檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法的銜接機(jī)制研究

[摘要]隨著現(xiàn)代法治進(jìn)程的不斷加快，法學(xué)理論界與實務(wù)界都普遍意識到：檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法雖分屬于兩種不同性質(zhì)的權(quán)力范疇，但在打擊違法犯罪行為和維護(hù)國家長治久安的重大任務(wù)面前，兩者作為國家權(quán)力的重要組成部分，必須要進(jìn)行有機(jī)銜接，以發(fā)揮權(quán)力的共同治理作用。因此，有必要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法的相互銜接，積極構(gòu)建比較完善的銜接機(jī)制，從而形成一套規(guī)范有序、分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互監(jiān)督的執(zhí)法體系和社會治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān)；刑事執(zhí)法；行政執(zhí)法；銜接機(jī)制

[中圖分類號]D926.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-6604(2009)06-0078-03

一、建立檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法

銜接機(jī)制的必要性與可行性

(一)建立銜接機(jī)制的必要性

1.取決于國家權(quán)力分權(quán)制衡理論。檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的理論基礎(chǔ)可以追溯到國家權(quán)力分權(quán)制衡學(xué)說。洛克在《政府論》中集中闡述了他關(guān)于權(quán)力制約的政治思想，為了最有效地保護(hù)人們的生命、自由、財產(chǎn)，洛克認(rèn)為政治權(quán)力必須受到法律的約束。孟德斯鳩繼承和發(fā)展了洛克的分權(quán)學(xué)說，并給這一學(xué)說賦予了完備的結(jié)構(gòu)和形態(tài)。他認(rèn)為，一個自由、健全的國家，必然是一個權(quán)力受到合理、合法限制的國家，因為自由只能在國家的權(quán)力不被濫用的時候才存在，但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。因而，必須對權(quán)力進(jìn)行有效的制約。

2.取決于國家權(quán)力的具體配置。從權(quán)力淵源上看，可以說檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是人民代表大會的監(jiān)督職能的派生物或延伸；從國家職能配置上看，也可以說檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是人民代表大會監(jiān)督職能的必要補(bǔ)充。在人民代表大會制度中，檢察機(jī)關(guān)成為獨立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是人民代表大會制度優(yōu)越于三權(quán)分立政體的標(biāo)志之一。

3.取決于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的本質(zhì)屙性。在性質(zhì)上，我國的檢察機(jī)關(guān)屬于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其權(quán)力定位就是國家權(quán)力中的監(jiān)督權(quán)，這是一項與行政權(quán)、審判權(quán)相獨立的權(quán)力，其目的在于維護(hù)國家法律的統(tǒng)一實施，防止行政、司法專斷和腐敗，通過其程序性的權(quán)力行使，為立法、行政、審判權(quán)之間的制衡架設(shè)橋梁。憲法明確將檢察機(jī)關(guān)定性為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并未限制法律監(jiān)督權(quán)的作用范圍，但憲法之下的法律卻對這一作用范圍大大壓縮，因此目前檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域。

4.取決于行政權(quán)力內(nèi)部要素的控制機(jī)理。從構(gòu)成行政權(quán)力的各要素人手，可以形成對行政權(quán)力的內(nèi)部控制，而實現(xiàn)這種內(nèi)部要素的控制，則必須依賴于外在的權(quán)力因子。第一，針對權(quán)力的來源要素，即在權(quán)力的授予環(huán)節(jié)，對權(quán)力實施配置上的控制。第二，針對權(quán)力的主體要素，應(yīng)強(qiáng)化對權(quán)力運用者的控制。第三，針對權(quán)力的運行要素，最主要是要建構(gòu)程序制約機(jī)制和行政相對人的參與機(jī)制。第四，針對權(quán)力的對象要素，即權(quán)力運用結(jié)果的承受人，充分發(fā)揮其對權(quán)力節(jié)制的反作用。第五，針對權(quán)力的保障要素，即保障權(quán)力發(fā)生效果的物質(zhì)條件，實施嚴(yán)格的控制以在有效性上調(diào)整權(quán)力和制約權(quán)力的濫用。

