地方政治改革的憲法維度

王鳳濤　張維權(quán)

[摘要]地方政治改革的嘗試此起彼伏，通過(guò)對(duì)地方政治改革試驗(yàn)有無(wú)必要以及連究的良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)的分析，從價(jià)值論和本體論兩奪視角對(duì)地方政治改革進(jìn)行了較量。指出地方政治改革良性違憲不可避免，并且從憲法規(guī)范和憲法解釋兩方面，對(duì)地方政治改革的憲法維度進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞]地方政治改革；良性違憲；憲法考量；憲法維度

[中圖分類號(hào)]D921[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2009)01—0092—03

地方政治改革近年來(lái)風(fēng)起云涌，在中國(guó)民主法治發(fā)展進(jìn)程中逐漸走向前臺(tái)。盡管這些改革到目前只是嘗試性的，對(duì)于中國(guó)政治改革的推動(dòng)作用有多大還不得而知。但是，已經(jīng)引起學(xué)界對(duì)這一趨向的重視，并引發(fā)了對(duì)一系列憲法理論問(wèn)題的重新定位和激烈爭(zhēng)論，通過(guò)對(duì)地方政治改革嘗試的考察，分析了地方政治改革的必要性，對(duì)理論界關(guān)于違憲良惡的爭(zhēng)論作了評(píng)析，進(jìn)而提出了地方政治改革的憲法維度，以期對(duì)地方政治改革的有序運(yùn)行有所裨益。

一、問(wèn)題緣起：地方政治改革的初步嘗試

近年來(lái)在政治領(lǐng)域進(jìn)行了一系列民主改革的嘗試，廣東深圳龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)1999年進(jìn)行鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革，選民直接選出由組織部門向人大提名的鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人。大鵬鎮(zhèn)的選舉改革體現(xiàn)了各級(jí)組織部門觀念的轉(zhuǎn)變，同時(shí)改變了舊的體制和做法，預(yù)示著中國(guó)地方政治民主改革的發(fā)展方向。大鵬鎮(zhèn)選舉改革的重要意義在于，為組織部門干部推薦方式的改革提供了一個(gè)新的模式。在這種背景下，鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人是由直選產(chǎn)生的，無(wú)論是候選人選舉實(shí)行的是等額選舉還是差額選舉，最終當(dāng)選的鎮(zhèn)長(zhǎng)都是從直選選出的候選人中產(chǎn)生，也就意味著鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)際上是由直選選出的。2004年7月，重慶市首例“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記誕生，公推直選鎮(zhèn)黨委書記，改變了以前屆中調(diào)整鎮(zhèn)黨委書記由上級(jí)黨組織直接任命的方式。2006年8月至11月，上海市浦東新區(qū)高東鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)黨員和群眾代表公開(kāi)推薦候選人的基礎(chǔ)上，直接選舉產(chǎn)生了新一屆鎮(zhèn)黨委和紀(jì)委成員。2008年12月25日，菏澤市委十一屆五次全體會(huì)議，通過(guò)無(wú)記名投票表決出菏澤市交通局、菏澤市煤炭局正職人選。通過(guò)開(kāi)展市直部門，(單位)正職領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用改革試點(diǎn)，拉開(kāi)了山東省率先“公推”市直一把手的序幕。

《憲法》第101條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)。”地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法第9條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……(七)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)。”都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由同級(jí)地方人大間接選舉的機(jī)制。細(xì)究憲法文本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選試驗(yàn)顯然是“違憲”的。這正是某些試驗(yàn)地區(qū)的改革止步不前的重要原因。某些地方采取了變通的做法，先由選民選出和法定代表人數(shù)等額的候選人，然后將候選人名單提交當(dāng)?shù)厝舜笸ㄟ^(guò)。這種做法雖然在形式上是“合憲”的，但是如果人大選舉僅僅是一個(gè)肯定直選結(jié)果的程序，仍然改變不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的實(shí)質(zhì)。由此引出了一系列值得思考的問(wèn)題，對(duì)于地方政治民主改革嘗試，對(duì)建設(shè)法治國(guó)家是否必要，從憲法上應(yīng)當(dāng)作怎樣的評(píng)價(jià)，是良性違憲還是惡性違憲，是禁止還是默許。歸根到底，是地方政治民主改革的憲法維度問(wèn)題。

