對社會事業(yè)領(lǐng)域“管辦分離”改革的思考

李　強

近年來，我國部分地區(qū)在衛(wèi)生、文化、教育等社會事業(yè)領(lǐng)域推行了“管辦分離”改革，引起了高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，受到了社會各界的關(guān)注?！肮苻k分離”還被作為事業(yè)單位分類改革的原則，寫入了黨的重要文件(十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》)。因此，總結(jié)各地“管辦分離”改革的不同模式和主要做法，分析“管辦分離”改革下一步的發(fā)展趨勢，對于全面看待改革、深入推進(jìn)改革，具有十分重要的意義。

一、“管辦分離”改革的不同模式

長期以來，我國社會事業(yè)發(fā)展實行的是政府出資建設(shè)、政府統(tǒng)一管理的體制，政府主管部門既是實施全行業(yè)監(jiān)督管理的公共管理者，又是舉辦社會事業(yè)的出資人。這種既管又辦的狀況，容易造成政府職能“越位”、“缺位”的問題，不利于形成多層次、多樣化、有序競爭的公益事業(yè)發(fā)展格局。無法有效滿足人們的公益服務(wù)需求。為改變政府主管部門既管又辦、管辦不分的舊體制，近年來，一些地區(qū)進(jìn)行了積極探索，在社會事業(yè)領(lǐng)域推行“管辦分離”改革。從各地的實踐來看，根據(jù)公益事業(yè)舉辦主體、舉辦方式的不同，主要有三類模式：

第一類模式：“政府管、機構(gòu)辦”。就是將有關(guān)公益類事業(yè)單位與原政府主管部門切斷隸屬關(guān)系后。改由另外組建的有關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)舉辦。根據(jù)舉辦機構(gòu)的不同組建方式，又可細(xì)分為兩小類：一類為統(tǒng)一組建公共事業(yè)舉辦機構(gòu)，另一類為按行業(yè)組建公共事業(yè)舉辦機構(gòu)。前者以北京市海淀區(qū)為代表。后者以無錫市、上海市為代表。

第二類模式：“政府管、社會辦”。就是將有關(guān)公益類事業(yè)單位與原政府主管部門完全脫鉤，對其實施轉(zhuǎn)企改制，主要由社會力量舉辦公益事業(yè)。江蘇省宿遷市是這一模式的代表。

第三類模式：“政府管、單位辦”。就是強化事業(yè)單位的獨立性和自主性。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，由事業(yè)單位自主實現(xiàn)其舉辦宗旨、獨立開展業(yè)務(wù)活動、實現(xiàn)公益目標(biāo)。深圳市正在按照這一思路進(jìn)行改革探索。

二、對“管辦分離”改革的認(rèn)識和建議

(一)社會事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭小肮苻k分離”改革確有必要。符合行政管理體制和事業(yè)單位改革的基本原則和總體方向

“管辦分離”改革是針對社會事業(yè)領(lǐng)域中存在問題的體制機制創(chuàng)新，符合行政管理體制和事業(yè)單位改革的基本原則和總體方向。從實際運行效果看，盡管改革中存在著職能有交叉、上下不貫通等問題，但改革已經(jīng)取得了初步成效。如通過改革，截至2006年底，無錫市衛(wèi)生服務(wù)體系健全率由2005年的72％上升至98，67％，全市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)普及率達(dá)到100％，醫(yī)療糾紛投訴量下降了40％，市民對醫(yī)療服務(wù)的滿意率達(dá)92％。

(二)各地“管辦分離”改革模式各有利弊。要全面看待、具體分析

首先看“政府管、機構(gòu)辦”模式。這種做法為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展提供了體制保障。但從目前各地的試點情況看，改革后除原政府主管部門外，又增加了舉辦機構(gòu)，加大了行政運行的成本。更重要的是，若舉辦機構(gòu)仍沿襲過去政府主管部門的管理內(nèi)容和管理方式，對事業(yè)單位管得過多、過細(xì)、過死的問題就很難得到根本性的改變，就難以在事業(yè)單位建立既能充分激發(fā)其生機與活力又能有效約束其行為的管理體制和運行機制，“管辦分離”改革也就無法真正取得實效。同時，由于事業(yè)單位專業(yè)性很強，若改革起步階段舉辦機構(gòu)下屬事業(yè)單位過多的話，也很難實施有效管理。

其次看“政府管、社會辦”模式。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，增強公益事業(yè)的運行效率和社會效益，必須解放思想、更新觀念，打破社會事業(yè)領(lǐng)域國家壟斷的格局。積極鼓勵社會力量參與興辦公益事業(yè)，走創(chuàng)辦主體、投資主體、出資形式、舉辦方式多元化的路子，共同促進(jìn)社會事業(yè)的繁榮和發(fā)展。但根據(jù)公共產(chǎn)品和公益服務(wù)的特性以及有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，一些公益事業(yè)并不適合或不允許社會力量舉辦，政府還要負(fù)責(zé)辦好部分公益類事業(yè)單位。

