策問題列入議事日程。在海峽東岸的我國臺灣地區(qū)從上個世紀(jì)50年代以來，對農(nóng)村土地制度采取的歷次變革措施，所要解決的問題與大陸改革開放以來所遇到的以土地為核心的“三農(nóng)”問題具有相似之處，筆者認(rèn)為，分析研究臺灣地區(qū)近60年來對農(nóng)村土地的政策變革情況，探究其中的規(guī)律，對大陸改進(jìn)和完善農(nóng)村土地承包制度具有現(xiàn)實的積極作用。

一、以農(nóng)地農(nóng)有的政策穩(wěn)定社會

20世紀(jì)40年代末至50年代初，退踞臺灣的國民黨當(dāng)局吸取在大陸失敗的教訓(xùn)，為緩解社會矛盾，鞏固政權(quán)，在臺灣實施了第一次土地改革。這次改革的目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)地農(nóng)有，“耕者有其田”，采取的主要政策措施有：

1．“公地放領(lǐng)”。1951年6月4日臺灣當(dāng)局通過頒布《臺灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法》，把光復(fù)時從日本財閥手中沒收歸公有的農(nóng)地，賣給無地或少地的農(nóng)民耕種。根據(jù)該項制度安排，不僅原則規(guī)定凡符合條件的農(nóng)民均可以通過貸款方式向政府購買公有耕地，而且為了確保貧苦農(nóng)民能夠買得起耕地，還根據(jù)貧苦農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受力，規(guī)定所出售的公地地價按照同類耕地年收獲量的2．5倍估算，而后分10年平均攤還，所攤繳的地價金額與每年應(yīng)交的田賦同時交付，交付額以不超過一般佃農(nóng)地租的37．5％為限［1］。通過這一制度措施，全省合計放領(lǐng)耕地138957公頃，約占耕地總面積的16％，受領(lǐng)農(nóng)戶286287戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的33％，每戶平均獲得0．485hm2。

2．平均地權(quán)。在實施“公地放領(lǐng)”政策的同時，臺灣當(dāng)局還推行了平均地權(quán)的措施。根據(jù)1953年1月26日發(fā)布的《實施耕者有其田條例》，和隨后于1953年4月23日頒布與其配套的《實施耕者有其田條例臺灣省施行細(xì)則》的規(guī)定，凡地主出租的水田超出3hm2的，旱地超出6hm2的，超出部分全部由當(dāng)局收購，收購價格參照公地放領(lǐng)，以單位面積耕地上年收獲量的2．5倍計算。當(dāng)局所支付的地價款，70％為實物債券，30％為公營事業(yè)股票［2］。這一措施不僅可將部分地租轉(zhuǎn)化為工商資本，而且也有效地遏制了土地集中，達(dá)到平均土地的目的。

3．“三七五減租”。1949年3月1日臺灣省行政會議宣布實行三七五減租，4月14日頒布《臺灣省私有耕地租用辦法》及實施細(xì)則，4月19日頒布《臺灣省私有地租佃管理條例》。“三七五減租”是指在不廢除原有租佃制度或不去劇烈地改變他們現(xiàn)狀的前提下，將地租降至全年主要作物收獲量的37．5％之內(nèi)?！叭呶鍦p租”減輕了佃農(nóng)負(fù)擔(dān)，但也受到地主的抵制，1950年臺灣地區(qū)出現(xiàn)了一股“撤佃風(fēng)”，在這種情況下 1951年5月，臺灣當(dāng)局通過了一項減租法案，即《農(nóng)業(yè)地租減至37．5％的法案》，并于同年6月份頒布實行，同時，又在當(dāng)年6月7日公布了《耕地三七五減租條例》。這就使“三七五減租”政策法律化，使其得以依法繼續(xù)推行。該條例對耕地減租依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、主要農(nóng)作物含義、耕地租佃委員會、耕地租約期限、訂立要求、續(xù)訂、終止、減免條件、法律責(zé)任等作了具體規(guī)定。從而鞏固了改革的成果，安定了佃權(quán)，緩解了社會矛盾。

