農(nóng)村教育碩士政策失真現(xiàn)象及其原因分析

周其國　周淑芳　鄒二發(fā)

一、農(nóng)村教育碩士政策概述

2004年，教育部推出“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”(簡稱“農(nóng)村教育碩士政策”)，每年從具有研究生“推免”資格的高校中，選拔優(yōu)秀本科畢業(yè)生到中西部貧困縣任教。農(nóng)碩生協(xié)議服務(wù)年限5年，第1年工作，第2年脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，第3年邊工作邊撰寫學(xué)位論文，畢業(yè)后頒發(fā)研究生學(xué)歷和教育碩士專業(yè)學(xué)位。服務(wù)期間，農(nóng)碩生按照國家規(guī)定領(lǐng)取工資，享受在職教師各項福利待遇；學(xué)習(xí)期間免繳學(xué)費(fèi)，按在職教師脫產(chǎn)學(xué)習(xí)規(guī)定，帶薪并享受相關(guān)待遇；培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)由培養(yǎng)學(xué)校主管部門按照研究生招生國家計劃安排。

截至2007年，全國已有3000多名農(nóng)碩生投身貧困地區(qū)農(nóng)村教育事業(yè)。該政策在一定程度上緩解了農(nóng)村學(xué)校師資緊缺問題，拓寬了優(yōu)秀大學(xué)生到基層建功立業(yè)的渠道，因而在總體上得到了貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)校的肯定。但實踐中也出現(xiàn)了招生難、工作安排難、培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實難、培養(yǎng)質(zhì)量難保證和農(nóng)碩生心態(tài)難穩(wěn)定等一系列矛盾。這些矛盾實際上是政策執(zhí)行中的種種失真現(xiàn)象的綜合表現(xiàn)和必然結(jié)果。因此，分析該政策失真的種種表現(xiàn)，深入探討失真的原因，有利于今后進(jìn)一步完善該政策，提高決策的科學(xué)性和有效性。

二、農(nóng)村教育碩士政策失真的種種表現(xiàn)

政策執(zhí)行是解決政策問題、實現(xiàn)政策目標(biāo)的根本環(huán)節(jié)，是檢驗政策正確與否及其水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。著名政策學(xué)者艾利森說過，在實現(xiàn)政策目標(biāo)過程中，方案確定的貢獻(xiàn)僅占10％，其余90％主要，取決于政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行還是政策變更的中介性環(huán)節(jié)。任何一項政策都有自身的生命周期，無論是政策調(diào)整，還是政策終結(jié)，都需以政策執(zhí)行中反饋的信息為依據(jù)。政策執(zhí)行的核心目標(biāo)是保證執(zhí)行的有效性，防止失真。然而，由于種種原因，在農(nóng)村教育碩士政策實踐中卻出現(xiàn)種種失真現(xiàn)象(執(zhí)行活動及其結(jié)果與決策者的預(yù)期嚴(yán)重偏離的現(xiàn)象)，具體歸為二三類：

(一)肢解政策，選擇性執(zhí)行

政策是一個由多種政策工具組成的完整的體系。在執(zhí)行中，執(zhí)行者不完全按照政策指示和要求辦事，僅執(zhí)行部分內(nèi)容或某些內(nèi)容，其余則予以擱置或遺棄，造成貫徹政策內(nèi)容殘缺不全，政策效果大打折扣。這種現(xiàn)象通常被稱為“政策縮水”或“政策折扣”。在該政策中，這類失真現(xiàn)象主要有：一是有關(guān)部門推諉扯皮，農(nóng)碩生培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)長期不落實。二是農(nóng)碩生有關(guān)福利待遇沒有完全落實。三是農(nóng)碩生工作崗位長期不落實。

我們對某省2005級農(nóng)碩生的問卷調(diào)查顯示，22％的農(nóng)碩生認(rèn)為，“按照國家規(guī)定領(lǐng)取工資并享受在職教師的各項福利待遇”沒得到很好落實；31％的農(nóng)碩生認(rèn)為“脫產(chǎn)學(xué)習(xí)期間，按照在職教師脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的有關(guān)規(guī)定，帶薪并享受相關(guān)待遇”沒得到很好落實；10％的農(nóng)碩生認(rèn)為“脫產(chǎn)學(xué)習(xí)期間，往返交通費(fèi)按照當(dāng)?shù)亟處熋摦a(chǎn)學(xué)習(xí)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”沒得到很好落實；27％的農(nóng)碩生認(rèn)為“脫產(chǎn)學(xué)習(xí)期間免繳學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用按照在校研究生繳費(fèi)辦法執(zhí)行”沒有得到很好落實；認(rèn)為各項政策都得到基本落實的人數(shù)僅占10％。這種政策失真導(dǎo)致該政策對大學(xué)畢業(yè)生的吸引力大大降低，并影響到已參加計劃的農(nóng)碩生“軍心”的穩(wěn)定。