再次看“政府管、單位辦”模式。為落實法律、法規(guī)賦予的法人地位，更好地行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任，事業(yè)單位必須建立法人治理結(jié)構(gòu)。為此，要進(jìn)一步推進(jìn)所有權(quán)和運營權(quán)分離，充分授權(quán)給事業(yè)單位，明確事業(yè)單位的責(zé)、權(quán)、利，促使其在法律、法規(guī)的規(guī)范下，獨立自主地開展業(yè)務(wù)活動，提供公益服務(wù)和公共產(chǎn)品。但由于目前缺乏配套的法律、法規(guī)，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建立不可能一蹴而就，完全實現(xiàn)“政府管、單位辦”需要一個相當(dāng)長的過程。

(三)“管辦分離”改革是一個漸進(jìn)的過程，當(dāng)前可繼續(xù)做好擴大試點工作

“管辦分離”改革最關(guān)鍵的是要解決好“誰管、誰辦；怎么管、怎么辦”的問題。筆者認(rèn)為，政府主管部門應(yīng)依法履行行業(yè)管理職能。要從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，從對下屬事業(yè)單位微觀事務(wù)的管理向定規(guī)劃、定政策、定標(biāo)準(zhǔn)和抓監(jiān)管等宏觀管理轉(zhuǎn)變，從過分關(guān)注下屬事業(yè)單位向更加公平、公正地對待全社會和不同所有制單位轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮市場和政府兩方面的積極性，按照“政事分開”的原則，堅持“保住一頭、放開一片”，在保住管好必須由政府舉辦的公益性社會事業(yè)同時，制定優(yōu)惠政策，采取有力舉措，鼓勵和引導(dǎo)社會力量舉辦公益事業(yè)，對適合放開的領(lǐng)域?qū)嵭猩鐣顿Y、市場化運營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。逐漸形成多種所有制形式長期共存、共同發(fā)展、平等競爭的公益事業(yè)發(fā)展格局，促進(jìn)各項公益事業(yè)的繁榮發(fā)展。對于一些政府舉辦的公益事業(yè)，要進(jìn)一步推進(jìn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。探索建立政府出資人制度和事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，從“政府管、機構(gòu)辦”逐步過渡到“政府管、單位辦”。

要合理界定政府主管部門、舉辦機構(gòu)、事業(yè)單位各自的職責(zé)。政府主管部門主要承擔(dān)政策導(dǎo)向、規(guī)劃布局、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管和營造發(fā)展環(huán)境等職責(zé)。使全社會都能公平有效地享受公共服務(wù)。舉辦機構(gòu)主要履行出資人職責(zé)，對所屬事業(yè)單位承擔(dān)管資產(chǎn)、管班子、管績效考核的責(zé)任，促進(jìn)公益事業(yè)單位提高服務(wù)質(zhì)量和效率。舉辦機構(gòu)要充分放權(quán)給事業(yè)單位，真正落實事業(yè)單位在用人、分配、內(nèi)部管理和自我發(fā)展等方面的自主權(quán)，逐步建立起符合事業(yè)單位自身特點的法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其早日成為獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任、面向社會自主提供公共服務(wù)的法人實體。根據(jù)積極穩(wěn)妥的原則，在改革起步階段，可按行業(yè)分別組建不同的舉辦機構(gòu)，但為更好地整合公益服務(wù)資源，政府出資人職能應(yīng)逐步歸并為一個機構(gòu)承擔(dān)。同時。由于政府主管部門不再直接舉辦事業(yè)單位，這就為進(jìn)一步整合政府部門、綜合設(shè)置行政機構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

對改革中出現(xiàn)的具體問題，如職能交叉問題，可以通過試點不斷完善；如上下不對口問題，是試點過程中必然存在以及管理中心職能定位不準(zhǔn)確造成的，應(yīng)正確對待、逐步改進(jìn)。要遵循不同社會事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律，有針對性地推進(jìn)改革。如在醫(yī)療領(lǐng)域，可在具備條件的地區(qū)，進(jìn)一步擴大公立醫(yī)院“管辦分離”改革試點：在教育領(lǐng)域，可充分放權(quán)給學(xué)校，擴大學(xué)校自主權(quán)，強化學(xué)校的獨立法人地位，教育行政主管部門主要管宏觀、管政策、抓監(jiān)管?？傊?，“管辦分離”改革必須在切實轉(zhuǎn)變政府職能、合理規(guī)范舉辦機構(gòu)的職責(zé)和設(shè)置、充分給予事業(yè)單位自主權(quán)上下工夫，才能不背離改革初衷，真正取得成效。