關(guān)于對防洪減災(zāi)新理念的幾點(diǎn)探討

鄭慧慧

[摘要]市場經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市（城鎮(zhèn)）破歷史的高速膨脹，人為活動的劇增，水文條件的巨變，給我們防洪工作帶來更大的壓力和難度。如何應(yīng)對新形勢下的防洪減災(zāi)任務(wù)，成為當(dāng)前的當(dāng)務(wù)之急，所以必須對防洪工作進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，樹立起新的防洪理念。即：辯證地看待洪水與治水方略，從工程措施轉(zhuǎn)向非工程措施及“風(fēng)險管理”；單純的防洪工程建設(shè)向全社會防洪安全保障體系轉(zhuǎn)移等方面作為我們進(jìn)行研究的一個迫切課題，因此，對此項(xiàng)的基本研究進(jìn)行幾點(diǎn)探討。

[關(guān)鍵詞]防洪減災(zāi) 風(fēng)險管理 社會安全保障

中圖分類號：X4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0310188－01

為了貫徹《水法》和《防洪法》，全面體現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的治水思路，建立具有中國特色的、符合實(shí)際的防洪減災(zāi)體系是一個亟需研究的問題。時代要求防汛工作必須對防洪新理念和相應(yīng)的防洪建設(shè)方略作進(jìn)一步的探討。

一、當(dāng)前的防洪形勢

我們在半個多世紀(jì)以來防洪工程建設(shè)成就卓著，控制洪水的能力顯著提高，但是，洪澇災(zāi)害非但沒有減少，反而幾倍甚至幾十倍的增加了。經(jīng)濟(jì)和人口的不斷增長，社會物質(zhì)文明的進(jìn)步，對減少自然災(zāi)害還將提出越來越高的要求，因此，防洪減災(zāi)的任務(wù)不可能一勞永逸，這是我們必須正視的客觀事實(shí)。

探究水災(zāi)損失增長的原因是：由于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單位面積上的人口和財(cái)產(chǎn)值的提高，在相同的致災(zāi)強(qiáng)度下面，損失必然明顯增加。但這并非是答案的全部。應(yīng)該注意到的另一方面是：在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，不適當(dāng)?shù)膰灵_發(fā)，不考慮洪水危險的經(jīng)濟(jì)布局，以及防洪減災(zāi)體制上的不完善，也是促使災(zāi)害增長的重要原因。這一因果關(guān)系啟示我們?yōu)樘岣邷p災(zāi)效益，除了加強(qiáng)防洪工程建設(shè)外，還應(yīng)調(diào)整社會發(fā)展與適應(yīng)自然的問題。

水災(zāi)損失不斷增長的事實(shí)說明，以往將洪水災(zāi)害單純定義為自然災(zāi)害是不確切的。水災(zāi)還具有社會屬性，因?yàn)楹樗挥性斐蓪ι鐣奈：r才成其為災(zāi)害。基于這樣的認(rèn)識，我們認(rèn)為現(xiàn)行的防洪方針必須完善，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)提高工程防洪能力的同時，重視非工程措施的研究與實(shí)施。因此，21世紀(jì)要求我們必須對防洪減災(zāi)工作進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。

