我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望

黨國(guó)英

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要?dú)v程

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)際上在改革開(kāi)放之初已經(jīng)開(kāi)始，近年在農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點(diǎn)是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)由1992年的48250個(gè)減少到2005年的35509個(gè)，平均每年減少約2.2％。而上世紀(jì)80年代初我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過(guò)7萬(wàn)。這期間鄉(xiāng)的數(shù)量平均每年減少5.29％，而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度達(dá)到3.43％；2002年之后。鄉(xiāng)的數(shù)量減少的速度開(kāi)始放慢，鎮(zhèn)的數(shù)量由增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為減少。2004年，鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個(gè)。減少幅度為2.13％。1999年以后，行政村數(shù)量減少的速度加快，平均減少速度達(dá)到2.41％。

值得注意的是，在農(nóng)村總?cè)丝谥鸩綔p少的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)調(diào)查，一些地方鼓勵(lì)農(nóng)民搬遷到新村莊或更大的村莊。使得一些自然村消失。從2003年開(kāi)始，浙江省在一年多時(shí)間里大規(guī)模并村，村莊已從原來(lái)的4萬(wàn)多個(gè)縮減到目前的約3.8萬(wàn)個(gè)。麗水有400多個(gè)自然村消失，溫州撤并了500來(lái)個(gè)自然村。

大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。中央2004年1號(hào)文件為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持，這個(gè)文件要求“進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村，提倡干部交叉任職”。中共中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出，要“鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革任務(wù)”。機(jī)構(gòu)改革的主要做法是：(1)黨、政和人大機(jī)構(gòu)實(shí)行合署辦公，主要領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職，減少了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的做法。(2)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少了干部職數(shù)。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)的數(shù)量通常為2—5個(gè)，“黨務(wù)行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經(jīng)濟(jì)辦公室”和“社會(huì)事務(wù)辦公室”是常見(jiàn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。(3)傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實(shí)行分解，公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)，其他職能實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，縣級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)可以通過(guò)有償委托“站所”開(kāi)展業(yè)務(wù)的辦法實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職能。(4)鄉(xiāng)村中小學(xué)調(diào)整布局、壓縮校點(diǎn)。

響應(yīng)中央的號(hào)召，同時(shí)也出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，各地都對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市做出了“人口達(dá)不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省2004年8月做出決定，到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15％左右。四川成都市2004年9月開(kāi)始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，短期內(nèi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個(gè)減少為240個(gè)，調(diào)整比例達(dá)到24.1％。其他許多省市區(qū)也都于近年出臺(tái)了類(lèi)似的改革措施。

地方政府撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村的動(dòng)力主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是農(nóng)村城市化的沖動(dòng)，二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財(cái)政壓力。為了鼓勵(lì)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用。全國(guó)許多中小城市降低了農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻?？h域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃通常會(huì)確定3—5個(gè)鎮(zhèn)作為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展，鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會(huì)成為被兼并的對(duì)象。在并村過(guò)程中，常常會(huì)置換出土地，給地方政府招商引資提供了土地資源。農(nóng)業(yè)稅的取消，加重了地方財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難。一些地方不僅眼下出現(xiàn)了更大的財(cái)政赤字，舊債務(wù)的歸還也成了問(wèn)題。這種背景下，通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù)，節(jié)約開(kāi)支。

從2005年開(kāi)始，中央部署了農(nóng)村綜合改革，其中的任務(wù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的全面改革。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本方針是，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，堅(jiān)持政企分開(kāi)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運(yùn)行機(jī)制。中央要求，各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡(jiǎn)富余人員，并提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅(jiān)守的一條底線(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)撤并改革的利弊得失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)撤并改革的積極意義可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

第一，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村過(guò)程中，各地同時(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少了管理機(jī)構(gòu)的數(shù)量和干部職數(shù)。

第二，并村過(guò)程中有可能置換出土地。實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約。我們?cè)谏綎|等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的村統(tǒng)一在一定區(qū)域建設(shè)農(nóng)民住宅，把周?chē)拇迕癜徇w過(guò)來(lái)，空出的舊村用地供經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)使用。這種做法和現(xiàn)行政策有一定沖突，將迫使有關(guān)方面做出政策調(diào)整。

第三，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村增加了居民居住的集中度。提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，有利于改善生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民居住集中度提高以后，一些現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供應(yīng)可以按現(xiàn)代方式提供，農(nóng)民的生活質(zhì)量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后變成了田野和山林。森林覆蓋率有了顯著提高。

