關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃中混合用地的研究

朱長(zhǎng)友

[摘要]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，控制性詳細(xì)規(guī)劃在編制和實(shí)施操作過程中出現(xiàn)混合用地形式。在分析當(dāng)前控規(guī)中混合用地在規(guī)劃實(shí)施過程中難以操作的基礎(chǔ)上，借鑒香港法定規(guī)劃中關(guān)于混合用途的思路，提出混合用地的具體混合方式在圖則中加以控制說明的辦法，更有效的保障混合用地在控規(guī)編制和實(shí)施過程中的可操作性。

[關(guān)鍵詞]控制性詳細(xì)規(guī)劃 混合用地

中圖分類號(hào)：TU99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671－7597（2009）0310189－01

一、引言

隨著2008年1月1日新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)施，控制性詳細(xì)規(guī)劃（下簡(jiǎn)稱控規(guī)）的重要性被提上了一個(gè)新的高度?？匾?guī)通過它特有的規(guī)劃內(nèi)容、形式和手段，把城市規(guī)劃策略以及城市發(fā)展意圖轉(zhuǎn)譯成城市規(guī)劃的技術(shù)語言，指導(dǎo)城市物質(zhì)空間建設(shè)，成為政府對(duì)城市建設(shè)、開發(fā)進(jìn)行管理、控制最為直接的重要手段和政策載體。但是在快速城市化階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市建設(shè)具有強(qiáng)大沖擊力的前提下，控規(guī)在實(shí)施過程中往往會(huì)出現(xiàn)“背離”現(xiàn)象，究其原因不僅有城市規(guī)劃實(shí)施過程中操作層面的問題，還有控規(guī)編制過程中存在的問題。為進(jìn)一步完善控規(guī)的編制，本文從控規(guī)中混合用地的編制辦法這一角度加以分析研究，試提出具有可操作性的解決辦法。

二、混合用地的提出及現(xiàn)行解決辦法的弊端

現(xiàn)行的控規(guī)作為直接面對(duì)土地開發(fā)活動(dòng)的規(guī)劃成果，時(shí)常面臨失效的狀況，規(guī)劃隨意調(diào)整修改或棄之不用的現(xiàn)象非常普遍，看似豐富詳盡的規(guī)劃內(nèi)容因脫離現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而無法成為建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的準(zhǔn)則。基于當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃編制體系得前提下，如何編制一個(gè)行之有效的控規(guī)就成為眾多學(xué)者的熱議問題，用地性質(zhì)在規(guī)劃實(shí)踐過程中由于受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可預(yù)知性的影響也時(shí)常受到強(qiáng)烈的沖擊，導(dǎo)致規(guī)劃用地性質(zhì)和建成建筑使用性質(zhì)之間存在巨大的分歧，雖然在控規(guī)編制過程中我們?cè)O(shè)置了土地使用兼容性控制表，但由于單一的用地性質(zhì)確定后，土地使用兼容只能在確定該地塊單一用地性質(zhì)前提下進(jìn)行相對(duì)兼容，而無法真正實(shí)現(xiàn)具體地塊在用地性質(zhì)上進(jìn)行彈性調(diào)整。由于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（1991）》年久未經(jīng)修編，已不能有效指導(dǎo)土地使用分類，特別是控規(guī)的土地使用分類，很多地方城市規(guī)劃管理部門在國(guó)家用地分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市自身發(fā)展?fàn)顩r提出混合用地的做法。

混合用地的做法可以說順應(yīng)當(dāng)代城市發(fā)展的需求，他具有自身的優(yōu)越性：（1）不同土地使用性質(zhì)的混合帶來不同的建筑形態(tài)和綠化配置等需求，營(yíng)造出豐富的城市空間形象；（2）混合用地可以節(jié)約土地，不同功能混合在同一地塊，在空間上進(jìn)行高復(fù)合化，最大化發(fā)揮土地極差效益；（3）對(duì)于規(guī)劃師以及城市決策者無法通過規(guī)劃預(yù)期對(duì)用地性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定的地塊，提出一種彈性更大的規(guī)劃思路。

雖然控規(guī)中的混合用地的提出大大提高了控規(guī)的彈性和可操作性，但由于未來市場(chǎng)發(fā)展的不可預(yù)期性太強(qiáng)，這對(duì)確定單個(gè)地塊中出現(xiàn)土地混合形式以及混合程度的難度大大提高，對(duì)各地塊未來的混合方式和混合程度也難以確定，雖然各地方標(biāo)準(zhǔn)都提出解決辦法，但在控規(guī)編制和土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，難免還會(huì)出現(xiàn)控規(guī)編制成果無法得到實(shí)施的情況。