二、新的防洪減災(zāi)理念

（一）辯證防洪、治水思想的體現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)看，洪流和海岸洪水都是我縣最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一，可與之相比的有臺風(fēng)、龍卷風(fēng)、地震等。從哲學(xué)單方的角度來看，生命是無價的。但如果以某一個時期預(yù)期的個人平均收入標(biāo)準(zhǔn)來估算生命損失，那么洪水期間的財(cái)產(chǎn)損失以及間接的、無形的損失要大大的超過經(jīng)濟(jì)意義上的生命損失，所以，國家雖然對大江大河的洪水最為注意，但中小河流以及上游支流的不引人注目的洪水也很重要，雖然當(dāng)?shù)卣埠荜P(guān)注，但由于種種原因而未有足夠的投入和關(guān)切的注意。今后幾十年中，預(yù)計(jì)損失增加主要發(fā)生在城市、城鎮(zhèn)及各類財(cái)產(chǎn)的破壞上，因?yàn)檫@些地區(qū)的損失正急劇增長，這是洪水的害。而洪水的利是水資源補(bǔ)充的重要來源，也是改善生態(tài)環(huán)境的重要條件。較高標(biāo)準(zhǔn)的骨干防洪工程為有效控制、安全利用洪水提供了條件，輔之以科學(xué)調(diào)度運(yùn)用和洪水利用工程建設(shè)，已能夠兼顧洪水的興利目標(biāo)；其次，現(xiàn)有防洪工程可控制中、小洪水，但不等于消除了洪水風(fēng)險。事實(shí)證明，如遇大洪水一旦垮壩、潰堤，洪水的破壞力更大。有時流域上游防洪能力的提高或?qū)嵤┠承┥鷳B(tài)防洪工程，有可能導(dǎo)致其下游防洪標(biāo)準(zhǔn)降低和洪水風(fēng)險轉(zhuǎn)移。全面評價現(xiàn)有工程體系的洪水風(fēng)險，建立全流域協(xié)調(diào)合理的洪水風(fēng)險管理體制，是當(dāng)前防洪安全體系建設(shè)的重要內(nèi)容。再有環(huán)境變化和人類活動對洪水的影響也具有兩重性。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展使災(zāi)害損失可能增加，但全社會防災(zāi)投入與承受能力也可能增強(qiáng)；地下水超采造成了地面沉降，降低了排洪入海能力，但地下水位降低使洪瀝水演進(jìn)過程中削峰明顯，且可大量回補(bǔ)地下水；山區(qū)防洪和水土保持使中、小洪水峰量明顯減少，但出現(xiàn)大洪水時，效果不明顯，甚至加重災(zāi)害。因此，治水對策的抉擇，要審時度勢，把握適度。

我縣以往的防洪方略“上蓄、中排、下調(diào)尾、適當(dāng)?shù)販睉?yīng)當(dāng)針對新形勢、新理念作相應(yīng)改變。我們認(rèn)為可以修正為：“上蓄、調(diào)，中疏、滯，下排、分”，即：在流域上游依托現(xiàn)有蓄水工程，通過現(xiàn)代化的洪水預(yù)報手段實(shí)現(xiàn)調(diào)度方式的轉(zhuǎn)變，提升對洪水的控制和利用能力；在流域中游筑堤疏導(dǎo)，適當(dāng)結(jié)合合理的滯洪措施及建設(shè)生態(tài)防洪工程，減輕對下游洪水的壓力，并盡量恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和引滲回補(bǔ)地下水；在流域下游要適時、適量地排泄，并結(jié)合必要的分洪措施，即可減輕防洪壓力，又可作到河系間資源互補(bǔ)（如縣南水北調(diào)工程將我縣七條河流并聯(lián)），擴(kuò)大資源利用與改善環(huán)境的范圍。對防洪、抗旱、除澇、治污與攔蓄地表水、補(bǔ)充地下水、增加土壤水、涵養(yǎng)生態(tài)水統(tǒng)籌安排，做到標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)洪水保安全，遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，在確保大局的前提下有計(jì)劃地讓出一部分土地，為洪水提供足夠的蓄滯空間，通過滯蓄分洪，減輕洪災(zāi)損失，實(shí)現(xiàn)洪水資源化；用豐水年增補(bǔ)的地表水、地下水和土壤水，來調(diào)劑枯水年來水的不足，建成“除害興利結(jié)合、防汛抗旱并舉、防洪蓄水統(tǒng)籌、防災(zāi)救助并重、防污治污齊抓”的工程體系?？傊?，要在防洪減災(zāi)的同時，綜合考慮洪水的資源功能和生態(tài)、環(huán)境功能，既要適當(dāng)控制洪水、改造自然，又要主動適應(yīng)洪水、實(shí)現(xiàn)人與洪水的和諧共處。