二、問(wèn)題展開(kāi)：地方政治改革的憲法考量

對(duì)于地方政治民主改革從憲法層面加以考量，著重需要探討地方試驗(yàn)是否必要和違憲良惡如何判斷兩個(gè)問(wèn)題。這兩者并不是承繼或并列關(guān)系，而是同一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)側(cè)面。在憲法語(yǔ)境下，對(duì)地方政治民主改革試驗(yàn)必要性的考察，是從價(jià)值論角度進(jìn)行的，對(duì)違憲良惡的分析則是從本體論層面展開(kāi)的。

(一)地方政治民主改革試驗(yàn)有無(wú)必要

當(dāng)前中國(guó)政府面臨的所有挑戰(zhàn)中，民主化的挑戰(zhàn)是最根本的，中央政府一直在努力進(jìn)行政治改革，通過(guò)自己特殊的方式化解來(lái)自這方面的壓力，推進(jìn)著民主化的進(jìn)程。其中就包括通過(guò)基層民主試驗(yàn)來(lái)啟動(dòng)民主化的步驟，即通過(guò)社會(huì)基層單位的自治和自主運(yùn)動(dòng)以及民主試驗(yàn)，疏導(dǎo)民意和壓力，舒緩來(lái)自社會(huì)底層可能造成既有體制的緊張。對(duì)于可以在全國(guó)統(tǒng)一推廣的改革實(shí)踐，中央也不敢在完全沒(méi)有地方試驗(yàn)的基礎(chǔ)上貿(mào)然推廣；否則，一次失敗的改革將在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生難以估量的后果。事實(shí)上，絕太多數(shù)地方試驗(yàn)都是在中央的默許、支持甚至主動(dòng)安排下進(jìn)行的，而中央之所以這么做，也正是出于慎重的考慮。這種做法完全符合中國(guó)改革“摸著石頭過(guò)河”的邏輯，只不過(guò)我們需要更清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的改革之路正是通過(guò)地方試驗(yàn)摸索出來(lái)的，憲法和法律不可能禁止必要的推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的地方試驗(yàn)。地方試驗(yàn)解決了中央想做而不能輕易去做的事項(xiàng)，扮演者探路者的角色。當(dāng)然，地方試驗(yàn)會(huì)帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)，一旦實(shí)踐證明某種試驗(yàn)的做法是錯(cuò)誤的，就可能會(huì)對(duì)試驗(yàn)的地方政府產(chǎn)生不利后果，甚至對(duì)地方民主法治建設(shè)造成影響，但這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于推薦民主政治改革是必要的，也是政治改革進(jìn)程中必須要面對(duì)的。與貿(mào)然在全國(guó)推行改革而引發(fā)全國(guó)性問(wèn)題相比，這種地方性的風(fēng)險(xiǎn)是值得的。

(二)地方政治改革違憲良惡如何判定

既然地方政治改革試驗(yàn)是必要的，那么對(duì)于改革過(guò)程中出現(xiàn)的違憲問(wèn)題，就需要從違憲本身作進(jìn)一步的分析，即對(duì)違憲的良惡加以判定。違反良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)，比較有代表性的有兩標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)和三標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。兩標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)認(rèn)為，判斷良性違憲與惡性違憲的區(qū)別有生產(chǎn)力和國(guó)家利益兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：所謂生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是指，違憲的良惡要看是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。與解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的要求相一致的違憲是良性違憲，悖離了解放和發(fā)展生產(chǎn)力的根本宗旨的違憲，就是惡性違憲。所謂國(guó)家利益標(biāo)準(zhǔn)是指，違憲的良惡要看是否有利于維護(hù)國(guó)家和民族的根本利益。總而言之，所謂良性違憲，就是國(guó)家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時(shí)憲法的個(gè)別條文，但卻是有利于社會(huì)的行為，有利于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、有利于維護(hù)國(guó)家和民族的根本利益。由于兩標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)側(cè)重宏觀指導(dǎo)，操作性不強(qiáng)，在對(duì)兩標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上形成的三標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。

