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    論鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的難點與對策

    2009-04-10 03:50:10黃汝娟
    理論觀察 2009年1期
    關鍵詞:綜合改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位

    黃汝娟

    [摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革既是長期積累形成的沉疴,嚴重影響著政治穩(wěn)定和社會和諧,又是深化行政管理體制改革和服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設過程中必須盡快解決的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的難點涉及政治和行政管理體制、人員安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺乏和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的準確定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的對策在于以科學發(fā)展觀為指導進行綜合改革。

    [關鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn);事業(yè)單位;綜合改革

    [中圖分類號]F121[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0116—02

    要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革和建設服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,必須妥善解決復雜而敏感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位問題實際是計劃經(jīng)擠時代遺留而逐步積累下來的體制性難題。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制與構(gòu)建社會主義和諧社會和建設服務型政府的要求格格不入,這不僅影響著基層政治穩(wěn)定和社會和諧,而且影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)致權(quán)職能的發(fā)揮和經(jīng)濟社會的發(fā)展。

    一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革——無法再拖的沉疴

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位當前的問題實際上是計劃經(jīng)濟時代遺留下來的。在計劃經(jīng)濟時代,為了實現(xiàn)全能政府對經(jīng)濟社會的全面控制,在建立龐大行政機構(gòu)的同時,還建立了與各部門相配套的事業(yè)單位,即所謂“七站八所”。在管理體制上,這些機構(gòu)多數(shù)屬于縣甚至省的派出機構(gòu)。1987年以來,黨中央、國務院和各省委、政府多次強調(diào),要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體功能,發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務的作用,要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。但省、市、縣一些業(yè)務主管部門從部門工作和自身利益出發(fā),利用掌握的資金項目、物資分配等手段將機構(gòu)設置和編制配備作為各種評比的重要條件,干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的管理體制,造成目前“條條管理”、“條塊結(jié)合管理”和“一鄉(xiāng)兩制管理”的復雜管理模式。在職能上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在設置之初更多的是輔助行政機構(gòu)進行行政管理和社會控制,而其服務功能則處于次要的地位。因此,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能萎縮或被市場取代,事業(yè)單位實際上處于無事可做的尷尬境地。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位不僅成了進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重大障礙,而且衍生出一系列次生難題。

    第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位難題是基層政治穩(wěn)定和社會和諧的重大隱患。由于大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員長期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài),部分人員生活陷入貧困狀態(tài)。相對于90年代以前較大的縱向落差和相對于當前公務員巨大的橫向落差,使不少人產(chǎn)生明顯的相對被剝奪感和不滿情緒。在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革試點中,不少原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員不斷到組織人事部門上訪。2008年暑假,筆者在江蘇省x市F縣調(diào)研得知。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的上訪給縣組織部門造成巨大壓力,他們的要求主要有兩點:一是參照改革試點中的做法重新上崗,享受財政金額撥款;二是補發(fā)長期以來拖欠的工資。就當前形式而言,其中任何一點都是縣政府所無法完全滿足的。當前金融風暴愈演愈烈的情況之下。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的生活和安置問題所帶來的壓力將更是基層政治穩(wěn)定和社會和諧的重大隱患。

    第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革和建設服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須逾越的障礙。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位由于角色不明,職責不清,人員不定,既影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機構(gòu)之間運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)。又影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能發(fā)揮和行為的規(guī)范;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位資產(chǎn)的閑置和流失則有損鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的廉潔和透明。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位目前的狀況與“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制改革要求格格不入。更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位目前的狀況很難承擔起其本應發(fā)揮的提供公共服務和協(xié)助政府社會管理的功能,與當前服務型政府建設中增強政府社會管理和公共服務職能的要求明顯相左。

    第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位難題也影響著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的治理。在市場經(jīng)濟發(fā)展中,要降低交易成本首先必須界定產(chǎn)權(quán)。當前大部分事業(yè)單位一方面既非行政機構(gòu),又非完整市場主體;另一方面既履行部分行政管理的職能,又直接參與市場競爭,這種模糊的角色定位不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,甚至會直接制約市場經(jīng)濟的發(fā)展。同時,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位服務型功能嚴重缺失,致使作為社會治理支柱的公共服務缺乏。

    二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的難點

    當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題既有歷史積累的原因,也有當前社會轉(zhuǎn)型造成的不適應;既有制度和體制的原因,也有人的因素。因此改革中所要面對的難題也是多方面的。

    第一,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題就要解決體制不順暢和結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革難題是行政管理體制改革的一部分,其根源在于原有體制設計方面存在著嚴重缺陷。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的機構(gòu)設置和財務管理上看,縣與鄉(xiāng)之間實際存在相互奪利和相互推責的利益博弈關系,凡是有利可圖的,雙方激烈爭奪;凡是要承擔責任的,雙方都試圖推卸。最終結(jié)果造成對某些單位雙方都試圖插手,但對某些單位雙方都不管不問的狀況。這種條塊分割的管理體制既限制了事業(yè)單位服務職能的發(fā)揮,又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對事業(yè)單位缺乏自主權(quán);造成事業(yè)單位既身在鄉(xiāng)鎮(zhèn),又不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄;既以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為服務對象,又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有共同利益的狀況。

