怎樣讓政府大規(guī)模反周期投資真正有效

韓　康

中國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)，2008年11月在極短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)了大規(guī)模的4萬(wàn)億反周期投資政策。地方政府也提出籌措18萬(wàn)億的目標(biāo)?，F(xiàn)在中央政府新增投入1000億元的投資項(xiàng)目已基本到位，2009年第二輪更大規(guī)模的投資計(jì)劃很快全面啟動(dòng)。

我在另一篇文章中講過(guò)，中國(guó)反衰退成敗的關(guān)鍵問(wèn)題是政府力量和市場(chǎng)力量的結(jié)合，最深厚最強(qiáng)大的反衰退力量不在政府而在市場(chǎng)，無(wú)論是中央政府還是地方政府的投入，最終都是為了把潛在市場(chǎng)資源帶動(dòng)起來(lái)。但是，應(yīng)該看到，畢竟政府大規(guī)模的反周期投資是具有第一決定性的因素，人們對(duì)此的期望值很高。中國(guó)政府的反周期投資政策是堅(jiān)定的，也是極具魄力的，現(xiàn)在的重要問(wèn)題在于如何保證投資的有效性。

中央政府對(duì)這次大規(guī)模反周期投資有很高的戰(zhàn)略預(yù)期，我認(rèn)為中央政府這一次大規(guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)，應(yīng)該給以比較高的評(píng)價(jià)。細(xì)致觀察就會(huì)看到，這次中央政府大規(guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)和以往大不相同，不僅有通常的短期增長(zhǎng)性舉措，而且有相當(dāng)成分的中長(zhǎng)期發(fā)展性考量。集中反映為在中央政府的這個(gè)“反周期投資包”中，包含了一個(gè)三位一體的明確目標(biāo)：拉動(dòng)增長(zhǎng)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善民生。這說(shuō)明政府的調(diào)控理念和操作水準(zhǔn)都在發(fā)生重要變化，同美國(guó)和其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家在金融危機(jī)中的政府調(diào)控行為相比。這也是中國(guó)政府的高明、過(guò)人之處。

拉動(dòng)增長(zhǎng)不必講了。從調(diào)整結(jié)構(gòu)看，中央政府4萬(wàn)億及今后更多的投入設(shè)計(jì)中含有明顯的結(jié)構(gòu)政策指向。在中央規(guī)劃的10大投資重點(diǎn)中，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快自主創(chuàng)新和支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，支持服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)改造等，都被放在了非常重要的位置。在政府投資大盤子里占有非常重的分量。從改善民生看，10大投資重點(diǎn)中的第一項(xiàng)投人安排就是加快建設(shè)保障性安居工程，此外，加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展，積極鼓勵(lì)消費(fèi)，努力促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等，也都占據(jù)相當(dāng)高的政府投入比例。

進(jìn)一步研究還會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央政府希望利用這次前所未有的大規(guī)模投資的機(jī)遇，在金融危機(jī)的“倒逼”機(jī)制下，把以往經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中積累起來(lái)的一些重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題和民生問(wèn)題加以解決。一個(gè)突出實(shí)例就是，中央準(zhǔn)備在建立全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障體系方面出臺(tái)大的動(dòng)作，把長(zhǎng)期以來(lái)的政策設(shè)計(jì)變成現(xiàn)實(shí)。這是我們改革與發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期沒(méi)有邁過(guò)去的一個(gè)坎。此外。中央政府投資部門還希望通過(guò)這次對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)力推動(dòng)，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平上一個(gè)大的臺(tái)階，在建立創(chuàng)新性國(guó)家方面向前邁一大步。不難預(yù)計(jì)。假如中央政府的這個(gè)三位一體目標(biāo)得以充分實(shí)現(xiàn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)不但有希望在不太長(zhǎng)的時(shí)間里順利渡過(guò)難關(guān)。保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，而且很有可能獲得一個(gè)前所未有的發(fā)展。

然而，請(qǐng)注意，我這里講的是“假如”。因?yàn)檎笠?guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)，同政策的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，并不具有天然統(tǒng)一性。要充分實(shí)現(xiàn)政府反周期投資的有效性，難題是很多的，需要認(rèn)真加以研究解決。以下僅就三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)拉動(dòng)增長(zhǎng)和調(diào)整結(jié)構(gòu)的矛盾

