基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)怎樣“調(diào)結(jié)構(gòu)”

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目前，保增長，擴(kuò)內(nèi)需，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，防止經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下滑，已成宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主調(diào)。面對中央4萬億的投資計(jì)劃，各地都在奮力拼搶，上報(bào)的投資規(guī)模大大超過中央的盤子。這種競相攀比擴(kuò)大投資規(guī)模大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象，不能不令人有所擔(dān)憂。在實(shí)際工作中如何按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求“調(diào)結(jié)構(gòu)”，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，防止盲目擴(kuò)張和重復(fù)建設(shè)，把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這項(xiàng)工作做好，還有一些基本理論和政策問題尚需思量。本文的基本觀點(diǎn)是：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須堅(jiān)持均衡論。

(1)“壓力論”和“誘發(fā)論”都有片面性。基礎(chǔ)設(shè)施部門不能脫離直接生產(chǎn)部門而孤立發(fā)展。二者之間的關(guān)系是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中最重要的比例關(guān)系之一。直接生產(chǎn)部門主要是指直接生產(chǎn)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和勞務(wù)產(chǎn)品的部門，而基礎(chǔ)設(shè)施部門則是指為一切生產(chǎn)部門和社會(huì)生活提供公共用品和必要服務(wù)的行業(yè)。包括各種水陸空交通、港口、電訊、郵政、電力、能源、大的水利工程、工業(yè)用水等?；A(chǔ)設(shè)施部門與直接生產(chǎn)部門之間究竟應(yīng)該是一種非均衡發(fā)展關(guān)系，還是一種均衡發(fā)展關(guān)系，有必要認(rèn)真研究一下。

長期以來，我國在理論和實(shí)踐上是遵循非均衡發(fā)展的邏輯行事的。這種邏輯可用有的學(xué)者早已描述過的“壓力論”和“誘發(fā)論”來加以概括。持“壓力論”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門，等到這類生產(chǎn)部門發(fā)展到一定程度，對基礎(chǔ)設(shè)施部門產(chǎn)生“壓力”時(shí)，再發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門。在上個(gè)世紀(jì)80年代以前很長的一段時(shí)間里，我國片面發(fā)展加工工業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，形成諸多瓶頸制約，與這種“壓力論”指導(dǎo)思想不無關(guān)系。持“誘發(fā)論”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門，有了它，就會(huì)“誘發(fā)”直接生產(chǎn)部門的建立。這種“誘發(fā)論”在近些年來似乎很有市場。而在反周期的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張背景下，很不適當(dāng)?shù)匦Q大規(guī)模修路的好處，亦有這種傾向。

現(xiàn)在看來，這兩種觀點(diǎn)都是片面的?！罢T發(fā)論”的結(jié)果必然導(dǎo)致大量資金投放到基礎(chǔ)設(shè)施部門，直接生產(chǎn)部門由于相對落后而不能充分利用這些服務(wù)能力。這就可能造成大量的閑置公共用品?！皦毫φ摗币彩遣豢扇〉?。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般都是大型工程，建成需要相當(dāng)長時(shí)間，如果一定要等到直接生產(chǎn)部門對這類需求產(chǎn)生很大“壓力”時(shí)再興建，為時(shí)已晚。

(2)兩部門均衡發(fā)展原則不可違背。為了減少經(jīng)濟(jì)損失，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，處理兩部門的比例關(guān)系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持均衡發(fā)展的原則，以使二者的生產(chǎn)能力都得到最大限度的發(fā)揮。而要貫徹均衡發(fā)展的原則，必須不斷地從動(dòng)態(tài)上正確估價(jià)這兩個(gè)部門的發(fā)展情況。對各種項(xiàng)目的投資計(jì)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，使單項(xiàng)投資計(jì)劃符合兩部門均衡發(fā)展的總體要求。這里關(guān)鍵的問題，主要是根據(jù)直接生產(chǎn)活動(dòng)的預(yù)期增長或計(jì)劃增長情況，對交通運(yùn)輸、動(dòng)力和其他基礎(chǔ)設(shè)施的未來需求進(jìn)行預(yù)測。這種預(yù)測越科學(xué)，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的可能性就越大。以電力為例，某一經(jīng)濟(jì)區(qū)對電力的需求是逐漸增加的，增加的幅度取決于直接生產(chǎn)部門的發(fā)展情況。直接生產(chǎn)部門的投資越多，對動(dòng)力的需求越大，電力生產(chǎn)需要增加的幅度也就越大。因此，建電廠或電站必須預(yù)測對電力的需求。這種預(yù)測不能停留在某一時(shí)點(diǎn)上，必須對一系列時(shí)點(diǎn)作出系統(tǒng)估價(jià)。這就是說，要有長遠(yuǎn)打算，預(yù)測到10年、20年后對電力的需求大致要增加到什么程度，然后計(jì)劃電廠、電站該如何建設(shè)。對電力消費(fèi)的預(yù)測，可以根據(jù)電力消費(fèi)的構(gòu)成，分析居民戶、工業(yè)、運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)的投資和發(fā)展情況，并且估計(jì)到將來對電力的需求彈性，從而確定不同時(shí)期電力部門的發(fā)展速度。這樣，就有可能作出一個(gè)比較符合實(shí)際的電力發(fā)展規(guī)劃。這種方法，原則上也適用于交通、電訊、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施部門。