三標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)認(rèn)為，兩標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)的這兩條標(biāo)準(zhǔn)都過(guò)于抽象、難以把握。“生產(chǎn)力”很難確切衡量，也不是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的常用概念?！皣?guó)家利益”乃至“公共利益”則是大而空的整體概念，基本上屬于只能在民主過(guò)程中決定的政治問(wèn)題，而不是司法確定的法律問(wèn)題。與其用這些整體概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，不如用基本權(quán)利這個(gè)具體而簡(jiǎn)單的個(gè)體概念作為衡量良惡的標(biāo)準(zhǔn)。因此，上述兩條實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)似乎歸結(jié)為基本人權(quán)更為合適。進(jìn)而指出，有三類標(biāo)準(zhǔn)可以用來(lái)鑒定違憲是否屬于“良性”：一是實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)措施是否有助于落實(shí)憲法保障的基本權(quán)利，二是程序標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)措施是否有助于完善憲法所要求的民主與法治，三是必要性標(biāo)準(zhǔn)，在符合前兩個(gè)條件的前提下，也就是在基本確定有關(guān)措施屬于“良性”的前提下，和憲法或法律的抵觸是否必要，或者說(shuō)有關(guān)措施是不是

為了實(shí)現(xiàn)良好的實(shí)體或程序目標(biāo)而不得不采取的最后手段，如果通過(guò)合法合憲的方式可以同樣實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，那么即便是“良性”的違法或違憲也不應(yīng)該發(fā)生。然而，三標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)同樣存在理論缺陷。就實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)而言，在地方政治改革違憲的情況下，不論是良性違憲還是惡性違憲，最直接的表現(xiàn)就是違反憲法規(guī)范。從地方政治改革的實(shí)例不難發(fā)現(xiàn)，在憲法沒(méi)有明文規(guī)定公民的直接選舉權(quán)時(shí)，何談落實(shí)憲法保障的基本權(quán)利?這是否意味著，只要地方政治改革涉及憲法來(lái)規(guī)定的基本權(quán)利。都屬于惡性違憲?程序標(biāo)準(zhǔn)也存在同樣的問(wèn)題，違憲本身就意味著不符合憲法規(guī)定，對(duì)于一項(xiàng)違憲的改革，用憲法要求的民主與法治加以評(píng)判，怎么可能得出良性與否的合理結(jié)論?因?yàn)檫`憲的改革從形式上講就是不符合憲法要求的。至于必要性標(biāo)準(zhǔn)同櫸經(jīng)不起推敲，因?yàn)檫@一標(biāo)準(zhǔn)是以實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)為前提的，而實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)都是沒(méi)有根據(jù)的，必要性標(biāo)準(zhǔn)自然不攻自破。

我們認(rèn)為，違憲良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，那就是是否符合社會(huì)變革的方向。順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，符合社會(huì)變革方向的違憲是良性違憲，逆歷史潮流而動(dòng)，違背社會(huì)變革方向的違憲，是惡性違憲。

三、問(wèn)題因應(yīng)，地方政治改革的憲法界碑

在明晰了違憲良惡的判斷標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，地方政治改革良性違憲是否不可避免，就成為探討政治改革維度的前挺，直接決定了敘事的內(nèi)容，若可避免，則地方政治改革的憲法維度探討的是，在怎樣的憲法維度內(nèi)可以避免良性違憲的發(fā)生。在不可避免的情況下，探討的是地方政治改革良性違憲在怎樣的界碑內(nèi)是憲法所容許的。