(二)曲解政策，替換性執(zhí)行

這種情況主要發(fā)生在“擇優(yōu)選拔農(nóng)碩生”環(huán)節(jié)。該政策的本意是促進(jìn)教育均衡發(fā)展，幫助條件艱苦、教師隊伍薄弱的農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)一批高素質(zhì)教師。然而，有些省份工作作風(fēng)不扎實，不是事先嚴(yán)格按文件精神界定并公示接收學(xué)校及工作崗位，然后組織學(xué)生報名，按程序“擇優(yōu)”推薦，而是讓學(xué)生“各顯神通”，自己去找學(xué)校簽約，然后把符合條件的學(xué)生直接確認(rèn)為“農(nóng)碩生”。把“公平公正”拋在腦后，“擇優(yōu)選拔”成了走過場。甚至有些“關(guān)系戶”，鉆政策空子，以“農(nóng)碩生”身份進(jìn)入其他人夢寐以求的重點中學(xué)。有關(guān)部門對此審查不嚴(yán)，睜一只眼閉一只眼。這種政策失真嚴(yán)重?fù)p害了政策的公平性，還可能導(dǎo)致選拔不到優(yōu)秀畢業(yè)生，從而影響基層學(xué)校接收畢業(yè)生的積極性，造成有限政策資源的巨大浪贊。

(三)擱置政策，象征性執(zhí)行

主要表現(xiàn)為：一是有些地區(qū)政策執(zhí)行部門對政策實施的意義認(rèn)識不足、理解不深刻，工作作風(fēng)不扎實。執(zhí)行政策僅是發(fā)發(fā)文件，喊喊口號。不宣傳、不動員、不調(diào)研，不制訂詳細(xì)、切實可行的實施方案，碰到困難也不協(xié)調(diào)，做表面文章，致使政策執(zhí)行流于形式。據(jù)問卷調(diào)查，竟然有90％以上的農(nóng)碩生認(rèn)為“參加該計劃時對該政策并不太了解”；認(rèn)為當(dāng)?shù)亟逃姓块T對該政策“很重視”或“比較重視”的人僅占41％。有的縣級教育行政部門主要負(fù)責(zé)人對該政策竟然也一無所知，有的則將該政策與“西部計劃”混為—談。二是基層教育局既是政策執(zhí)行者，也是目標(biāo)群體。面對利益沖突，有些地區(qū)的政策執(zhí)行者沒有大局意識，部門利益、個人利益至上，本來具有接收農(nóng)碩生的崗位和條件，但就是不拿出崗位來招聘，心中打著自己的“小九九”。有的本來可以多拿出一些崗位來的，卻只象征性地拿出1—2個來招聘。這類政策失真造成了政策資源閑置，延誤了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，影響全面建設(shè)小康社會的大局。

三、農(nóng)村教育碩士政策失真的原因

(一)政策問題過于復(fù)雜

政策理論一般認(rèn)為：“政策執(zhí)行有效與否，首先是和所要解決的問題的類型和性質(zhì)密切相關(guān)。越復(fù)雜的問題，執(zhí)行難度越大?！边@里出現(xiàn)的政策問題不是一個單純的師資隊伍問題，也不是一個單純的教育問題，而是長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和基礎(chǔ)教育“地方負(fù)責(zé)，分級管理”體制下，整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、教育發(fā)展種種矛盾綜合作用的結(jié)果。政策問題的復(fù)雜性既表現(xiàn)為因農(nóng)村教育長期投入不足所直接造成的農(nóng)村教師工資待遇、工作條件、工作環(huán)境等顯性方面與城市教師的實質(zhì)差距，以及由此而造成的職稱評聘、外出進(jìn)修、發(fā)展機(jī)會等隱性方面的差距；還表現(xiàn)在因城鄉(xiāng)差別、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后所間接造成的生活條件、生活環(huán)境方面與城市教師的實質(zhì)差距，以及由此所帶來的個人生存、發(fā)展所需的額外社會成本?？梢灶A(yù)見，如果城鄉(xiāng)差距拉大的勢頭得不到根本扭轉(zhuǎn)，則解決該問題的難度就不可能降低。