以上三項措施，用和平、漸進(jìn)的贖買方式推進(jìn)“耕者有其田”政策，照顧到廣大缺地少地的農(nóng)民的訴求和地主的利益，方法比較平穩(wěn)。通過土改，不僅使傳統(tǒng)租佃制下的小農(nóng)制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代自耕小農(nóng)制，自耕農(nóng)與佃農(nóng)的比重從1949年的36：39，到1960年變?yōu)?4：15，一個由同質(zhì)的小土地所有者組成的平均化的農(nóng)業(yè)社會在此基礎(chǔ)上得以建立，而且將部分農(nóng)業(yè)剩余資本引導(dǎo)轉(zhuǎn)向工商企業(yè)。這次土改“農(nóng)民獲地，地主得利”，獲得自有耕地的農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前的提高，1951年臺灣地區(qū)稻米產(chǎn)量達(dá)到1485000噸恢復(fù)到戰(zhàn)前最高水平較1938年增產(chǎn)了83000噸［3］。社會矛盾逐漸趨緩，土改達(dá)到了預(yù)期的目的。

臺灣地區(qū)第一次土改推行的“耕者有其田”與大陸50年代初土改以及改革開放之初開始推行的農(nóng)村土地承包責(zé)任制盡管手段和方法有所不同，但具有類似的社會功效，其直接目的是解決農(nóng)民的吃飯問題，根本目的在于緩解社會矛盾，維護(hù)變革時期的社會穩(wěn)定。

二、以農(nóng)地農(nóng)用政策適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之需

臺灣地貌多丘陵，地勢高低不平，耕地零散細(xì)碎，本來就不利于機(jī)械化耕作，加上第一次土改人為地將有限的土地分配給眾多耕種者，更造成了土地劃分過于狹小、零碎和分散，限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械的運用和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營。為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，臺灣當(dāng)局于20世紀(jì)70年代末調(diào)整政策，推行以重劃土地，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境為主要內(nèi)容的第二次土地改革。

1．以“農(nóng)地農(nóng)有”替代“農(nóng)地農(nóng)用”政策。進(jìn)入70年代以后，伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)展，由于“比較效益”過低，臺灣大量的農(nóng)村青壯年勞動力流入城市，農(nóng)村出現(xiàn)了人口老齡化、勞動力短缺和十分普遍的農(nóng)民兼業(yè)等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)發(fā)展基本處于停滯不前的狀況。為此，臺灣當(dāng)局不再固守“耕者有其田”的政策，而將“農(nóng)地農(nóng)有”政策改為“農(nóng)地農(nóng)用”，取消了對耕作者持有耕地數(shù)量的上限。這一政策的推行，使分散的農(nóng)地在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，通過自發(fā)調(diào)節(jié)，適當(dāng)?shù)叵蜣r(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營者集中，保證了臺灣農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模不因為該地區(qū)人口的增加而縮小，每個農(nóng)業(yè)勞動者經(jīng)營的土地規(guī)模也從1952年的0．57 hm2上升至1996年的1．03hm2［4］。

2．重劃農(nóng)地。在將“農(nóng)地農(nóng)有”政策改為“農(nóng)地農(nóng)用”，取消耕地持有上限量的同時，針對第一次土改后，所出現(xiàn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的新問題，臺灣當(dāng)局于1980年12月和1982年3月又先后出臺了《農(nóng)地重劃條例》和《農(nóng)地重劃實施細(xì)則》，規(guī)定：重劃區(qū)域內(nèi)共用道路、水路、排灌工程等建設(shè)費用全部由“政府”承擔(dān)，其余非共用工程費用由“政府”負(fù)擔(dān)2／3，農(nóng)民負(fù)擔(dān)1／3。至1996年全島共完成耕地重劃37．8萬公頃，占耕地總面積43．4％［5］。農(nóng)地重劃使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得以完善，耕地布局趨于合理，從而使臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益提高了30％［6］。

此次農(nóng)地制度改革與第一次土地改革的社會環(huán)境、改革的目地不盡相同，它是在社會比較穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)民收入而實施的改革。因此，這次改革將農(nóng)地重劃與興修水利等工程、推行農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)、共同經(jīng)營和興辦合作農(nóng)場等結(jié)合起來。通過這次改革，幫助農(nóng)民擴(kuò)大了農(nóng)場規(guī)模，使從事農(nóng)業(yè)勞動者依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提高收入成為可能，為完善農(nóng)田基本建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了制度保障。

近年來，大陸地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)高漲、城市化的進(jìn)展，同樣遇到由于農(nóng)業(yè)“比較效益”過低，大量農(nóng)村青壯年勞動力流往城市，農(nóng)村出現(xiàn)人口老齡化、勞動力短缺和農(nóng)民棄耕、農(nóng)田拋荒以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下大型農(nóng)業(yè)基本建設(shè)工程難以組織實施的矛盾問題［7］。大陸眼下完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的嘗試可否借鑒臺灣的經(jīng)驗？筆者認(rèn)為，答案是肯定的。