第四，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能加快中國(guó)農(nóng)村的城市化步伐。經(jīng)過(guò)多年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)大量存在4萬(wàn)～5萬(wàn)人口規(guī)模的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)在西方國(guó)家實(shí)際上被看做城市。只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定水平，這些鎮(zhèn)實(shí)際上也已經(jīng)變成了城市。只要我們調(diào)整城市標(biāo)準(zhǔn)，允許建立“縣管市”的體制，我國(guó)的城市化率在統(tǒng)計(jì)概念上會(huì)有顯著提高。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村也可能產(chǎn)生一些消極后果。一些地方把村民委員會(huì)改為街道辦事處，原來(lái)的村民自治體制由此消亡，農(nóng)民的民主權(quán)利受到削弱。村一級(jí)社區(qū)因?yàn)閯趧?dòng)力大量外出務(wù)工，公共服務(wù)職能不得不集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以后行政權(quán)力的輻射半徑增大，農(nóng)民辦事要跑更多的路，農(nóng)民感到不方便了。特別是中小學(xué)大規(guī)模撤并以后，農(nóng)家子女上學(xué)的困難增多，更多的學(xué)生不得不住校，增大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。另外，把農(nóng)民集中起來(lái)居住會(huì)給農(nóng)民的耕作帶來(lái)不方便。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中的問(wèn)題，反映出人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)還不大清楚。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革本質(zhì)是要提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，而效率的衡量最終是成本和收益的比較。所以，最終的衡量標(biāo)準(zhǔn)還是財(cái)政收支與效率之間的關(guān)系對(duì)比。

政府花錢(qián)少不見(jiàn)得就是有效率，要看花誰(shuí)的錢(qián)，花了錢(qián)干什么。目前農(nóng)村的問(wèn)題是花了農(nóng)民的錢(qián)。又主要用在所謂的干部“人頭費(fèi)”上。改革的目標(biāo)如果定在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)支上，是很片面的。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)一級(jí)的開(kāi)支其實(shí)是很緊張的，相對(duì)寬裕的是部分村和縣這兩個(gè)層次，特別是縣這個(gè)層次。

人員少也不見(jiàn)得就是效率高。美國(guó)農(nóng)業(yè)部有10萬(wàn)雇員，而中國(guó)農(nóng)業(yè)部只有500人左右，加上地方農(nóng)業(yè)廳局的干部，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和美國(guó)相比，要知道美國(guó)的農(nóng)民只是中國(guó)農(nóng)民的零頭。意大利工業(yè)革命前的一個(gè)北方鎮(zhèn)子，有5000個(gè)男人，而公職人員達(dá)到860名，平均5.8個(gè)男子就有一個(gè)公職人員。比利時(shí)的政府雇員也占到了全社會(huì)總勞動(dòng)力的23％左右。

在中國(guó)古代的行政改革中“黃宗羲定律”之所以發(fā)生作用，是因?yàn)楦母锏霓k法根本不對(duì)頭。改革不肯觸動(dòng)

權(quán)力的生成機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，越改權(quán)力越膨脹，官員的貪欲也越?jīng)]有止境，最后只能是不間斷地?cái)U(kuò)大對(duì)老百姓的掠奪。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要?jiǎng)右粍?dòng)根本性的問(wèn)題，其實(shí)也就是真正落實(shí)中央提出來(lái)的推進(jìn)政治文明的大原則。政治文明的核心是政治民主。政治文明雖然不可能解決一切官僚主義的毛病，甚至在許多時(shí)候看起來(lái)是沒(méi)有效率的，但從大局看，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，其比任何其他制度類(lèi)型都更具合理性。如果離開(kāi)這樣一個(gè)思路搞改革，恐怕是擺脫不了所謂“黃宗羲定律”的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大，未必是好事。除極少數(shù)中心鎮(zhèn)之外，農(nóng)村的一般鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的轄區(qū)規(guī)模不能太大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家最基層的政治權(quán)力中心，也是最基層的其他各類(lèi)公共活動(dòng)中心和滿(mǎn)足一般需要的交易中心。這個(gè)中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過(guò)大，否則就會(huì)降低中心的服務(wù)效率。過(guò)去農(nóng)村社會(huì)形成大小不等的“集”，是不同層次的交易中心，慢慢發(fā)展成了政治文化中心。通常。農(nóng)民步行走1—2小時(shí)以?xún)?nèi)的路程，就應(yīng)該是一個(gè)鄉(xiāng)的合適輻射半徑，這個(gè)半徑讓一般農(nóng)民也可以在鄉(xiāng)里常來(lái)常往；用動(dòng)力交通工具走1—2小時(shí)的路程，應(yīng)該是一個(gè)縣的合適輻射半徑，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城辦事后一般不會(huì)住飯店。一般情況下，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)的面積在30—60平方公里范圍內(nèi)就可以了。人口稠密的地區(qū)，鄉(xiāng)可以小一點(diǎn)；人口稀少的，可以大一點(diǎn)。按人口算，目前，東部和中部大部分地區(qū)l公頃土地上有接近2戶(hù)人家，一個(gè)鄉(xiāng)有2萬(wàn)左右人口足夠。如果再大，對(duì)居民不方便?，F(xiàn)在搞合并。追求的目標(biāo)是100平方公里，人口也是5萬(wàn)、10萬(wàn)。結(jié)果對(duì)居民、對(duì)公務(wù)人員都不方便，最終又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設(shè)置了“片”或“區(qū)”這樣一個(gè)非正式的層次，降低了效率。