(二)政策設(shè)計自身存在缺陷

1政策不夠具體明確。政策的具體明確性是政策執(zhí)行有效性的關(guān)鍵因素之一。它既是執(zhí)行者行動的依據(jù)，也是政策監(jiān)控的基礎(chǔ)。一項好的政策往往都是目標(biāo)具體明確、措施和行動步驟清晰的。而政策模棱兩可、含糊不清往往會導(dǎo)致對政策的隨意變通。該政策執(zhí)行中出現(xiàn)隨意“曲解政策，替代性執(zhí)行”等失真現(xiàn)象。政策具體明確性不夠“難辭其咎”。

2政策資源投入不足。任何政策的執(zhí)行都需消耗一定的政策資源(經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源)。國內(nèi)外許多政策研究學(xué)者都把政策資源列為影響政策執(zhí)行有效性的重要因素。在該政策中，無論是“肢解政策，選擇性執(zhí)

行”，還是“擱置政策，象征性執(zhí)行”，亦或“曲解政策，替換性執(zhí)行”，其“罪魁禍?zhǔn)住倍际钦哔Y源投入不足，尤其是經(jīng)費(fèi)資源和權(quán)威資源投入嚴(yán)重不足。

如前所述，該政策問題的主因之一是現(xiàn)有體制下地方財權(quán)與事權(quán)不匹配所造成的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入不足問題。因此，該政策的使命應(yīng)當(dāng)是通過政策杠桿，重新分配教育資源，使眾多利益相關(guān)者之間復(fù)雜的利益關(guān)系基本上達(dá)到有利于政策目標(biāo)實現(xiàn)的平衡。然而在該政策設(shè)計中，中央政府除了為少數(shù)承擔(dān)了農(nóng)碩生培養(yǎng)任務(wù)的部屬師范大學(xué)承擔(dān)培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)外，沒有投入任何其他經(jīng)費(fèi)。省財政除了承擔(dān)農(nóng)碩生學(xué)費(fèi)外也沒有投入其他經(jīng)費(fèi)。

從培養(yǎng)學(xué)校方面來看，省財政投入的經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)可以彌補(bǔ)部分培養(yǎng)成本。但在農(nóng)碩生方面，選擇去農(nóng)村學(xué)校任教需支付巨大的機(jī)會成本，換回的僅是讀教育碩士的機(jī)會和研究生畢業(yè)(至少5年)后預(yù)期收益的可能增加。而對貧困縣政府來說，一方面它需要承擔(dān)農(nóng)碩生讀研期間的工資、福利、交通補(bǔ)助等待遇，另一方面它還是農(nóng)碩生畢業(yè)后預(yù)期收益增加的主要承擔(dān)者。由于貧困縣政府普遍存在財政困難，加上擔(dān)心農(nóng)碩生服務(wù)期滿后會“流失”，因而也普遍積極性不高。換言之，從經(jīng)濟(jì)角度上看，該政策的兩個最重要利益相關(guān)者——農(nóng)碩生和貧困縣政府——對該政策的利益安排都缺乏積極認(rèn)同。

權(quán)威資源是政策執(zhí)行者采取行動、進(jìn)行指揮、獲取其他政策資源的源泉。林水波、張世賢認(rèn)為：權(quán)威可以加強(qiáng)執(zhí)行人員的責(zé)任心，提高其工作情緒；權(quán)威是取得協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，謀求行動上協(xié)調(diào)一致的良方；權(quán)威是部屬表示順服，誠意接受某項建議而予以執(zhí)行的動力；權(quán)威是工作指派、工作指導(dǎo)及工作控制的依據(jù)；權(quán)威是獎賞或懲罰員工行為，提高工作績效的根據(jù)。袁振國教授也認(rèn)為，“在我國，許多教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，可歸屬于政策對重要執(zhí)行者權(quán)力分配的不當(dāng)與不足?！倍撜咧械臋?quán)威資源不足表現(xiàn)在兩方面：一是作為政策的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)——教育部門——權(quán)威資源不足，難以協(xié)調(diào)并監(jiān)控政策實施的其他相關(guān)部門(如財政、人事)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策。比如，許多省份都出現(xiàn)過省財政長期不落實農(nóng)碩生培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，其主要理由是該文件僅是教育部單獨下發(fā)，不是教育部和財政部聯(lián)合下文。二是作為教育部門內(nèi)的政策主要牽頭機(jī)構(gòu)——師范司(或處)權(quán)威資源不足，難以協(xié)調(diào)并監(jiān)控本系統(tǒng)內(nèi)的其他相關(guān)部門(如計劃、財務(wù)、人事等)及下級教育行政部門執(zhí)行政策的相關(guān)情況。