(二)建立銜接機(jī)制的可行性

1.從固有的法律及制度資源配置來看。第一是憲法依據(jù)。我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這是檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的基本依據(jù)。第二是法律的規(guī)定。三大訴訟法都對人民檢察院的法律監(jiān)督地位作出了規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法相銜接具備刑事法律上的可行性。第三是行政法規(guī)的規(guī)定。國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。第四是司法解釋的規(guī)定。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中也有相應(yīng)條款界定了檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法的關(guān)系問題。

2.從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的實際履行情況來看。最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部等已經(jīng)聯(lián)合出臺了一些文件，但這些文件沒能從根本上改變監(jiān)督缺乏操作程序以及監(jiān)督手段不力的現(xiàn)狀。同時，從另一方面來說，銜接機(jī)制的建立在實踐中已有了一定程度和范圍的運作，法律也賦予了必要的前置性監(jiān)督權(quán)，這也說明檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法的銜接在實際操作規(guī)范得以建立和完善的前提下是完全可行的。

3.從行政權(quán)的運行規(guī)律和現(xiàn)狀來看。由于能否實行行政法治是關(guān)乎法治國家成敗的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又由于行政權(quán)力具有擴(kuò)張性、能動性和管理性等特點，能夠主動、深入和迅速介入私人生活和社會事務(wù)，從而很容易造成對私權(quán)利的侵害，因此，如何控制行政權(quán)力的行使，在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中就顯得尤為必要了。

4.從行政犯罪與行政違法在行為表現(xiàn)上的同一性來看。在行政刑法之中，其犯罪的規(guī)定與行政法對行政違法行為的規(guī)定有著驚人的相似。如在行政法中規(guī)定有侵犯著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、技術(shù)秘密等知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的違法行為；行政刑法也規(guī)定了著作權(quán)犯罪、專利犯罪、商標(biāo)權(quán)犯罪、侵犯商業(yè)秘密等行政犯罪類型。這說明行政犯罪與行政違法有著天然的密切聯(lián)系。

二、檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法銜接

機(jī)制的基本架構(gòu)及完善對策

(一)銜接機(jī)制的基本架構(gòu)

1.信息共享機(jī)制。第一是數(shù)據(jù)平臺共享。數(shù)據(jù)共享平臺的搭建為工作依據(jù)的迅速查詢提供了便利。第二是案件備案共享。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間依照規(guī)定相互進(jìn)行備案。第三是技術(shù)資源共享。專業(yè)技術(shù)資源共享有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就執(zhí)法與司法銜接工作中的專業(yè)性結(jié)論達(dá)成共識。

2.案件移送機(jī)制。一是明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的職責(zé)和程序。如對應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送決定。二是明確公安機(jī)關(guān)接受移送涉嫌犯罪案件的職責(zé)和程序。如公安機(jī)關(guān)對于不予追究刑事責(zé)任、依法不予立案的應(yīng)當(dāng)說明理由，在規(guī)定期限內(nèi)將材料退回，并報檢察機(jī)關(guān)備案。三是明確檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的職責(zé)和程序。如檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對公安機(jī)關(guān)不予立案的決定依法進(jìn)行監(jiān)督，對行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有徇私舞弊、貪污受賄、瀆職行為的依法開展調(diào)查。

3.聯(lián)席會議機(jī)制。一是辦案情況通報、工作經(jīng)驗交流。公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)定期通報公安機(jī)關(guān)的偵查業(yè)務(wù)活動、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作以及檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督、批捕、公訴情況。二是司法與執(zhí)法中遇到問題的研討。要抓住各自業(yè)務(wù)結(jié)合點，研究各項業(yè)務(wù)工作的內(nèi)在聯(lián)系，善于用整體合力保證工作質(zhì)量。三是制定和完善工作機(jī)制。聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)良性互動的“一體化”工作機(jī)制，有針對性地采取措施，及時解決工作中的問題。

