無縫隙監(jiān)管：中國食品安全的防火墻

卞海霞

[摘要]我國當(dāng)前食品安全監(jiān)管中存在的條塊分割、職能交叉、立法滯后以及由此帶來的一系列問題使得我國食品安全紅燈頻閃。合理汲取無縫隙理論的精髓，重塑我國食品安全監(jiān)管體系，實(shí)施食品安全無縫隙監(jiān)管制度，已經(jīng)成為我國的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]食品安全；無縫隙監(jiān)管；可追溯性

[中圖分類號(hào)]D630，9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2009)0l—0097—02

食品安全。是當(dāng)今中國社會(huì)最關(guān)注的焦點(diǎn)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，60.7％的公眾對(duì)食品安全最不放心。食品安全不能保證，已經(jīng)成為危及人民群眾身體健康和生命安全、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重受損的重要原因。借鑒國際先進(jìn)的公共管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施食品安全無縫隙監(jiān)管制度，已經(jīng)成為全社會(huì)共同的呼聲。

一、無縫隙監(jiān)管的內(nèi)涵及特征

20世紀(jì)80年代中期以來，隨著科技發(fā)展的日新月異和綜合國力競爭的漸趨加劇，全球范圍內(nèi)掀起了轟轟烈烈的新公共管理革命，無縫隙監(jiān)管理論應(yīng)運(yùn)而生。無縫隙就是沒有權(quán)力空置，沒有管理空自點(diǎn)。該詞源于美國學(xué)者R，M，Linden提出的“無縫隙政府”?！盁o縫隙政府”，是指政府整合機(jī)構(gòu)中的部門、資源和人力，以最終目標(biāo)為導(dǎo)向，消除層級(jí)和部門間壁壘，以單一界面接觸公眾并提供高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以顧客為導(dǎo)向，試圖以低成本、高效率、面對(duì)面、多樣化的服務(wù)，來滿足公民對(duì)于公共產(chǎn)品的個(gè)性化需求。無縫隙監(jiān)管，是指以善治理論為指導(dǎo)，以科學(xué)管理為依托，通過制度創(chuàng)新、機(jī)制重塑、職能優(yōu)化和業(yè)務(wù)流程重組等手段，形成具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督，咨詢，反饋等功能的持續(xù)改進(jìn)的閉環(huán)管理系統(tǒng)，促進(jìn)管理效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。食品安全無縫隙監(jiān)管模式建立在對(duì)公民生命健康權(quán)完全確認(rèn)的基礎(chǔ)上。其目的就是要讓食品管理的觸角覆蓋社會(huì)生活的各個(gè)層面，徹底消滅管理“死角”，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、安全、放心的食品。

無縫隙監(jiān)管具有如下特征：

1，可追溯性。公眾是食品安全監(jiān)管服務(wù)的最終受益者，以公眾為導(dǎo)向的食品安全無縫隙監(jiān)管是一種“可追溯性”的政府管理模式。它要求縱向管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都具有可追溯性，不讓監(jiān)管鏈條斷裂。一旦發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品問題可以從上往下進(jìn)行追蹤，查找發(fā)生問題的環(huán)節(jié)；也可從下往上進(jìn)行追溯，以最終確定產(chǎn)生問題的原因。

2，全方位性。無縫隙監(jiān)管強(qiáng)調(diào)管理的整體性和是活性，要求橫向管理的每個(gè)角落都具有“可覆蓋性”，不留監(jiān)管盲區(qū)和空隙。它以食品安全監(jiān)管部門為依托，以滿足公眾全方位的需求為目標(biāo)，圍繞提升公眾滿意度進(jìn)行運(yùn)作。

3，不間斷性。無縫隙監(jiān)管要求監(jiān)管部門以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。無論對(duì)食品安全監(jiān)管人員述是對(duì)社會(huì)公眾而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息。

4，服務(wù)性?！吧普笪覀冇幸粋€(gè)‘服務(wù)政府”。因此食品安全監(jiān)管部門要實(shí)現(xiàn)無縫隙監(jiān)管必須轉(zhuǎn)變以職能為導(dǎo)向的觀念，而轉(zhuǎn)向以過程和結(jié)果為導(dǎo)向，以為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為監(jiān)管的宗旨和最終目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果，使公眾在任何時(shí)間和任何地點(diǎn)都能得到服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民的目標(biāo)。

二、我國實(shí)施無縫隙監(jiān)管面臨的障礙

無縫隙監(jiān)管要求縱向管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都具有“可追溯性”，不讓監(jiān)管鏈條碡旰裂，橫向管理的每個(gè)角落都具有“可覆蓋性”，不留監(jiān)管盲區(qū)和空隙。然而縱觀橫察我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，我們離無縫隙監(jiān)管的要求還有很大差距。

