改革開放以來黨內(nèi)選舉制度改革的實踐與思考

邵建光

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的重要基礎(chǔ)，是保障黨員民主權(quán)利、體現(xiàn)黨員主體地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十七大更從推進黨內(nèi)民主建設(shè)、增強黨的團結(jié)統(tǒng)一的戰(zhàn)略高度，提出了“改革黨內(nèi)選舉制度”的重要任務(wù)。改革開放以來，特別是黨的十六大以來，南京市按照中央和省委的要求，在發(fā)展黨內(nèi)民主、改革黨內(nèi)選舉制度方面大膽探索、不斷創(chuàng)新，取得了豐富的實踐經(jīng)驗、理論成果和制度成果。

一、以發(fā)展黨內(nèi)民主為目標(biāo)不斷推進黨內(nèi)選舉制度改革

改革開放的30年是黨內(nèi)民主建設(shè)在理論、實踐和制度上取得巨大成就的30年，對黨內(nèi)民主的認識從作風(fēng)要求上升為制度規(guī)范。直至提高到“黨內(nèi)民主是黨的生命”的至上高度。在探索發(fā)展黨內(nèi)民主的途徑中，南京市緊緊抓住黨內(nèi)選舉制度改革這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進行了如下探索改革。

第一，改革候選人提名制度，探索了“三薦一選”的黨代表選舉模式。黨內(nèi)選舉制度的基礎(chǔ)是黨代表選舉，南京市從改革黨代表候選人提名制度人手進行探索，形成了“三薦一選”的黨代表選舉模式。就是在黨代表選舉中由組織推薦、個人自薦、黨員群眾舉薦三種方式進行黨代表候選人提名，再經(jīng)過黨員、群眾代表民主推薦。公示和征求意見，確定黨代表候選人人選，最后差額選舉產(chǎn)生黨代表。這就把黨代表的初始提名權(quán)、最終決定權(quán)交給了黨員，極大地?zé)òl(fā)了黨員的民主熱情。在浦口區(qū)鎮(zhèn)黨代表選舉試點中，被提名的候選人中，黨員自薦的占33.8％，黨員群眾舉薦的占40.3％，組織推薦的占25.9％，提名人數(shù)超過應(yīng)選名額近5倍。提名結(jié)束后。根據(jù)代表類別，召開會議。按照差額不少于應(yīng)選人數(shù)20％～60％的比例確定候選人人選，通過公示后，確定黨代表的正式候選人。全市17個試點鎮(zhèn)中，有2306名黨員通過自薦、聯(lián)薦方式報名參選，其中458名提名候選人最終當(dāng)選，當(dāng)選率達到19.9％，占代表總數(shù)的12.7％。在區(qū)黨代表的選舉改革試點中，許多黨員踴躍報名參選，有45名自薦參選黨員通過競爭當(dāng)選區(qū)黨代表。在市黨代表進舉中，專門下發(fā)了《關(guān)于改進市黨代會代表候選人預(yù)備人選產(chǎn)生辦法的通知》，在兩個類別的代表和11個單位中進行代表提名辦法改革，共有17454名黨員參加了推薦，947名黨員參加競爭，有41名通過自薦和舉薦的代表候選人當(dāng)選為市黨代會代表，占全市代表總數(shù)的6.9％。