應(yīng)當(dāng)看到。在政府反周期投資的政策框架中。增長(zhǎng)目標(biāo)和結(jié)構(gòu)目標(biāo)既有統(tǒng)一性，又有矛盾性。增長(zhǎng)問(wèn)題屬于短期目標(biāo)，結(jié)構(gòu)問(wèn)題屬于中長(zhǎng)期目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)理講，政府宏觀政策只能解決總量平衡問(wèn)題，即短期性問(wèn)題，一般不把增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)問(wèn)題同時(shí)涵蓋進(jìn)去。但在實(shí)際運(yùn)行中，增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)并非孤立存在。在這次反周期投資政策的設(shè)計(jì)中，中央政府在充分考慮拉動(dòng)增長(zhǎng)的短期目標(biāo)的同時(shí)，也認(rèn)真考慮了調(diào)整結(jié)構(gòu)的可持續(xù)增長(zhǎng)問(wèn)題，可以說(shuō)是一種宏觀調(diào)控政策和發(fā)展政策的融合，我認(rèn)為很有實(shí)踐意義。

然而，當(dāng)下有一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的政策目標(biāo)排序問(wèn)題，即增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)何者為先?講二者同時(shí)并重沒(méi)有實(shí)際意義。很顯然，我們現(xiàn)在優(yōu)先選擇保增長(zhǎng)、反衰退，而且把年增率8％設(shè)定為保增長(zhǎng)的一個(gè)硬指標(biāo)。這種選擇的道理在于。盡管結(jié)構(gòu)調(diào)整非常重要，但如果增長(zhǎng)繼續(xù)急速滑落引起嚴(yán)重衰退。甚至崩盤，結(jié)構(gòu)調(diào)整就將喪失基礎(chǔ)。但是，另一方面，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)保增長(zhǎng)，而且把保增長(zhǎng)的具體目標(biāo)解讀為就是保8％，一切為了8％，把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為“軟目標(biāo)”，那就很有可能在保了8％之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)進(jìn)步很小，甚至出現(xiàn)原有增長(zhǎng)方式的強(qiáng)化。例如資源能源繼續(xù)過(guò)度耗費(fèi)、土地大量減少依舊、環(huán)境污染更加嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步仍然遲緩，等等，那么下一輪通貨膨脹和產(chǎn)能過(guò)剩的危險(xiǎn)很快就會(huì)向我們招手了。

在政府反周期投資中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)增長(zhǎng)目標(biāo)和結(jié)構(gòu)目標(biāo)，是一篇必須努力做好的文章。我認(rèn)為首先要使保增長(zhǎng)的宏觀目標(biāo)設(shè)計(jì)更加完善合理，不能簡(jiǎn)單把保增長(zhǎng)理解為一個(gè)GDP的增長(zhǎng)指標(biāo)。有人提出，把保增長(zhǎng)集中設(shè)定為8％是完全合理的，因?yàn)檫@個(gè)8％已經(jīng)考慮了社會(huì)就業(yè)的相應(yīng)增長(zhǎng)，充分體現(xiàn)了民生內(nèi)涵。這個(gè)說(shuō)法沒(méi)有說(shuō)服力。君不見，近5年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高達(dá)兩位數(shù)字，投資年均增長(zhǎng)高于25％，但城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)的變化微乎其微，三者之間的增長(zhǎng)相關(guān)性極低。這一輪若干萬(wàn)億元的超大規(guī)模投資項(xiàng)目，資本有機(jī)構(gòu)成水平或資金裝備率水平更高，新增勞動(dòng)力更加有限，如果僅靠一個(gè)8％的增長(zhǎng)設(shè)計(jì)就認(rèn)為可以兼容解決就業(yè)問(wèn)題了，顯然是完全脫離實(shí)際的。由此可見，保增長(zhǎng)至少還應(yīng)該加上社會(huì)就業(yè)指標(biāo)，以及其他必要指標(biāo)內(nèi)容，以形成一個(gè)科學(xué)合理的目標(biāo)體系。