從經(jīng)濟(jì)布局的一般要求看，一個(gè)縣里的中心鎮(zhèn)平均每10萬(wàn)人口不要超過(guò)1個(gè)為好，中心鎮(zhèn)可以定位于工商業(yè)的發(fā)展；其他集鎮(zhèn)只能是為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)服務(wù)。但是，在目前的合并風(fēng)潮之下，搞了許多不大不小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都在為“政績(jī)”吸引資金，結(jié)果使得這些鎮(zhèn)子作為工商業(yè)重鎮(zhèn)嫌小，作為農(nóng)村公共活動(dòng)中心又嫌大。這種行政區(qū)劃的調(diào)整勢(shì)必產(chǎn)生浪費(fèi)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，村這個(gè)社區(qū)是要逐步消失的。尤其是自然村消失得會(huì)更快。一些地方的村因?yàn)槿丝跍p少，稅費(fèi)不能收足，以致影響到鄉(xiāng)村兩級(jí)的辦公費(fèi)用的支出。如果一個(gè)村的人口減少60％或更多，村一級(jí)的“公共事務(wù)”恐怕就要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)去協(xié)調(diào)了，“村”的概念將失去意義。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共事務(wù)會(huì)增多，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太大，服務(wù)效率會(huì)降低。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)

從改革的目標(biāo)出發(fā)。今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革恐怕要有一個(gè)中長(zhǎng)期的籌劃。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，要解決的問(wèn)題是：

第一。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下j鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)。如果自治停留在村一級(jí)，其意義會(huì)打折扣。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。除非某項(xiàng)公共職能具有高度的專(zhuān)業(yè)化性質(zhì)，否則實(shí)行派出制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。

第二，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級(jí)政府行為改過(guò)來(lái)。并合理調(diào)整行政層次，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)?？梢钥紤]把“市管縣”改掉，較大的市和所有縣一并直接對(duì)省(同時(shí)也可劃小省域，把省置增加到40個(gè)左右)。取消省和縣之間的行政層次。放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，把10萬(wàn)人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市，但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三，要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織，如文化活動(dòng)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、志愿者服務(wù)組織等。在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候恢復(fù)農(nóng)會(huì)。可以讓這些組織替代相當(dāng)一部分政府功能，還可以讓一部分志愿者競(jìng)聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員，通過(guò)這個(gè)辦法減少政府的開(kāi)支。中國(guó)古代和現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都證明這是可以行得通的。

第四，實(shí)行財(cái)政改革，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財(cái)政收入(包括上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付)來(lái)確定自己的機(jī)構(gòu)和人員編制，堅(jiān)決杜絕赤字財(cái)政的產(chǎn)生。限定一個(gè)時(shí)間界限，用法律規(guī)定在這個(gè)時(shí)限以后產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，一律由主要負(fù)責(zé)人負(fù)擔(dān)。在承擔(dān)這個(gè)責(zé)任的同時(shí)。也要擴(kuò)大官員們?cè)O(shè)置機(jī)構(gòu)的權(quán)力，縣級(jí)政府不可一刀切。

第五，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實(shí)行政事分開(kāi)。將其原來(lái)承擔(dān)的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政執(zhí)法職能交給縣政府有關(guān)部門(mén)。將公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)分開(kāi)。公益性服務(wù)由政府購(gòu)買(mǎi)，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)由用者付錢(qián)。在改革中，可以考慮將某些站所轉(zhuǎn)為農(nóng)村中介組織或公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，則完全推向市場(chǎng)。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類(lèi)的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?zhuān)用支付券”發(fā)給農(nóng)民。由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。接受“專(zhuān)用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機(jī)構(gòu))兌換貨幣。

通過(guò)上述改革，一定會(huì)形成一個(gè)全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難。成敗的關(guān)鍵在縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的見(jiàn)識(shí)與魄力。