4.協(xié)同工作機(jī)制。一是互設(shè)聯(lián)絡(luò)員。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)各確定一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)收集、整理本部門有關(guān)案件查處的信息資料，調(diào)查了解在案件移送方面存在的問題等。二是開展學(xué)習(xí)交流。通過舉辦業(yè)務(wù)座談、知識培訓(xùn)，相互學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識、技能，不斷總結(jié)辦案經(jīng)驗，提高執(zhí)法水平。三是執(zhí)法合作。檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立一定的案件協(xié)作制度。

(二)銜接機(jī)制的完善思考

1.立法規(guī)制。第一，賦予并強(qiáng)化對行政執(zhí)法活動的檢察監(jiān)督權(quán)。對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定多屬于“可以為某某行為”、“可以建議……”等等，這類任意性規(guī)定顯然不利于檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使，有必要明確對行政執(zhí)法活動的檢察監(jiān)督權(quán)。第二，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的剛性和力度，明確檢察意見的法律效力。賦予檢察機(jī)關(guān)備案審查權(quán)、違法糾正權(quán)、移送通知權(quán)、調(diào)卷審查權(quán)等相應(yīng)權(quán)限。第三，規(guī)范并整合相應(yīng)的法律規(guī)定，可以由國務(wù)院和最高人民檢察院通過聯(lián)合行文對整個銜接機(jī)制的事項作出規(guī)定，在條件成熟時，由全國人大常委會在相應(yīng)的法律規(guī)范中予以設(shè)置。

2.法律適用。第一，賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法獲取的證據(jù)具有刑事訴訟法律地位。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送行政執(zhí)法中扣押的書證、物證等實物證據(jù)，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)；對有關(guān)檢驗報告、鑒定結(jié)論等專門性證據(jù)材料，司法機(jī)關(guān)只作要式程序?qū)彶椋纯蓻Q定是否作為刑事訴訟證據(jù)；對行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程依照行政管理規(guī)章制作的調(diào)查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政違法相對人的陳述筆錄等言詞證據(jù)材料，原則上要求司法人員重新制作，但確因不可抗力原因，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)查證與其他證據(jù)吻合，相互印證違法事實的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)。第二，正確處理行政處罰后的追訴以及行政處罰和刑罰競合的關(guān)系。當(dāng)犯罪行為的社會危害性超出了一般違法行為，具備刑事處罰性，其追訴時效不能適用行政法，而應(yīng)該適用刑法規(guī)定。對于人民法院已判處有罪的被告人，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已做出并已執(zhí)行的除罰款和行政拘留以外的其他不可折抵的行政處罰，已經(jīng)執(zhí)行的可作撤銷處理，未執(zhí)行的停止執(zhí)行。

3.機(jī)制本身。第一，在信息共享機(jī)制中，要進(jìn)一步完善和暢通信息的傳遞，特別是以信息共享平臺為載體建立執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)的一體化。第二，在案件移送機(jī)制中，要進(jìn)一步完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)和程序。第三，在聯(lián)席會議機(jī)制中，要進(jìn)一步完善和規(guī)范聯(lián)席會議的運作。應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同參加的制度性、長效性聯(lián)席會議，明確規(guī)定聯(lián)席會議的召開形式。第四，在協(xié)同工作機(jī)制中，要進(jìn)一步完善提前介入和聯(lián)合執(zhí)法的手段?？梢砸?guī)定，具有下列情形之一的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時通知檢察機(jī)關(guān)介入：(1)社會團(tuán)體、新聞媒體、廣大群眾反映強(qiáng)烈的行政執(zhí)法案件；(2)違法行為涉及金額較多、波及范圍較廣、造成影響較大而未移送的案件；(3)涉及重大人身安全、公共安全及利益的案件。