（二）洪水治理策略應(yīng)從“防洪工程措施”轉(zhuǎn)向“非防洪工程措施”及“風(fēng)險管理”。國內(nèi)外抗洪的實(shí)踐證實(shí)，單純依靠工程措施“根治”洪水，既不現(xiàn)實(shí)，也不經(jīng)濟(jì)。因工程措施的目標(biāo)是不惜一切代價使供水遠(yuǎn)離人群，從而達(dá)到減災(zāi)的目的。而非工程措施正與此相反，其目標(biāo)是企圖使人群遠(yuǎn)離洪水。所以在20世紀(jì)50年代首先由美國提出防洪減災(zāi)非工程措施概念，他們是以社會科學(xué)和自然科學(xué)綜合研究為先導(dǎo)，在周密規(guī)劃的基礎(chǔ)上逐步推行?，F(xiàn)在我們也已全面的對災(zāi)害作出反應(yīng)的四個階段的非工程措施，既災(zāi)前預(yù)防階段；洪水警報階段；應(yīng)急反應(yīng)階段和恢復(fù)重建階段。根據(jù)推行效果看，是比較切實(shí)可行且效果顯著。但現(xiàn)在急需解決的是：要合理制定各類應(yīng)急方案的同時，全社會共同承擔(dān)風(fēng)險，盡量減輕全局損失，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。洪水風(fēng)險是客觀存在，但洪災(zāi)損失卻可以減輕。要合理制定各類應(yīng)急方案，全社會共同承擔(dān)一定風(fēng)險，盡量減輕全局損失，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。洪水風(fēng)險管理就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與工程手段，合理調(diào)整人與自然之間及人與人之間客觀存在的洪水風(fēng)險利害關(guān)系，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體的、長遠(yuǎn)的最大利益。實(shí)行洪水風(fēng)險管理，需要法律手段的強(qiáng)制實(shí)施，行政手段的推動落實(shí)，經(jīng)濟(jì)手段的補(bǔ)償誘導(dǎo)，技術(shù)手段的決策支持，需要工程措施與非工程措施很好地結(jié)合。

（三）從單純防洪工程建設(shè)向全社會防洪安全保障體系建設(shè)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。防洪減災(zāi)需求的重大變化，需要盡快建設(shè)全社會安全保障體系?，F(xiàn)代社會的防洪減災(zāi)，不僅要保證人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，而且要求基本保持或盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序。必須相應(yīng)建立更加完善的應(yīng)急管理體系、災(zāi)后救助體制，需要從低水平的災(zāi)民溫飽救濟(jì)型向社會化風(fēng)險分擔(dān)體制發(fā)展。2000年洪水證實(shí)，現(xiàn)有工程體系已基本能有效避免大洪水對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的波動性沖擊，而且補(bǔ)給地下水，發(fā)揮了一定的沖淤、洗堿、淋鹽等改善生態(tài)環(huán)境的綜合效益。從實(shí)際出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)考慮如何在受淹難于避免的情況下，通過實(shí)施洪水風(fēng)險管理來提高防洪安全保障水平，在治水方略中適當(dāng)承擔(dān)一定的風(fēng)險，尋求與自然長期共處的發(fā)展模式。另外，今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市的重要性更為突出，城市市區(qū)及服務(wù)于中心城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)依賴性的加大，其水災(zāi)脆弱性加大，抗御城市洪水成為新的難題。滯洪區(qū)及水庫庫區(qū)居民在一旦出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水時，往往需要他們作出更大的犧牲來顧全大局，為盡快提高他們的安全保障水平，也應(yīng)主要依靠建立基于風(fēng)險管理的、逐步完善的社會安全保障體系。