1，法律法規(guī)交叉沖突，缺乏統(tǒng)合性和前瞻性

我國現(xiàn)已頒布的涉及食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)雖多達(dá)數(shù)十部，但是仍缺乏一部統(tǒng)一的食品安壘法。從宏觀上看，這些法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄、交叉沖突嚴(yán)重，缺乏整體目的性和系統(tǒng)性，帶有明顯的杈宜色彩和部門主義色彩。即使作為食品安壘核心保障的《食品衛(wèi)生法》也未能體現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的壘程管理。微而觀之，其罰則較輕，處罰力度不足，而且重行政、刑事處罰，輕經(jīng)濟(jì)處罰，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢背道而馳。其立法理念落后，在國際上獲得廣泛認(rèn)可的食品安全的法律原則和制度，如整體性原則、風(fēng)險(xiǎn)分析原則、可追溯性原則等。竟然沒有貫穿于我國食品安全法律法規(guī)體系中。

2，食品安全監(jiān)管權(quán)力分散，缺乏明晰的職責(zé)邊界

食品安壘監(jiān)管是現(xiàn)代公共管理的重要內(nèi)容之一。我國食品安全監(jiān)管權(quán)分屬食品藥品監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、科技、環(huán)保、法制等部門，形成了多部門管理格局，不同部門僅負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)。這種以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制使得食品安壘監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)條蚨分割、部門主義、職能交叉、權(quán)力沖突、協(xié)調(diào)性差等消極現(xiàn)象，致使監(jiān)管部門工作效率和服務(wù)質(zhì)量低下，難以做到“橫向到邊、縱向到底”的全程監(jiān)管。

3，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系滯后，缺乏配套和協(xié)調(diào)機(jī)制

解決食品安全問題最重要的保障是“標(biāo)準(zhǔn)”二字。然而我國目前國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并存且相互沖突，標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)含量大多低于國際標(biāo)準(zhǔn)翻國外發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)，在部分食品行業(yè)甚至出現(xiàn)無標(biāo)準(zhǔn)可以參照的情況；而且因標(biāo)準(zhǔn)分散交叉，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，不少標(biāo)準(zhǔn)沒有得到有效執(zhí)行。這無疑不利于食品安全的無縫隙監(jiān)管。我國早已加入wTo，國內(nèi)一些食品標(biāo)準(zhǔn)明顯老化。必須盡快對(duì)現(xiàn)有食品行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行調(diào)整，盡可能多地采用國際標(biāo)準(zhǔn)，與發(fā)達(dá)國家接軌，否則我國食品出口將面臨重重“壁壘”，難有作為。

4，食品安全信息流通不暢，缺乏資源共事機(jī)制

信息是決策的基礎(chǔ)，也是食品安全監(jiān)管的重要資源。然而我國目前食品安壘信息流通不暢。首先，已有信息資源分布在不同部門，部門之間缺乏資源共享機(jī)制；其次，缺乏一個(gè)權(quán)威的信息發(fā)布組織，各個(gè)監(jiān)管部門都可能向社會(huì)公眾提供有關(guān)信息，但是他們所提供的信息常?；ゲ幌喔苫蚧ハ鄾_突，公眾難以獲取權(quán)威的食品安全資訊。

三、實(shí)施無縫隙監(jiān)管的進(jìn)路思考

在公共管理方面，有權(quán)力缺位就會(huì)有管理空隙。全面查找食品安金監(jiān)管中的縫隙和漏洞，在此基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行的立法體系、監(jiān)管體制、技術(shù)規(guī)范、人才培養(yǎng)等進(jìn)行梳理改進(jìn)和查漏補(bǔ)缺。以彌補(bǔ)縫隙、堵塞漏洞，是我們當(dāng)前的理性選擇。

1，完善立法體系，提高立法質(zhì)量

完善的法律是進(jìn)行無縫隙監(jiān)管的根本依據(jù)，是保障食品安全監(jiān)管依法實(shí)施的必要條件。從食品安全的法律體系上看一目前我國頒布的有關(guān)法律法規(guī)過于滯后，無法適應(yīng)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和人民群眾的需要，因此有必要對(duì)現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行修訂。同時(shí)立法機(jī)關(guān)要審時(shí)度勢制定一部綜合性的《食品安全法》，確立食品安全監(jiān)管部門的地位、機(jī)構(gòu)組成以及各部門間相互協(xié)調(diào)配合和監(jiān)督的程序等，使之成為一部能夠?qū)κ称钒踩珜?shí)施由農(nóng)田到餐桌完整產(chǎn)業(yè)鏈全程監(jiān)管的法律。該法的制定應(yīng)借鑒國際先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，確立國際通行的一些食品安全監(jiān)管原則(如全程管理原則、責(zé)任原則以及可追溯性原則等)，改變目前食品安全立法重行

政、刑事必罰，輕經(jīng)濟(jì)處罰的現(xiàn)狀，以提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)管效能。