三、強化農(nóng)田管理，以盡地利

1．確立農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)的決策地位。進(jìn)入工商社會后，臺灣農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷降低，非農(nóng)業(yè)用地侵蝕農(nóng)村土地的現(xiàn)象日顯突出。為了保護(hù)良田，妥善解決非農(nóng)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和其他各項社會事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，臺灣當(dāng)局于1973年制定頒布了《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》。鑒于農(nóng)業(yè)地位的重要性，該《條例》規(guī)定耕地及其他依法供農(nóng)業(yè)使用的土地，在劃定或變更為非農(nóng)業(yè)使用時，應(yīng)事先獲得農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

2．分等級管理農(nóng)田，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。為防止濫占農(nóng)田，臺灣當(dāng)局對農(nóng)地實行分類保護(hù)，將農(nóng)地分為若干等級，規(guī)定1至8等田地為上等農(nóng)地，9至12等田地為中等農(nóng)地，13等以下田地為低等農(nóng)地。對上等農(nóng)地，除自建農(nóng)舍外不準(zhǔn)建筑，并且不得變更使用；9至12等農(nóng)田，除報經(jīng)核準(zhǔn)為工廠用地、學(xué)?；蚱渌苍O(shè)施用地外，一律暫停核準(zhǔn)變更為一般建地，并強調(diào)不得破壞灌溉及排水系統(tǒng)；已實施重劃的農(nóng)田，暫不準(zhǔn)變?yōu)榻ǖ?；業(yè)經(jīng)編定為工業(yè)用地，使用良田過多而尚未開發(fā)者，應(yīng)逐案調(diào)查，恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地［8］。

1973年10月15日臺“內(nèi)政部”頒布《限制建（筑用）地擴(kuò)展辦法》，規(guī)定：對規(guī)劃為工業(yè)用地的土地應(yīng)積極開發(fā)使用，減少工廠零星設(shè)立，以免影響鄰近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。都市計劃范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)區(qū)，除農(nóng)舍外，依法禁建。建設(shè)用地區(qū)域未開發(fā)前，農(nóng)田仍予保留［9］。

對于農(nóng)民自建農(nóng)舍，臺“內(nèi)政部”還于1973年12月24日發(fā)布實施《都市計劃以外地區(qū)建筑物管理辦法》，規(guī)定農(nóng)舍起造人應(yīng)為自耕農(nóng)，其建筑總樓地板面積不得超過495平方米，其建筑面積不得超過耕地面積的10％，高度不得超過三層樓并不得超過10．5m，最大基層建筑面積不得超過330m2［10］，以防止建筑業(yè)者與農(nóng)民串通，以興建農(nóng)舍為名，從事不動產(chǎn)投機(jī)行為，占用農(nóng)地，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

3．有序釋出，防止炒作。20世紀(jì)90年代初期，針對產(chǎn)業(yè)界認(rèn)為工業(yè)用地取得不易，地價偏高，“農(nóng)委會”認(rèn)為農(nóng)業(yè)收益偏低，挫傷農(nóng)民的務(wù)農(nóng)意愿，農(nóng)地利用漸趨粗放，及加入WTO農(nóng)業(yè)品市場將大幅開放，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的種類及數(shù)量將顯著增加，農(nóng)業(yè)對土地的壓力降低等情況，臺灣當(dāng)局于1993年8月批準(zhǔn)《臺灣農(nóng)地釋出方案》，規(guī)定：農(nóng)地應(yīng)經(jīng)整體規(guī)劃后才能變更使用，并且必須配置適當(dāng)公共、環(huán)保及隔離綠帶或隔離設(shè)施；農(nóng)地變更所得利益，應(yīng)繳納回饋金，以消除變更使用的暴利及農(nóng)地炒作；經(jīng)同意變更的農(nóng)地，其內(nèi)部公共設(shè)施由開發(fā)者負(fù)擔(dān)，區(qū)外公共設(shè)施由開發(fā)者與地方政府協(xié)議負(fù)擔(dān)。1996年11月《國土綜合開發(fā)計劃（1987－2000）》進(jìn)行了全面修訂確立了農(nóng)地保護(hù)政策的新理念，將農(nóng)地發(fā)展引入市場經(jīng)濟(jì)，以市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制來經(jīng)營農(nóng)地，從而達(dá)到有效保護(hù)農(nóng)地的目的。