為滿足日益提高的防洪安全保障需求，必須在現(xiàn)有防洪工程的基礎(chǔ)上，全方位建立更高層次的防洪安全保障體系，其措施應(yīng)包括降低風(fēng)險，分擔(dān)風(fēng)險，回避風(fēng)險，提高風(fēng)險的承受能力、預(yù)見能力、應(yīng)急能力及抗御能力，以及避免人為加重風(fēng)險。全社會的防洪安全保障體系的建設(shè)需要長期不懈的努力和合理的投入，要突破觀念、體制、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的諸多障礙。治水戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志是以洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理理論為基礎(chǔ)，從以建設(shè)防洪工程體系為主的策略轉(zhuǎn)變，為在防洪工程體系基礎(chǔ)上建成全面的防洪減災(zāi)社會體系的策略。要綜合運(yùn)用工程、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，加大力度調(diào)整局部與整體、人與自然的關(guān)系，有效控制水災(zāi)損失急速增加的趨勢，保障社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

三、近期防洪安全保障體系建設(shè)方略

（一）確立防洪工程建設(shè)的主導(dǎo)地位。近期防洪安全保障體系中防洪工程體系進(jìn)一步完善應(yīng)是占主導(dǎo)地位的措施，而且是重要而艱巨的任務(wù)。目前防洪規(guī)劃提出的防洪目標(biāo)和工程對策應(yīng)作為防洪工程建設(shè)的重要參考依據(jù)。抓好現(xiàn)有工程加固除險作為重點(diǎn)，提高“防洪標(biāo)準(zhǔn)”。按照建設(shè)社會防洪安全保障體系的要求，結(jié)合興利研究防洪工程方案，充分論證工程方案的經(jīng)濟(jì)合理性和可能的投入水平，同時要更加關(guān)注防洪工程與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的結(jié)合。對工程體系現(xiàn)有實(shí)際防洪能力及其作用，要從“建設(shè)社會防洪安全保障體系”的視角，重新進(jìn)行系統(tǒng)分析與評價，提出今后充分發(fā)揮其綜合效益的發(fā)展方向。要按照“上蓄、調(diào)，中疏、滯，下排、分”的新治水方略，對現(xiàn)有防洪工程體系的構(gòu)成與調(diào)度運(yùn)用作出相應(yīng)調(diào)整，更新原有規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理和調(diào)度運(yùn)行的理念，進(jìn)行更加有效的防洪工程體系建設(shè)，完善防洪社會保障體系和現(xiàn)代化洪水預(yù)報調(diào)度、管理手段。

（二）加強(qiáng)防洪管理，建立穩(wěn)定的資金投入機(jī)制。水行政主管部門必須責(zé)無旁貸地作好防洪工程管理和洪水風(fēng)險管理。建立全社會的防洪安全保障體系，必須建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展按比例同步增加的、分級負(fù)擔(dān)的、穩(wěn)定的投資渠道。實(shí)施洪水風(fēng)險管理，建設(shè)全社會防洪安全保障體系，既可避免短期內(nèi)防洪體系建設(shè)投入過大，又能減輕重大洪災(zāi)年份對社會經(jīng)濟(jì)的沖擊。在風(fēng)險管理體制下，防洪工程建設(shè)、管理與維護(hù)的投資都要有穩(wěn)定的來源，各種非工程手段也要納入正常的投資渠道，信息管理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)的數(shù)據(jù)成本、運(yùn)行費(fèi)及相應(yīng)投入也應(yīng)相應(yīng)增加。洪水風(fēng)險管理是社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，實(shí)施洪水風(fēng)險管理要求更為可靠穩(wěn)定的投資保障。這就需要綜合采取法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段，如在全面貫徹《水法》和《防洪法》的基礎(chǔ)上，制定公益性事業(yè)投入資金的比例和來源，明確廣大防洪保護(hù)區(qū)責(zé)權(quán)的法律；還要依靠地方政府和群眾的配合，實(shí)施制度化的社會救濟(jì)和全社會參與的洪水保險；地方政府要增加防洪經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出，盡快落實(shí)防洪安全保障體系的建設(shè)，為使經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)、有序、健康的發(fā)展而努力。

今后著重于對洪水災(zāi)害嚴(yán)重性，水災(zāi)對生命安全，環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，社會經(jīng)濟(jì)的影響，災(zāi)害損失的不可逆程度的探討和研究上來。