培養(yǎng)學(xué)校向教育機(jī)關(guān)牽頭部門要培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，牽頭部門說財務(wù)問題應(yīng)找教育財務(wù)部門，教育財務(wù)部門則說誰答應(yīng)你培養(yǎng)計劃，你就找誰。調(diào)研中，還有許多基層教育局抱怨，人事局、財政局等部門常以類似的種種說辭不落實工資關(guān)系，造成許多農(nóng)碩生工資福利及政策所規(guī)定的其他待遇長期得不到落實。上述做法固然有違反行政法之處，但究其主要原因還是政策程序瑕疵造成政策合法性缺損，并導(dǎo)致政策權(quán)威性不足。

3主要目標(biāo)群體不夠配合。目標(biāo)群體對政策的順從和接受程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵性因素之一。而目標(biāo)群體對政策的順從接受程度既與他們所認(rèn)知的政策成本——收益有關(guān)，也與政策對目標(biāo)群體行為的調(diào)適量有關(guān)。前面我們已從利益沖突角度，對貧困縣政府和農(nóng)碩生的種種不配合行為作了分析。下面再從觀念沖突角度分析農(nóng)碩生不配合行為產(chǎn)生的原因。

在對畢業(yè)后是否愿意參加該計劃的調(diào)查中，只有33％的同學(xué)明確表示愿意。許多大學(xué)生說，自己好不容易跳出農(nóng)村，一聽到帶“農(nóng)”字的計劃，直覺反應(yīng)就是想躲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)的。其緣由除了政策缺乏吸引力外，也與就業(yè)心態(tài)有很大關(guān)系。一是精英意識，就業(yè)的期望值高。二是功利主義價值觀較嚴(yán)重。根據(jù)我們的問卷調(diào)查，農(nóng)碩生選擇“獻(xiàn)身農(nóng)村教育，想為農(nóng)村發(fā)展貢獻(xiàn)力量”的人僅占3％；43％的人是基于“就業(yè)壓力，想先過渡，再圖發(fā)展”；53％的人看中該政策的優(yōu)惠待遇；服務(wù)期滿后，表示愿意繼續(xù)在那里工作的人只占28％，明確表示“不愿意”的人占34％，表示“不確定”的人占38％。因此，當(dāng)發(fā)現(xiàn)許多優(yōu)惠政策沒有落實，條件艱苦到超出預(yù)期時，許多人不由得“望而卻步”。

(三)政策監(jiān)控不力

具體表現(xiàn)在三方面：一是沒有制定具體、切實可行的政策監(jiān)控計劃。政策實施幾年來，有的省份甚至從未組織過專項檢查。這使少數(shù)政策執(zhí)行者有了鉆空子可能。二是沒有建立信息反饋機(jī)制。我國政策系統(tǒng)中普遍沒有建立獨立的信息反饋子系統(tǒng)，信息反饋職能往往由執(zhí)行子系統(tǒng)兼任。執(zhí)行者自己執(zhí)行自己反饋，往往報喜不報憂，造成決策系統(tǒng)“耳目閉塞”。由于利益訴求機(jī)制不暢，最底端的執(zhí)行者和目標(biāo)群體面對利益損失，往往只能以消極、不合作的方式對待，致使政策失真不能得到及時矯正。三是政策監(jiān)控效果不彰。政策實施中，有的監(jiān)控主體對目標(biāo)群體反饋的政策失真問題矯正力度不夠，處理不嚴(yán)，造成目標(biāo)群體對其失去信心，也損害了政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

由此可見，造成該政策失真的原因是多方面的。有直接的，也有間接的；有客觀的，也有主觀的；有整體性的，也有局部的；既與政策問題性質(zhì)有關(guān)，也與政策設(shè)計存在缺陷有關(guān)，還與政策外其他因素有關(guān)。政策設(shè)計者和執(zhí)行者必須有針對性地采取措施，進(jìn)一步完善政策，才能有效解決政策執(zhí)行問題，同時還要防止政策失真造成新的政策問題。