    第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革必須妥善處理人員安置難題。由于現(xiàn)行管理體制上的責、權(quán)分離和人員安排上的不正之風,使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務機構(gòu)私招亂雇現(xiàn)象嚴重,造成急需的專業(yè)技術(shù)人員進不來,不需要的人員出不去,致使冗員充斥。還有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受行政編制的限制。將大批超編人員安排到事業(yè)站、所,事業(yè)單位成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“蓄水池”,安排到事業(yè)站、所的人員有90%以上均屬于“近親繁殖”,造成專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)。

    第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革還必須克服當前日益嚴重的財力匱乏難題。經(jīng)費不足,工資沒有保障,是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務機構(gòu)中存在的共性問題。據(jù)對山東省509個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的不完全統(tǒng)計,這509個單位全年開支不到360萬元,年平均每人1591元,若每人每年開支按2000元計算,現(xiàn)有經(jīng)費占實際應有數(shù)的80%。而以上狀況隨著稅費改革的推進。尤其是農(nóng)業(yè)稅被完全取消之后而變得更加嚴重。

    第四,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革必須解決其角色的重新定位和功能的重新設置的難題。在計劃經(jīng)濟時代,事業(yè)單位屬于財政供養(yǎng)單位,事業(yè)單位行使了大量行政管理職能,事業(yè)單位工作人員也被視為是“官員”。隨著市場經(jīng)濟的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位的角色和功能也應該有根本轉(zhuǎn)變,其主要職責不應該是行政管理,更不是執(zhí)法和監(jiān)管,而是提供公共服務,事業(yè)單位工作人員也不是公務員,而是單位雇員。但目前不但官方對事業(yè)單位及其工作人員的角色和功能缺乏明確的表述,甚至學界也還未達成共識。

    三、沉疴新方——以科學發(fā)展觀為指導的綜合改革

    科學發(fā)展觀的提出既凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要性,又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革指明了正確方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位

    改革必須以科學發(fā)展觀為指導。從多個方面綜合展開。

    第一,必須科學界定縣鄉(xiāng)政府間的關系,理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的管理體制,歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站、所。要堅定執(zhí)行中央有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所體制改革的政策規(guī)定,原則上將目前由條條管理的事業(yè)站、所全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。各省、市要采取強硬措施,改變有關行業(yè)部門現(xiàn)行的物資、資金、項目發(fā)放渠道和形式,堵住干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所設置的源頭。同時,設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)必須精干簡化,安排人員必須結(jié)構(gòu)合理。可要可不要的機構(gòu),堅決不要,一個機構(gòu)能辦的事,決不設兩個機構(gòu);一個層次能辦的事,決不設兩個層次去辦。要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、所近幾年機構(gòu)和人員編制情況,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制改革中制定統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、所人員編制方案,采取硬性的精簡比例,制訂科學合理的編制與人員結(jié)構(gòu)比例標準,嚴格按編制和人員結(jié)構(gòu)比例配備人員,其中專業(yè)技術(shù)人員應不少于60%。

    第二,必須堅持以人為本的原則,妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中人員安置問題。人員安置問題是有一定政治敏感性的問題,尤其在當前社會就業(yè)壓力較大的情況下更是如此。當前。解決人員安置問題必須注意的幾個原則是:一要堅持公平、公正、公開的原則,通過科學合理的考核競爭上崗,堅決杜絕暗箱操作和任人唯親;二是要堅持以功能需要為準的原則,絕不能因人設事,防止人員臃腫問題重新出現(xiàn);三是要堅持保證分流人員的基本生活保障的原則,防止因改革影響政治穩(wěn)定和社會和諧}四是要堅持謹慎對待歷史問題的原則,對歷史拖欠既應積極對待,但又要根據(jù)具體財力狀況逐步解決。

    第三,著眼于公共服務城鄉(xiāng)一體化的要求,堅持城市支援鄉(xiāng)村,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針,構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制”。當前“鄉(xiāng)財縣管”的體制,一方面造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力萎縮;另一方面其責任擴大義務增加,導致多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負。當前,構(gòu)建合理的財政體制必須堅持事權(quán)與財權(quán)相一致的原則,堅持公共服務城鄉(xiāng)一體化的方針,以有利于減輕農(nóng)民負擔和建設社會主義新農(nóng)村為目的。在財政收入上,增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制內(nèi)的收入,防止和抑制其體制外征收。在財政支出上,加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的指導和監(jiān)管,增加社會管理和公共服務支出,節(jié)約行政管理支出。從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革提供有力的財力支撐。

    第四,以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目標,科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能,重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在科學發(fā)展和市場經(jīng)濟中的角色。“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的出發(fā)點和目的。是為了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,加強社會管理和公共服務,……鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)該履行的職能、該提供的服務,不僅不能削弱,還要逐步加強?!睆墓δ苌峡?,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在科學發(fā)展中起著發(fā)展科技教育、提供技術(shù)服務、促進社會就業(yè)、保護資源環(huán)境、提供計劃生育服務等復雜而全面的社會公共服務職能,它不應該履行行政管理的職能。

    第五,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革應堅持因地制宜、分類進行和循序漸進的原則。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的地區(qū)差異、行業(yè)差異巨大,而且是涉及面廣、政治敏感性強的問題。因此,對此問題的復雜性必須有足夠的估計,堅持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革為先導,以重新界定事業(yè)單位職能為重點,“積極穩(wěn)妥地分類推進”的原則。

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