(一)地方政治改革良性違憲是否不可避免

對(duì)于良性違憲可否避免存在肯定論和否定論兩種截然不同的觀點(diǎn)?？隙ㄕ撜J(rèn)為，良性違憲不可避免，一方面，中國(guó)的改革是一場(chǎng)廣泛而深刻的社會(huì)變革，它涉及到多方面、多層次制度的改革。這些改革不可能從書本上找到現(xiàn)成的方案，也沒(méi)有他國(guó)現(xiàn)成的模式可以照搬，但法律相對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展具有滯后性，特別是在社會(huì)變革和危急時(shí)期更為突出，因此沖破原來(lái)維護(hù)舊體制的法律框架包括憲法這個(gè)根本大法就不可避免。從而導(dǎo)致了良性違憲的產(chǎn)生，這是出現(xiàn)良性違憲的具有普遍性的原因。另一方面，中國(guó)的立憲制度不夠完善，是造成良性違憲比較多的特殊原因。中國(guó)立憲中普遍采用列舉式的授權(quán)性規(guī)范，這種規(guī)范規(guī)定了可以做的事項(xiàng)，沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)則不能做，實(shí)際上是對(duì)主體行為的一種法律限制。列舉式授權(quán)性規(guī)范體現(xiàn)了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制統(tǒng)得過(guò)死的弊端，它與今天的改革形勢(shì)不可避免地發(fā)生沖突。而否定論則針?shù)h相對(duì)，認(rèn)為，只要有憲法社會(huì)生活的變動(dòng)性與憲法的穩(wěn)定性之間就會(huì)有矛盾，后者相對(duì)于前者時(shí)常會(huì)有一定的滯后性，各國(guó)皆然，只是程度不同。在社會(huì)生活變化迅速時(shí)；憲法有時(shí)顯得難以適應(yīng)。在這樣的時(shí)期，用法治方法來(lái)解決這一矛盾還是不惜以故意違憲為代價(jià)來(lái)擺脫這一困局，就成為對(duì)政府和人民的嚴(yán)峻考驗(yàn)，故而認(rèn)為，不存在非良性違憲不能解決的問(wèn)題，良性違憲在社會(huì)生活中完全可以避免。我們認(rèn)為，法律的滯后性與社會(huì)生活的日新月異存在尖銳的矛盾致使良性違憲不可避免。否定論也承認(rèn)兩者的矛盾，只是認(rèn)為用法治方法可以解決兩者的矛盾，但對(duì)于用何種法治方法卻未加詳述，使得這種觀點(diǎn)明顯欠缺理論支撐，而且已經(jīng)出現(xiàn)了良性違憲實(shí)例，這些違憲實(shí)例為何沒(méi)有被避免?用何種法治方法阻斷地方政治改革的探索之路?

(二)地方政治改革的憲法界碑

良性違憲不可避免不代表地方政治可以肆無(wú)忌憚，不顧及憲法。憲法規(guī)范可以為地方政治改革的設(shè)定最明顯的界碑，但地方政治改革的憲法界碑不應(yīng)當(dāng)局限于憲法規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)包括憲法解釋，憲法規(guī)范與憲法解釋劃定了地方政治改革的底線。

