大部制的理論基礎(chǔ)與實踐風(fēng)險

范廣垠

摘要：大部制通過對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合并整合，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，以提高行政效率。從組織與環(huán)境的關(guān)系看，這是應(yīng)對組織環(huán)境的不確定性而采取的重要措施之一，我國行政環(huán)境的不確定性和具體現(xiàn)實使大部制改革成為必要和可能。從組織內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，我國行政組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致行政整體效率低下的問題，需要進(jìn)行大部制改革。我國大部制改革既有必要性也有可能性，但是，大部制有其運行的復(fù)雜性和自身功能的局限性，必須有相應(yīng)的措施和綜合性的改革，才能實現(xiàn)大部制改革的預(yù)期目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：大部制；組織理論；不確定性；環(huán)境；風(fēng)險

中圖分類號：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009—3060(2009)01—0110—07

大部門體制(簡稱大部制)，指國家為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。其特點是擴(kuò)大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部門管轄，即合并職能相近的部門，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。概言之，即是“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的政府組織體制。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行大部制改革，從組織理論上說明大部制改革的原因，同時指出大部制可能存在的問題和應(yīng)對措施，就具有了理論和實踐的雙重意義。

一、大部制的組織理論基礎(chǔ)

早期的古典組織理論，主要包括以馬克斯·韋伯(Max weber)為代表的理性——法律學(xué)派，以弗利德里克·泰勒(Frederick Taylor)為代表的科學(xué)管理學(xué)派，以法約爾(H.Faya01)為代表的行政管理學(xué)派，他們非常強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范、科學(xué)管理和專業(yè)分工的重要性。古典組織理論以及在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的公共組織結(jié)構(gòu)和管理會產(chǎn)生以下弊端：

1忽視了組織環(huán)境的不確定性

組織環(huán)境的差異性和變動性構(gòu)成了組織環(huán)境的不確定性。古典組織理論強(qiáng)調(diào)理論的“普遍適用”，必然傾向于把組織環(huán)境看做是穩(wěn)定的系統(tǒng)，本質(zhì)上否定了組織環(huán)境的變動性和差異性。組織環(huán)境的不確定性，即使不是在理論上，在事實上也被古典組織理論否定了。

2把組織看作封閉僵化的系統(tǒng)

古典組織理論的最大貢獻(xiàn)在于從組織自身結(jié)構(gòu)和管理出發(fā)，來提高組織效率，但割裂了組織與環(huán)境的關(guān)系，組織無法回應(yīng)組織環(huán)境提出的目標(biāo)要求?！翱刂埔馕吨O(shè)法把一切工作都按照已經(jīng)規(guī)定的章程和已經(jīng)下達(dá)的指示去做?！惫诺浣M織理論所提出的原則要求，實際上構(gòu)成了對組織的控制，使組織處于一種僵化狀態(tài)。

現(xiàn)代組織理論家賽爾茲尼克(Selznick)認(rèn)為，環(huán)境影響對組織的制度化(institutionalization)過程起著至關(guān)重要的作用。價值觀、目標(biāo)和程序牢牢固定下來，原因不一定是組織人員選擇這些作為最有效率的生產(chǎn)手段，很大程度上是因為環(huán)境的影響和交流的結(jié)果?！，F(xiàn)代組織理論注意到了組織環(huán)境對組織結(jié)構(gòu)的影響，而不再單純強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的恒久不變，要求組織結(jié)構(gòu)之于動態(tài)環(huán)境的開放性、適應(yīng)性與回應(yīng)性，組織不僅要追求效率，還要吸納社會價值觀等文化因素的影響。20世紀(jì)50年代末和60年代初，涌現(xiàn)了多個權(quán)變模型，強(qiáng)調(diào)組織的許多問題與環(huán)境的不確定性相關(guān)，組織及其管理要“視情況而定”，從而通過不確定性這個主要變量把組織與環(huán)境之間的關(guān)系勾連起來。