進(jìn)入本世紀(jì)后臺灣當(dāng)局又對《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》進(jìn)行了五次修訂，將“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實農(nóng)地農(nóng)用”政策。對農(nóng)地主要有5點修正：一是將現(xiàn)行依法供農(nóng)業(yè)使用的土地重新劃分，以便于管理。二是對不同農(nóng)地采取不同的管理方式，使地盡其力。三是調(diào)整農(nóng)地農(nóng)有，放寬農(nóng)地經(jīng)營者資格，允許非自耕農(nóng)購買農(nóng)地。四是制定獎懲辦法，防止農(nóng)地炒作。五是凍結(jié)“耕地三七五減租條例”，建立合理的耕地租賃制度。

此階段的農(nóng)地制度改革，主要針對的問題有兩個方面：其一是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地的需求矛盾問題；其二是重振農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性問題。上述措施，不再消極地強調(diào)農(nóng)戶對耕地的所有，而是順應(yīng)市場的需求，允許非自耕農(nóng)購買農(nóng)地，但是強調(diào)不論是自耕農(nóng)還是非自耕農(nóng)都不得改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，這就為資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有效利用耕地，減少棄耕拋荒量開辟了一條道路，同時強化了土地利用的規(guī)劃性，統(tǒng)籌兼顧耕地保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)對土地的需求，使城鄉(xiāng)各業(yè)建設(shè)有序地發(fā)展，促進(jìn)了社會轉(zhuǎn)型時期的各項事業(yè)。

四、啟示

綜觀臺灣農(nóng)地制度變遷，不難看出其基本脈絡(luò)，第一次土改通過滿足廣大農(nóng)民對土地的期望，以促使社會穩(wěn)定；第二次土改在不觸動農(nóng)民對土地所有的前提下，重新平整土地為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)；第三次土地政策變革，以強化農(nóng)地使用的規(guī)劃調(diào)整，既保護(hù)良田、打造精細(xì)農(nóng)業(yè)，又有序釋出土地，滿足非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)騰飛。

其措施特點如下：

第一，注意發(fā)揮農(nóng)民自治的作用。比如，在農(nóng)地重劃中臺灣組織重劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民推選產(chǎn)生協(xié)進(jìn)會委員，征詢農(nóng)民關(guān)于農(nóng)地重劃的意愿，公告計劃書，土地分配草圖公聽會、分配結(jié)果公告、參與管理維護(hù)等。由于農(nóng)民是制度變革的利益相關(guān)者，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有豐富的經(jīng)驗，其直接參與不僅可以增加新設(shè)制度相關(guān)規(guī)范的可操作性，而且還便于得到農(nóng)民群眾的擁護(hù)和執(zhí)行。

第二，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，適時調(diào)整農(nóng)村土地政策。上述臺灣農(nóng)地制度變遷的基本脈絡(luò)可以看出，歷次政策調(diào)整都在于為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展開辟道路，都是為了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的利益服務(wù)的。

第三，以法律的形式加以保障。每一次的變革都制定頒布了相關(guān)的法律法規(guī)，發(fā)揮法律的引導(dǎo)性、規(guī)范性等社會作用，以增強改革措施的公信力、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。數(shù)十年來，制定了以《土地法》為主干的包括《土地征收條例》、《土地征收條例施行細(xì)則》、《土地登記規(guī)則》、《地價調(diào)查估計規(guī)則》、《不動產(chǎn)估價技術(shù)改造》、《平均地權(quán)條例》、《平均地權(quán)條例施行細(xì)則》、《農(nóng)村社區(qū)土地重劃條例施行細(xì)則》、《農(nóng)地重劃條例》、《農(nóng)地重劃條例施行細(xì)則》、《土地稅法》、《土地稅法施行細(xì)則》、《增繳地價稅抵繳土地增值稅辦法》、《土地稅法減免規(guī)則》、《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》、《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例施行細(xì)則》、《山坡地保育利用條例》、《山坡地保育利用條例施行細(xì)則》等一整套法律法規(guī)體系，明確了各項工作的管制機(jī)關(guān)、土地使用強度、使用地的變更程序、處罰措施等，為社會經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，我國大陸屬于世界上人均耕地較少的地區(qū)在目前農(nóng)村土地承包責(zé)任制條件基礎(chǔ)上，要解決農(nóng)業(yè)比較效益低下問題，可以在不改變農(nóng)地用途的前提下，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)從有效杜絕土地撂荒、棄耕現(xiàn)象入手，在這方面，臺灣的經(jīng)驗值得借鑒。

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責(zé)任編輯 宋桂祝