1，地方政治改革的憲法規(guī)范界碑

在現(xiàn)代法治國(guó)家，不合憲并不等于違憲，不合憲只是現(xiàn)實(shí)政治對(duì)憲法的拓展，它并不與憲法的精神或條文直接抵觸，而違憲則至少與憲法條文直接抵觸，不合憲可以通過(guò)憲法變遷在憲法結(jié)構(gòu)內(nèi)的合理演繹來(lái)獲取合憲性，而違憲的事物如要獲取合憲性，就只能修改憲法。對(duì)憲法在事實(shí)上的突破，并不構(gòu)成任何意義上的憲法變遷任何在社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新鮮事物，并不當(dāng)然獲取合憲性，只有在經(jīng)過(guò)一定的憲法程序，被吸納為憲法制度的一部分之后，才構(gòu)成對(duì)憲法的事實(shí)修改。因此，地方政治改革的憲法文本界碑首先將合憲性改革排除在外，對(duì)于合憲的地方政治改革自然無(wú)需確定界碑。就良性違憲而言，其憲法文本界碑即良性違憲的可容許的極限，這一界碑同時(shí)又是憲法修改與否的界碑。而什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)修改憲法應(yīng)視規(guī)拖與現(xiàn)實(shí)沖突的程度而定。在一般沖突下，用解釋手段調(diào)和即可。而當(dāng)沖突激烈至現(xiàn)實(shí)的合理要求完全無(wú)法為憲法規(guī)范所容納時(shí)，即應(yīng)動(dòng)用修憲手段站規(guī)范予以修正。地方政治改革的憲法規(guī)范界碑就在于，憲法規(guī)范可以容納的規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的沖突的最大極限。

2，地方政治改革的憲法解釋界碑

地方政治改革的憲法維度并不限于憲法的結(jié)構(gòu)及其精神所作出的限定。憲法解釋同樣不容忽視，在憲法解釋容許的范圍之內(nèi)的地方政府改革。仍然是合乎憲法維度的。憲法程序能夠保障憲政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)縣有評(píng)價(jià)與檢驗(yàn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求合理與否的功能。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，憲法規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的沖突得不到有效解決的原因之一是沒(méi)有建立有效的運(yùn)用憲法的動(dòng)力機(jī)制，不善于運(yùn)用憲法解釋功能。而過(guò)分頻繁地采用憲法修改的方式。我國(guó)現(xiàn)行的憲政體制實(shí)際上具有容納現(xiàn)實(shí)基本要求的靈活解釋機(jī)制，現(xiàn)實(shí)的合理要求有可能通過(guò)體制的自身運(yùn)行得到滿足。對(duì)規(guī)范中沒(méi)有體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)要求，可以通過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)的憲法解釋使其得到合理的解決。當(dāng)憲法解釋的運(yùn)用達(dá)到極限時(shí)可采用憲法修改的方式，使社會(huì)變革的要求通過(guò)正常的憲法程序得到解決。因此，充分利用現(xiàn)行憲法解釋機(jī)制，盡可能在規(guī)范允許的范圍內(nèi)解決沖突是可行的，沒(méi)有必要采取憲法之外的途徑。也就是說(shuō)，確定地方政治改革的憲法解釋界碑的關(guān)鍵在于，劃定憲法解釋的界限。解釋者在解釋過(guò)程中，既要尊重憲法文本，又要尊重社會(huì)現(xiàn)實(shí)t憲法解釋的界限來(lái)自于這兩個(gè)方面，一方面憲法的文義是憲法解釋的基本界限，而另一方面社會(huì)現(xiàn)實(shí)也是解釋的界限所在。只有從這兩方面對(duì)憲法解釋加以限制，才能保障憲法的規(guī)范性價(jià)值與現(xiàn)實(shí)性價(jià)值都能得到實(shí)現(xiàn)，也才能夠保證釋憲機(jī)制之功能的有效實(shí)現(xiàn)。換言之，地方政治改革的憲法解釋界碑在于憲法文義和社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

憲法是一部保障而非限制權(quán)利的基_本法。憲法的根本目的不是通過(guò)制度性規(guī)定剝奪地方嘗試的自由，更不是限制人民的基本自由，而是為所有人保障一個(gè)權(quán)利底線；在這個(gè)底線之上，地方政府可以自由探索對(duì)滿足當(dāng)?shù)匦枰宰钣行У耐緩剑裰鳌⒎ㄖ魏腿藱?quán)原則要求中央放開(kāi)限制，最大程度地賦予和保障公民的平等權(quán)利，允許地方政府通過(guò)民主和法治選擇最適合自己的制度和法律實(shí)踐。地方政治改革的憲法界碑概念的提出，就在于在地方人民權(quán)利與憲法根本法地位之間尋找一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，尋求兩者實(shí)現(xiàn)程度的最大化。