第二，擴大直接選舉范圍，基層黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員公推直選取得新突破。在中組部和省市委的領(lǐng)導(dǎo)下，南京市根據(jù)逐步擴大直接選舉基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的范圍的精神，在高淳縣8個鎮(zhèn)開展了公推直選鎮(zhèn)黨委班子成員的試點。為了在實踐中探索公推直選的規(guī)律。南京市在8個試點鎮(zhèn)分別試行了3種不同的公推直選方式：黨員人數(shù)在2000名以下的3個鎮(zhèn)采取黨員大會直接差額選舉產(chǎn)生黨委書記、副書記、委員的方式；黨員人數(shù)在2000名以上的3個鎮(zhèn)，采取黨員代表大會直接差額選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委委員，委員會等額選舉書記、副書記的方式；另外兩個黨員人數(shù)在2000名以下的鎮(zhèn)，采取黨員大會直接差額選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委委員，委員會等額選舉書記、副書記的方式。試點中全面改革了候選人提名方法，探索了“三薦兩會”的候選人產(chǎn)生模式?！叭]”即組織推薦、黨員聯(lián)薦和黨員個人自薦三種方式進行提名，在提名參選的120位黨員中，組織推薦的占34.2％，黨員聯(lián)薦的占6.7％，黨員自薦占59.1％。“兩會”即由各鎮(zhèn)召開黨員民主推薦大會，進行全額定向推薦，依據(jù)推薦得票順序確定候選人初步人選，由縣委組織部進行考察后。再通過縣委全委會差額票決產(chǎn)生候選人。選舉中，堅持實行全面的、真正的差額選舉。委員選舉差額比例不低于20％，對黨員大會直選書記、副書記、委員的，每個職位的差額至少一名，組織上不定“調(diào)子”，不搞“陪選”，充分體現(xiàn)了選舉人意志。由于選情公開、程序民主、陽光操作，堅持將黨員的意志作為最大的組織意圖，公推直選取得了圓滿成功。在公推直選產(chǎn)生的全部71名黨委委員中。有32名是黨員自薦、聯(lián)薦成為候選人的，占了45.1％。選舉結(jié)束后的問卷調(diào)查表明，黨員對新一屆的黨委班子的滿意率和基本滿意率達到了97.5％，有93％的黨員認為公推直選充分表達了選舉人的意愿，97.7％的黨員認為公推直選體現(xiàn)了平等、公正的原則。公推直選從根本上改變了“由少數(shù)人在少數(shù)人中選人”的機制，使黨員群眾公認的原則在黨內(nèi)選舉中得以確立。

第三，創(chuàng)新黨內(nèi)選舉方式，競爭性選舉機制逐步引入并不斷加強。一是擴大了差額比例，在黨代表選舉中，按照不少于應(yīng)選人數(shù)20％～60％的比例確定候選人初步人選，在鎮(zhèn)黨委公推直選中，黨委書記、副書記、委員職位的參選人數(shù)分別比職位數(shù)高出3.75倍、1.83倍和1.87倍，形成了有效的競爭態(tài)勢，以更大的差額比突出選舉的競爭性，以不斷增強的競爭性來充分實現(xiàn)黨內(nèi)選舉的人才選擇功能。二是豐富了競爭性選舉的形式，在各類選舉改革實踐中，南京市都加入了候選人演講答辯的環(huán)節(jié)，從報名到推薦再到選舉。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員在同一個起跑線上參與競爭。不斷創(chuàng)新的競爭性選舉形式，既保證了每個候選人的平等機會，也使廣大黨員能更充分地了解候選人的綜合能力，使選舉結(jié)果更充分地反映選舉人的意志。

第四，尊重黨員主體地位，形成了黨員普遍參與和自由表達選舉意愿的黨內(nèi)選舉氛圍。普遍參與是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，南京市在黨內(nèi)選舉改革的創(chuàng)新實踐中，充分保障黨員的民主權(quán)利，始終堅持尊重黨員主體地位，力求在選舉的每一個環(huán)節(jié)都彰顯黨員的主體作用。在選舉的各個階段，都深入進行宣傳發(fā)動，利用電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)、公告欄等各種載體，公開選情，將候選人的條件向全體黨員公布，將推薦的候選人向黨員進行公示，將候選人的基本情況向全體黨員介紹，使黨員能及時了解選情，全面了解候選人。候選人提名辦法的改革，有效地保障了黨員群眾的被選舉權(quán)，充分調(diào)動了黨員參與選舉的主動性、積極性；而差額直接選舉。則切實把“提誰不提誰、選誰不選誰”的權(quán)利交還給黨員群眾，黨員的參與意識明顯增強，高淳縣鎮(zhèn)黨委公推直選的黨員大會平均到會率達93.6％，最高的鎮(zhèn)達100％，使發(fā)揮黨員群眾在黨內(nèi)事務(wù)中的主體作用這一基本價值取向在黨內(nèi)選舉中得以體現(xiàn)。

第五，嚴(yán)格設(shè)定選舉程序。積極探索以過程民主保證選舉結(jié)果的新路徑。用程序民主保證實體民主，用過程民主保證結(jié)果民主，是南京市在黨內(nèi)選舉改革中遵循的基本路徑。在各類選舉改革的實踐中，都嚴(yán)格設(shè)定選舉程序，從制定選舉辦法、宣傳發(fā)動、民主推薦、候選人介紹、競選演講、投票、計票的全過程都堅持“公開、民主、透明”的原則，程序公開，陽光操作，充分民主，將選舉的各個環(huán)節(jié)都置于黨員的監(jiān)督之下。如在候選人介紹上，不論職務(wù)，一律嚴(yán)格按照姓氏筆畫順序依次向全體黨員進行介紹；在計票形式上，通過唱票形式公開計票，當(dāng)場宣布選舉結(jié)果。在淡化組織意圖、強化黨員