另一個(gè)需要研究的問(wèn)題就是。在政府反周期投資的政策框架中，調(diào)整結(jié)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上依賴提倡性政策和鼓勵(lì)性政策。這當(dāng)然是必要的。但是應(yīng)該看到，在投資項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，投資項(xiàng)目管理者和實(shí)施者是以成本——效益原則為行為準(zhǔn)則的，而且常常是以比較短期的成本——效益原則為行為準(zhǔn)則的。例如，如果污染損失小于反污染成本，則一定會(huì)選擇污染；如果低勞動(dòng)生產(chǎn)率的收益大于降低能耗和改進(jìn)技術(shù)的收益，則一般會(huì)選擇前者，等等。從中觀層面看，各級(jí)地方政府保增長(zhǎng)可選擇的方法很多。認(rèn)定它們一定會(huì)選擇有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的辦法而不會(huì)選擇其他的辦法，顯然也是不現(xiàn)實(shí)的。

因此，在政府反周期投資的政策框架中，調(diào)整結(jié)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，除了提倡性政策和鼓勵(lì)性政策外，還需要施行必要的約束性政策，設(shè)置一些政策性底線，把一些最重要的結(jié)構(gòu)性要求硬化下來(lái)。譬如。不能以通過(guò)人為降低資源產(chǎn)品價(jià)格的方式拉動(dòng)增長(zhǎng)；不能再把那些嚴(yán)重耗費(fèi)資源能源或使用野蠻勞動(dòng)管理方式的企業(yè)恢復(fù)起來(lái)；不能降低經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱苦努力才建立起來(lái)的企業(yè)生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)；不能由于強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目上馬的重要性而過(guò)分超越用地指標(biāo)，等等。這種情況在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生，應(yīng)當(dāng)引起警惕。

積極改進(jìn)投資機(jī)制和投資方式

如前所述，政府這一次大規(guī)模反周期投資的政策設(shè)計(jì)應(yīng)給與很高評(píng)價(jià)。但是，政策設(shè)計(jì)必須通過(guò)一定的投資機(jī)制和投資方式才能得以執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在的問(wèn)題恰恰出在我們的投資機(jī)制和投資方式上。改革開放以來(lái)，國(guó)家計(jì)劃投資體制已經(jīng)有了很大的進(jìn)步和改善，但

行政性項(xiàng)目審批的機(jī)制并未發(fā)生根本變化。這種投資機(jī)制和投資方式存在的許多問(wèn)題，長(zhǎng)期沒(méi)能得到較好解決，例如國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和大量各級(jí)地方項(xiàng)目混在一起規(guī)劃審批，程序復(fù)雜，耗時(shí)長(zhǎng)久；投資項(xiàng)目審批的行政干預(yù)和人為影響因素過(guò)大，投資行為的科學(xué)合理性值得研究，等等。

這次政府實(shí)施大規(guī)模反周期投資是在一個(gè)非常時(shí)期進(jìn)行的，決策籌劃時(shí)間特別短，投資項(xiàng)目到位要求特別急——1000億投資項(xiàng)目一個(gè)半月到位，很多問(wèn)題和矛盾就更加集中地表現(xiàn)出來(lái)。在這里，全部政府投資都是由一個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審批的，全國(guó)東西南北中的大量項(xiàng)目申請(qǐng)者都要“跑部”審批。首先是這個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)的工作壓力極大，需要夜以繼日地工作。由于這次政府投資要求項(xiàng)目急速到位，必然采取很多便捷快速的辦法，打破平時(shí)的審批規(guī)范和審批秩序。這樣，各種行政干預(yù)和人為影響的因素就必然大大增強(qiáng)。在政府投資的大盤子里，誰(shuí)能拿到項(xiàng)目，誰(shuí)能拿到多大規(guī)模的項(xiàng)目，除了有通常規(guī)劃管理的約束之外，也在很大程度上取決于項(xiàng)目申請(qǐng)者“跑部前進(jìn)”的能力。這樣的結(jié)果，中央計(jì)劃部門累得要死，項(xiàng)目審批行為的科學(xué)合理性也大大值得懷疑。