2，加大執(zhí)法力度，提升執(zhí)法效果

當(dāng)前我國食品安全形勢惡化的愿因固然很多，但現(xiàn)有法律法規(guī)中的懲罰力度較弱不能不說是一條重要原因。我國可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)處罰的適用范圍，加太對(duì)違法企業(yè)的懲處力度。一旦發(fā)現(xiàn)某企業(yè)違法，則采取措施使之喪失或暫時(shí)喪失再生產(chǎn)的能力，情節(jié)嚴(yán)重者可終身禁止其再涉足該行業(yè)，從而在源頭上阻止“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生。

3，重塑監(jiān)管體制，提升監(jiān)管效髓

實(shí)施無縫隙監(jiān)管就要求“行政機(jī)關(guān)完成從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政職能配置的科學(xué)化和法定化?！笔称钒踩珕栴}的區(qū)域性和廣泛性決定了必須通過機(jī)構(gòu)重組，形成以保護(hù)公眾權(quán)益為根本目的的、符合食品安全問題發(fā)生和治理內(nèi)在特點(diǎn)的管理模式。國家應(yīng)該根據(jù)無縫隙理論，遵循食品安全問題發(fā)生和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，接區(qū)域和職能確定地方性食品安全監(jiān)管部門的管轄范圍，以避免出現(xiàn)互相推諉和監(jiān)管縫隙?，F(xiàn)行“分段管理為主、品種管理為輔”的體制應(yīng)該逐漸向“品種管理為主、分段管理為輔”的體制轉(zhuǎn)變。這就要求對(duì)現(xiàn)有各部門的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整，整合到綜合性的食品安全監(jiān)管部門中去，從而消除機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、公共行政管理資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象。

4，統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)規(guī)范

“手表定律”啟示我們：多重標(biāo)準(zhǔn)會(huì)引發(fā)混亂，使人無所適從。我國要對(duì)種類繁多的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理，廢除一些與國際慣例相沖突的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)不夠完善的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，加以規(guī)范；同時(shí)應(yīng)著手制定一系列嚴(yán)格的、先進(jìn)的，與國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)，真正使各類食品的產(chǎn)前、產(chǎn)申、產(chǎn)后整個(gè)過程都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)依據(jù)，讓各級(jí)監(jiān)管部門和食品生產(chǎn)企業(yè)有規(guī)可循，有標(biāo)可依。只有全社會(huì)和各級(jí)政府部門團(tuán)結(jié)合作，才能從源頭上徹底遏止食品安全事故的發(fā)生。

5，推行電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息共享

“信息技術(shù)不僅改變著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，更重要的是在改變政府本身”。為應(yīng)對(duì)日益增長的食品安金管理事務(wù)。滿足公眾的無縫隙需求，在電子政府建設(shè)過程中，食品安全監(jiān)管部門可以通過計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將相關(guān)部門的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行整合，盡可能地將其規(guī)范到一個(gè)系統(tǒng)里，藉以構(gòu)建統(tǒng)一的食品安金監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，通過給予不同部門相應(yīng)的權(quán)限限制使部門之間通過一個(gè)系統(tǒng)即可完成自己的監(jiān)管業(yè)務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)資源共事和信息共享，避免資源浪費(fèi)，真正提高監(jiān)管效率。此外，還要確立權(quán)威的信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，繼續(xù)推進(jìn)政府信息公開制，增加政府部門運(yùn)作的透明度，使公眾能夠通過正規(guī)渠道獲取食品安全資訊，不斷滿足公眾對(duì)食品安全信息的需求。

6，培養(yǎng)食品安全人才，提升食品安全水平

食品安全管理“是一種專門活動(dòng)，它有自身的內(nèi)在規(guī)律，需要專門的知識(shí)”，需要具備相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)的食品安全人才。我國食品安全領(lǐng)域迫切需要具備專業(yè)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)的復(fù)合型管理人才，尤其是能夠發(fā)現(xiàn)并攻克“新、難、怪”問題的高端檢測人才。據(jù)業(yè)內(nèi)人士保守估計(jì)，“中國食品安全人才缺口達(dá)80萬人”。巨大的食品安全人才缺口迫切需要我們儲(chǔ)蓄后備力量。各高等院校應(yīng)該調(diào)整自己的專業(yè)方向，開辦“食品質(zhì)量與安全”專業(yè)，大力培養(yǎng)食品安全人才，以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)的需要。

四、結(jié)語

實(shí)施無縫隙監(jiān)管是保證食品安全的一個(gè)較好的制度設(shè)計(jì)，它涉及到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。無縫艨監(jiān)管制度的成功構(gòu)建需要各方面的努力。只有繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)行政主導(dǎo)性政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)和合作，才能沖破原有的束縛，譜寫新時(shí)期食品安全監(jiān)管工作的新篇章!