意志的過程中，實現(xiàn)了組織意圖和黨員意志的高度統(tǒng)一。

二、以尊重黨員主體地位為根本創(chuàng)新黨內(nèi)選舉制度改革理念

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的基石，而黨員主體地位是黨內(nèi)選舉制度的基石。將尊重黨員主體地位作為黨內(nèi)選舉制度改革的出發(fā)點和落腳點，牢固樹立起黨員主體的理念，尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權(quán)利，是30年來南京市黨內(nèi)選舉制度改革不斷推進的根本動力，也是南京市黨內(nèi)選舉制度改革取得成效的根本原因。

第一，始終將尊重黨員主體地位作為黨內(nèi)民主建設(shè)的本質(zhì)要求。黨內(nèi)民主的本質(zhì)含義，在于“黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下處理的，并且，黨的所有負責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換。”(《列寧全集》第14卷，第249頁)黨內(nèi)的一切權(quán)力歸全體黨員所有，是黨內(nèi)選舉制度改革的基本要求。南京市改革黨內(nèi)選舉制度的創(chuàng)新實踐中，蘊含著的深刻的制度設(shè)計理念，就是要通過保障黨員的選舉和被選舉權(quán)，改變黨內(nèi)事務(wù)由少數(shù)人決定和主宰的現(xiàn)象，實現(xiàn)黨員當(dāng)家做主。堅持黨員主體，使黨內(nèi)選舉真正成為黨員整體意志的體現(xiàn)，也使黨員通過黨內(nèi)選舉制度的改革實踐，增強權(quán)利義務(wù)觀念，增強主人翁意識。黨內(nèi)選舉制度改革為建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度奠定了最深厚的基礎(chǔ)。為達到中央提出的黨內(nèi)民主意識普遍增強、民主制度不斷健全、黨的創(chuàng)造活力充分發(fā)揮的黨內(nèi)民主建設(shè)目標(biāo)，提供了內(nèi)在動力。

第二。努力將發(fā)揮黨員主體作用作為完善黨內(nèi)選舉制度的根本途徑。鄧小平早就指出：“不管黨也好，政也好，根本的問題是選舉。”(《鄧小平文選》第1卷，第321頁)黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主建設(shè)的一項根本性制度，黨內(nèi)選舉制度的完善程度，標(biāo)志著黨內(nèi)民主的發(fā)展水平。完善的黨內(nèi)選舉制度必須具有黨內(nèi)合法授權(quán)的功能、黨內(nèi)人才選擇的功能、黨內(nèi)權(quán)力制約的功能和黨內(nèi)普遍教育的功能，而所有這些功能。都是圍繞著保障黨員的民主權(quán)力、發(fā)揮黨員主體作用展開的。因此，南京市將發(fā)揮黨員主體作用作為推進黨內(nèi)選舉制度改革的基本前提，作為完善黨內(nèi)選舉制度的根本途徑，緊緊圍繞黨內(nèi)民主建設(shè)的要求展開黨內(nèi)選舉制度改革，通過發(fā)揮黨員主體作用不斷完善黨內(nèi)選舉制度的制度功能。

第三，堅持將是否尊重黨員主體地位作為檢驗黨內(nèi)選舉制度改革的核心標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)選舉制度改革必然地包含選舉所涉及的方方面面，在發(fā)展黨內(nèi)民主的原則下。無論是對選舉形式的改革還是對選舉程序的改革，其價值取向都是一致的，這就是尊重黨員主體地位。尊重黨員的主體地位，既是黨內(nèi)選舉制度改革的根本前提，也是檢驗黨內(nèi)選舉制度改革的基本標(biāo)準(zhǔn)。南京市在推進黨內(nèi)選舉制度改革的過程中，堅持將判斷黨內(nèi)選舉制度改革成效的標(biāo)準(zhǔn)建立在黨員是否滿意、組織是否滿意、群眾是否滿意的基礎(chǔ)上，而以黨員是否滿意作為核心標(biāo)準(zhǔn)。每一次推進選舉制度改革，都以各種形式問計于黨員，都以嚴(yán)格的制度確保黨員權(quán)利的落實。都以嚴(yán)密的程序保障選舉的公平公正，都以黨員的滿意度作為根本的評價標(biāo)準(zhǔn)。正是在尊重黨員主體地位的基礎(chǔ)上，南京市在黨內(nèi)選舉制度改革的實踐中，黨員滿意、組織滿意和群眾滿意實現(xiàn)了高度的統(tǒng)一。也正因為黨內(nèi)選舉建立在黨員主體的基礎(chǔ)之上，使黨內(nèi)選舉結(jié)果較好地體現(xiàn)了黨內(nèi)選舉主體的意志。有力地推進了黨內(nèi)民主建設(shè)，激發(fā)了黨員投身黨的事業(yè)的內(nèi)生動力。