為了較好地實(shí)現(xiàn)兩部門的均衡發(fā)展，必須根據(jù)它們的建設(shè)周期把握投資的節(jié)奏和規(guī)模。一般來說。直接生產(chǎn)部門的建設(shè)周期相對要短些，而基礎(chǔ)設(shè)施部門多半需要較長的孕育期，而且需要大量投資，投資的回收期也很長。因此，在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門時(shí)，必須有戰(zhàn)略眼光：制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，根據(jù)不同時(shí)期和階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行投資和建設(shè)。如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能正確處理兩部門比例關(guān)系，就會(huì)帶來一系列嚴(yán)重后果。

(3)當(dāng)前投資重點(diǎn)應(yīng)是填補(bǔ)短線和加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)。我們現(xiàn)在和將來所面臨的主要問題是如何解決基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)性短缺的問題。在結(jié)構(gòu)性短缺背景下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須把填補(bǔ)短線(既包括現(xiàn)期短線，也包括預(yù)期短線)放在首要位置。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)填補(bǔ)短線，在具體決策時(shí)應(yīng)慎重做出如下幾種選擇。一是行業(yè)選擇。有的行業(yè)發(fā)展到一定程度后。逐步接近成熟期，其供給能力基本能夠滿足社會(huì)現(xiàn)期和預(yù)期需要，就不宜再實(shí)行全面擴(kuò)張政策，而應(yīng)控制規(guī)模，重在提高運(yùn)行質(zhì)量上下工夫。二是區(qū)域選擇?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的區(qū)域布局，要把因地制宜發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與縮小區(qū)域差距兩個(gè)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來。基礎(chǔ)設(shè)施投資適當(dāng)?shù)叵蛑形鞑壳钒l(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，在一段時(shí)間里是可以理解的，但一定要把握好傾斜的度。要充分考慮當(dāng)?shù)刂苯由a(chǎn)部門的實(shí)際需要。脫離實(shí)際需要的過度投資只能造成閑置和浪費(fèi)，而不能幫助當(dāng)?shù)丶涌彀l(fā)展。發(fā)達(dá)地區(qū)由于直接生產(chǎn)部門發(fā)展快，因此對基礎(chǔ)設(shè)施部門也會(huì)產(chǎn)生新的需求，對這種客觀需求不能人為地加以抑制。三是項(xiàng)目選擇。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，最終要落實(shí)到項(xiàng)目選擇上。對投資的部位和環(huán)節(jié)要進(jìn)行細(xì)化論證，保證把有限的資金用到刀刃上。要堅(jiān)決遏止盲目上馬項(xiàng)目和拍腦袋工程。

(4)面向未來的超前發(fā)展當(dāng)有限度。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長，在很多情況下不能等到實(shí)際需求壓力已經(jīng)很大時(shí)才開工建設(shè)，必須未雨綢繆。但是，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的超前發(fā)展應(yīng)有合理的限度。我們知道，國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，越有可能拿出更多的錢去加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國在一窮二白的基礎(chǔ)上起步搞工業(yè)化建設(shè)，其初始階段必然把有限的資金更多地投向周期短見效快的直接生產(chǎn)部門，這是不得已而為之。

經(jīng)過三十年的改革開放和高速發(fā)展。我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大增強(qiáng)，目前又有很多閑置生產(chǎn)要素未發(fā)揮作用，這就為大規(guī)模改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況提供了機(jī)遇和可能。但是，我們也必須清醒地看到，我國盡管每年財(cái)政收入都有大幅增長，但增加支出的壓力也越來越大，目前又出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下滑、財(cái)政減收的情況，財(cái)政赤字和舉債規(guī)?？隙〞?huì)越來越大。因此，政府拿不出更多的錢來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前所擬定的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，恐怕主要是通過增發(fā)國債來籌集資金的。一旦大批項(xiàng)目開工，其后續(xù)資金需求將形成強(qiáng)大壓力，在若干年內(nèi)都不是一件輕松的事情。因此，我們切不可以認(rèn)為敞開口子搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是件很容易的事情。前幾年，有的地方在“要想富，先修路”的口號下。不切實(shí)際地大搞公路建設(shè)，搞得地方財(cái)力枯竭，債臺(tái)高筑，民怨沸騰。我們應(yīng)當(dāng)記住這樣的教訓(xùn)。

總而言之，基礎(chǔ)設(shè)施的超前發(fā)展不是無條件的。而是有限度的，不能憑浪漫的想象去描繪基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長的牽動(dòng)作用。要對當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、市場競爭力、人文環(huán)境等因素綜合加以分析論證。科學(xué)地確定基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模和節(jié)奏。