各地方規(guī)劃主管部門面對(duì)混合用地，提出的混合方式不盡相同，以《安徽省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)范（DB34/T547－2005）》為例，其中提出四類混合用地：一類混合用地（市場(chǎng)混合居?。?、二類混合用地（辦公混合居?。?、三類混合用地（商業(yè)混合辦公）、旅館業(yè)混合用地（旅館混合居?。?，而《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)管理暫行規(guī)定（2008）》又有兩類混合用地，一是住宅混合公建用地（公建不低于20%），二是公建混合住宅用地（住宅不低于20%），這兩個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于混合用地的不同分類辦法也顯示出當(dāng)前混合用地的規(guī)劃思路不清晰，混合用地成為“昏”合用地。

三、思路創(chuàng)新及問題解決

（一）香港混合用地做法

香港在經(jīng)歷了二戰(zhàn)以后進(jìn)入快速工業(yè)化階段，城市人口急劇膨脹，出現(xiàn)了所謂的“過度城市化”。要在香港有限的土地上容納巨量人口，這樣就導(dǎo)致了給每一個(gè)土地開發(fā)者劃出明顯地塊是很難的。于是，土地效益的最大化則通過在同一地塊上疊加許多兼容性用途的做法，造成了一種極其復(fù)雜的混合形態(tài)。這種高強(qiáng)度的混合需要良好的規(guī)劃控制，因?yàn)椴煌δ艿幕旌霞嫒菪砸膊幌嗤?，兼容不好將?huì)導(dǎo)致惡劣的環(huán)境影響，這就要求規(guī)劃的控制具有高度的靈活應(yīng)變能力。香港的法定規(guī)劃體系采取了一種富有彈性的辦法，從而適應(yīng)和促成了土地使用的最大化和最優(yōu)化原則。這種富有彈性的方法最初是基于幾個(gè)名為“分區(qū)計(jì)劃大綱”（OZP）的有彈性的區(qū)劃圖則。圖則在表現(xiàn)用地分區(qū)時(shí)，附有一套文本，文本中詳細(xì)說明了通常準(zhǔn)許的用途和需向城市規(guī)劃委員會(huì)申請(qǐng)的用途。分區(qū)計(jì)劃大綱中還有一份說明書，它在法定內(nèi)容之外解釋背景、規(guī)劃原則和各類用地分配的意圖，這樣法定規(guī)劃系統(tǒng)就可以很好地與建筑條例相協(xié)調(diào)。法定規(guī)劃中只對(duì)用途做了粗略分類，每一類用途表均允許建筑樓宇的用戶可以在第一欄（Column 1）的多種用途中轉(zhuǎn)換空間用途，而不需要申請(qǐng)規(guī)劃許可，只有當(dāng)包括了第二欄（Column 2）時(shí)才需要事先申請(qǐng)?jiān)S可。（附表一）。這種做法保證了城市開發(fā)過程中規(guī)劃的控制性和靈活性。

（二）借鑒和應(yīng)用

我國(guó)大陸地區(qū)的城市規(guī)劃體制、背景、以及城市本身發(fā)展?fàn)顟B(tài)與香港地區(qū)都不盡相同，法定圖則和控規(guī)也不相同，針對(duì)我國(guó)混合用地的操作需要借鑒香港法定圖則中建筑使用性質(zhì)混合的思路。在土地使用規(guī)劃過程中，局部地段為了實(shí)現(xiàn)土地效益最大化或形成豐富城市空間的需要，可以采用混合用地；在控規(guī)編制過程中都可以把該地塊列入混合用地。筆者認(rèn)為在控規(guī)編制過程中，無需對(duì)混合用地提出詳盡的分門別類的做法，而是在控規(guī)圖則中進(jìn)行詳細(xì)的控制。圖則中可以借鑒香港法定圖則的方式，列出兩欄：第一欄提出該地塊中希望出現(xiàn)土地使用方式，具體分類不需要詳細(xì)，中類即可；第二欄則提出該地段絕對(duì)不允許出現(xiàn)的土地使用方式。在控規(guī)文本中，則需要明確如出現(xiàn)其他類型土地混合使用方式時(shí)，需要通過何種申請(qǐng)程序予以批準(zhǔn)后才可以進(jìn)行土地開發(fā)活動(dòng)。這樣既保證規(guī)劃實(shí)施過程中的效率，也無需通過繁瑣的修改控規(guī)的程序（附表二）。

四、反思及完善

城市規(guī)劃領(lǐng)域可以分配的最重要的社會(huì)資源是城市土地的開發(fā)權(quán)以及在城市土地使用關(guān)系上建立起來的各種城市空間關(guān)系（孫施文，2003），在混合用地的規(guī)劃過程中，我們需要綜合考慮區(qū)位、地價(jià)、用地現(xiàn)狀、交通條件等多種要素對(duì)土地最優(yōu)使用方式做出判斷的同時(shí)，還需要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行深入的研究分析，得出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用下土地的最佳使用方式，規(guī)劃出最佳混合利用方式。另外，由于建設(shè)方在開發(fā)過程中具有了靈活性，通過賦予公眾參與的法定約束力，充分發(fā)揮共總監(jiān)督的作用，保障公眾利益，這樣即可保證混合用地在開發(fā)過程中出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象。

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