三、以發(fā)揮黨員主體作用為基礎(chǔ)探索黨內(nèi)選舉制度改革的新路徑

經(jīng)過多年的實踐和探索，南京市黨內(nèi)選舉制度的改革創(chuàng)新取得了很多實踐成果，但是，進一步深入進行黨內(nèi)選舉制度的改革，依然面臨著很多問題和難點，而在實踐中遇到的各種難點。最后都匯集于如何真正在黨內(nèi)選舉中始終體現(xiàn)黨員主體地位這個根本價值取向上。黨的十六大以來，全黨對黨員主體地位的認識不斷加強，黨員的主體意識不斷增強。這種主體意識的增強，已經(jīng)對黨內(nèi)選舉制度提出了更高的改革要求。因此，必須按照黨的十七大關(guān)于改革黨內(nèi)選舉制度的要求。以改革創(chuàng)新的精神，緊緊圍繞發(fā)揮黨員主體作用的價值取向，在總結(jié)已有改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步探索在選舉中保障黨員民主權(quán)利、充分而真實表達黨員選舉意志的有效路徑。并使之制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。

第一，要以發(fā)揮黨員主體作用為價值取向確立黨內(nèi)選舉原則。黨內(nèi)選舉必須充分體現(xiàn)民主的價值，這就要求黨內(nèi)選舉制度改革必須以發(fā)揮黨員主體作用為取向。嚴(yán)格遵循普遍選舉權(quán)原則、平等選舉權(quán)原則、自由選舉原則、秘密投票原則、適度干預(yù)原則、群眾公認原則、循序漸進原則等有利于彰顯黨員主體作用的選舉原則。

第二。要以改進候選人提名制度為重點完善黨內(nèi)選舉程序。候選人提名是黨內(nèi)選舉的起點，是黨內(nèi)選舉中可能影響選舉結(jié)果的關(guān)鍵程序。目前黨內(nèi)選舉中之所以還存在著一些嚴(yán)格按照程序走形式的怪象，一個重要的原因就在于候選人提名程序不完善。黨的十七大明確提出了改進候選人提名制度和選舉方式的要求。因此，必須以改進候選人提名制度為重點來完善黨內(nèi)選舉程序。改進候選人提名制度的核心是要努力通過提名程序的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，在提名中實現(xiàn)黨員意志、群眾公認和組織意圖三者的統(tǒng)一。一是建立系統(tǒng)化的候選人提名程序。要將可能影響提名結(jié)果的每一個重要環(huán)節(jié)都納入程序規(guī)范之中，減少一切可能的自由發(fā)揮空間。二是在提名程序的每一個環(huán)節(jié)都要充分體現(xiàn)黨員的主體作用。在候選人條件的設(shè)置上，可以由過去單純由組織設(shè)置條件改為由組織提出候選人條件，交由基層黨組織會議或代表團會議討論后，修改確定，以實現(xiàn)不同的選舉確定不同的條件。達成不同的選舉目標(biāo)。在候選人提名環(huán)節(jié)，應(yīng)針對不同的選舉分別采用由組織推薦、個人自薦、黨員聯(lián)薦相結(jié)合的“三薦”式提名方法、由組織提名和黨代表聯(lián)合提名相結(jié)合的“雙薦”式提名方法、由組織提名的“單薦”式提名方法。在候選人推薦環(huán)節(jié)，應(yīng)在對提名名單進行資格審查后，通過投票方式選舉候選人，并依據(jù)一定的差額比例按照得票多少確定正式候選人名單。在候選人公示環(huán)節(jié)，要在方便選舉人知曉的前提下，通過一定的媒介如各級組織部門的網(wǎng)站等將選舉產(chǎn)生的候選人名單進行公示，廣泛聽取各方面的意見。