我認(rèn)為第二輪的政府大規(guī)模反周期投資，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的“全方位行政性項(xiàng)目審批”的方式進(jìn)行改革。(1)把國(guó)家財(cái)政準(zhǔn)備投入的投資項(xiàng)目方案向社會(huì)公布，既要公布投資項(xiàng)目的內(nèi)容和投資規(guī)模，也要公布國(guó)家對(duì)投資項(xiàng)目的規(guī)范要求。(2)把國(guó)家重大投資項(xiàng)目和需要有中央政府直接管理的投資項(xiàng)目，同一般性投資項(xiàng)目和需要地方政府管理的投資項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，管理方式應(yīng)有較大差別。(3)根據(jù)國(guó)家投資方案的整體規(guī)劃，可把一部分投資項(xiàng)目按照需求比例“切”到省級(jí)政府，把這部分投資項(xiàng)目的審批程序下放，讓省級(jí)政府和中央政府共同承擔(dān)投資項(xiàng)目的審批職責(zé)，把“跑部前進(jìn)”和“跑省前進(jìn)”結(jié)合起來(lái)。省級(jí)政府更加了解地方發(fā)展情況，投資審批有望更加貼近實(shí)際。(4)拿出一些政府投資項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)論經(jīng)濟(jì)人所有制性質(zhì)，通過(guò)一定程序選擇最有市場(chǎng)資質(zhì)的企業(yè)。

努力減少由于政策執(zhí)行偏離而出現(xiàn)的投資損失

不能過(guò)分相信政策設(shè)計(jì)的理論合理性，要認(rèn)真關(guān)注和隨時(shí)矯正由于政策執(zhí)行偏離而出現(xiàn)的損失。由于現(xiàn)在政府財(cái)稅分配體制方面存在的問(wèn)題以及在發(fā)展利益方面存在的矛盾。中央政府作為反周期投資的政策設(shè)計(jì)者同各級(jí)地方政府作為政策執(zhí)行者之間。在主觀理念、目標(biāo)選擇和利益偏好上并不是天然統(tǒng)一的，這就很難避免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的問(wèn)題。

第一是發(fā)展利益矛盾出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差。中央政府主要考慮宏觀布局、國(guó)家戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的問(wèn)題，地方政府則偏重于考慮怎樣最大化地增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和增加政府財(cái)政力量等方面的問(wèn)題。由此，地方政府對(duì)反周期投資政策是有選擇性的，例如總是力圖把最能增加產(chǎn)值的大項(xiàng)目承攬過(guò)來(lái)，對(duì)執(zhí)行成本比較高的投資項(xiàng)目則盡量回避以及把投資項(xiàng)目的最大利益盡可能留在地方，等等。第二是政府價(jià)值觀導(dǎo)致出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差。最典型的行為就是追求各種形式的政績(jī)工程、形象工程，追求短期效益，結(jié)果很可能導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)值和增長(zhǎng)都上去了，但老百姓所得實(shí)惠并不多。第三是由于腐敗而導(dǎo)致出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏離。這種情況的發(fā)生率可能會(huì)很高。這是由于，這次政府反周期投資規(guī)模大、范圍廣、上馬急、審批程序簡(jiǎn)便，對(duì)投資工程完成時(shí)間的要求也比較急，投資項(xiàng)目的總體管理環(huán)境相對(duì)寬松，這就使腐敗滋生的風(fēng)險(xiǎn)特別高。

為了減少由于政策執(zhí)行偏離而出現(xiàn)的投資損失。應(yīng)該從三個(gè)方面強(qiáng)化協(xié)調(diào)、矯正機(jī)制。(1)定期向社會(huì)公布政府投資項(xiàng)目的執(zhí)行情況，至少半年一次(至今一次都沒(méi)有)，公布信息包括投資項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、管理狀況、預(yù)期進(jìn)展、存在問(wèn)題等，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。(2)建立中央政府項(xiàng)目投資者和地方政府項(xiàng)目管理者之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)投資項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整和校正。(3)建立嚴(yán)格的投資項(xiàng)目檢察、監(jiān)察制度，由政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)組成專項(xiàng)檢查組織，專門負(fù)責(zé)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)督、監(jiān)察，并隨時(shí)向社會(huì)公布監(jiān)督、監(jiān)察結(jié)果。