第三，要以擴大差額選舉為突破口。創(chuàng)新黨內(nèi)競爭性選舉機制。一是要在黨內(nèi)選舉中實行普遍的差額選舉。一方面要進一步擴大黨內(nèi)選舉中的差額比例，黨代表選舉的差額比底限，從20％擴大到50％是比較可行的，“兩委”選舉的差額比應(yīng)不低于20％。常委選舉差額不少于2人。另一方面，要實現(xiàn)由部分差額選舉到全差額選舉的轉(zhuǎn)變，在“兩委”選舉實行差額選舉的基礎(chǔ)上，分層次逐步推進“兩委”書記、副書記的差額選舉。二是要在黨內(nèi)選舉中擴大直接選舉的范圍。在最佳組織范圍內(nèi)通過擴大直接選舉范圍來直接反映黨員選舉意志是加強黨內(nèi)選舉競爭性的有效路徑。從目前黨的基層

組織的設(shè)置和南京的實踐探索來看，在黨代表的選舉中，農(nóng)村以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、城市以街道為基本選舉單位推行黨代表直接選舉是比較合理的。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)選舉中，農(nóng)村村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，城市社區(qū)、街道都具備直接選舉的條件，應(yīng)全面實行直接選舉，并逐步推進縣(區(qū))黨委書記、副書記的直接選舉試點。三是要在黨內(nèi)選舉中加強競爭性選舉內(nèi)容。應(yīng)該不斷完善已有的競爭性選舉形式。創(chuàng)新競爭性選舉形式，進一步完善候選人競選演說等形式，還可以引入選舉人對候選人的答辯形式，運用電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，讓選舉人和候選人舉行電視答辯，通過競爭性選舉形式，使選舉人加深對候選人的認知度，保證選舉結(jié)果的最優(yōu)化。

第四。要以維護黨內(nèi)選舉的權(quán)威為基礎(chǔ)完善黨內(nèi)權(quán)力授受體系。黨內(nèi)選舉的結(jié)果構(gòu)成了黨內(nèi)權(quán)力授受體系的基本內(nèi)容。因此。改革黨內(nèi)選舉制度必須自覺地維護黨內(nèi)選舉的權(quán)威。一是必須充分尊重黨內(nèi)選舉的結(jié)果。黨內(nèi)選舉結(jié)果一經(jīng)產(chǎn)生，就具有合法性和權(quán)威性，無論組織意圖實現(xiàn)與否，無論黨員個人滿意與否，黨員和黨的組織都必須無條件接受、尊重、服從這個選舉結(jié)果，維護黨內(nèi)選舉的權(quán)威就是維護黨員的主體地位，就是維護黨的權(quán)威。二是要以權(quán)力回收機制完善黨內(nèi)權(quán)力授受體系。黨內(nèi)選舉在授予權(quán)力的同時必須同時掌握回收權(quán)力的機制，因此，建立以彈劾、罷免為主要手段的黨內(nèi)權(quán)力回收機制，就成為改革黨內(nèi)選舉制度中不可缺少的部分，這就意味著黨員有權(quán)投票選舉干部。也同樣有權(quán)通過投票罷免干部。三是要改革黨內(nèi)干部調(diào)動制度，保持黨內(nèi)選舉結(jié)果的相對穩(wěn)定。黨內(nèi)選舉結(jié)果應(yīng)該保持相對穩(wěn)定，不僅要嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的職務(wù)變動，而且應(yīng)該作出重大改革，以與黨內(nèi)選舉制度的要求相適應(yīng)。應(yīng)該明確規(guī)定，由選舉產(chǎn)生的干部在任期內(nèi)一般不得任免、調(diào)動和委派，以防止黨內(nèi)選舉制的結(jié)果被任命制損害的情況發(fā)生。如遇特殊情況確需調(diào)動的，應(yīng)該在黨內(nèi)選舉制度的框架內(nèi)規(guī)定相應(yīng)的動作程序。鑒于黨章第十三條與第十條在制度安排上的矛盾，必然影響黨內(nèi)選舉制度的權(quán)威性和規(guī)范性，建議修改黨章十三條中“上級黨的組織認為有必要時，可以調(diào)動或者指派黨組織的負責(zé)人”的條款。由選舉產(chǎn)生的黨內(nèi)干部的調(diào)動，必須嚴(yán)格限制，并必須履行黨內(nèi)選舉中的程序；完成權(quán)力回收程序后，再行調(diào)動，事出緊急的，事后需按程序備案。以保證黨內(nèi)選舉的嚴(yán)肅性，維護黨員主體地位。