現(xiàn)代組織理論在組織設(shè)計上出現(xiàn)了適應(yīng)性系統(tǒng)理論與偶然性理論，并取代了古典理論。

適應(yīng)性系統(tǒng)理論認(rèn)為：組織的特點各不相同，不同組織適應(yīng)著不同的環(huán)境條件。組織分為兩種，即更具官僚性、結(jié)構(gòu)穩(wěn)固不變的組織與更靈活、結(jié)構(gòu)較為松散的組織，前者適應(yīng)穩(wěn)定的環(huán)境，而靈活的組織是建立在諸多偶然性和復(fù)雜性基礎(chǔ)之上的。

關(guān)于偶然性理論，詹姆斯·湯普森(Jams Thompson)、赫伯特·西蒙(Herbert Simon)詹姆斯·馬奇(Jams March)做出了重要貢獻(xiàn)。西蒙和馬奇指出：“組織的一個最基本的功能是吸收不確定性造成的影響?！睖丈J(rèn)為管理層的基本職能在于：通過保持組織的生存環(huán)境、技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)三個動態(tài)要素之間的良好配合，保證組織的生存與發(fā)展。并認(rèn)為組織面l臨的不確定性越大，組織的權(quán)力就越分散，組織必須在保持核心技術(shù)的同時下放決策權(quán)，同時組織內(nèi)部采用越來越復(fù)雜昂貴的協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)內(nèi)部活動。湯普森指出，組織之所以要下放權(quán)力，是因為信息處理的要求越來越高，而管理人員的思考有限，正式的官僚組織的信息處理能力也有限，二者難以滿足信息處理的要求。在處理復(fù)雜信息的過程中，明確的上下級命令關(guān)系、垂直的上下級溝通方式、嚴(yán)格的專業(yè)分工，以及嚴(yán)格的規(guī)則和工作程序都使得組織的行動過于遲緩和缺乏靈活性。湯普森借用經(jīng)濟(jì)學(xué)“垂直兼并”的概念，指出可以合并一個組織里連續(xù)的生產(chǎn)階段，把相關(guān)聯(lián)的階段吸納到一個單獨的組織里。比如，醫(yī)院可以開設(shè)護(hù)理學(xué)院和實習(xí)項目，從而減少和控制醫(yī)護(hù)人員培養(yǎng)和實習(xí)方面的不確定性。組織將能力集中到自給自足的部門中，以較為完整的資源應(yīng)對諸多偶然性事件。至此，偶然性理論要點可以概括為：組織為了生存，必須吸收環(huán)境的不確定性，為此，①組織必須調(diào)整結(jié)構(gòu)和功能；②組織還必須下放權(quán)力，這樣才能迅速地了解并應(yīng)對環(huán)境的不確定性；③進(jìn)行組織職能合并，即實行大部制。

分工與協(xié)調(diào)是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的兩個最基本的核心問題?，F(xiàn)代組織理論對古典組織理論進(jìn)行了修正，在充分肯定專業(yè)分工必要性的同時，對組織的職能領(lǐng)域邊界問題進(jìn)行了再認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)適當(dāng)擴(kuò)大組織的職能領(lǐng)域邊界，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)木C合與協(xié)調(diào)。由此看來，大部制并不是對分工的否定，它是對組織橫向分工邊界的新的擴(kuò)展性界定，把部分職能相近的機(jī)構(gòu)合并，簡化分工，從而把原來可能涉及交叉部門的不確定性任務(wù)承擔(dān)起來，盡量杜絕原有小部門機(jī)構(gòu)對不確定性任務(wù)的回避與推諉。大部制配備比較完整的資源，形成自給自足的部門，可以應(yīng)對復(fù)雜的充滿不確定性的任務(wù)環(huán)境，提高組織運行效率，降低組織運行成本，更好地達(dá)成組織目標(biāo)。

由此可知，組織結(jié)構(gòu)的大部制，是應(yīng)對組織環(huán)境的不確定性而采取的重要措施之一。

二、小部門體制下的管理悖論

我國目前的行政組織結(jié)構(gòu)是強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工的小部門體制。這一行政體制是韋伯官僚制理論的產(chǎn)物，也是我國意圖實現(xiàn)高效率的行政管理，重建官僚制實踐的結(jié)果。但是，在嚴(yán)格的官僚制下，政府成員會本能地回避、推諉、甚至拒絕不確定性環(huán)境下提出的新任務(wù)，只刻意完成行為規(guī)范所規(guī)定的確定的任務(wù)，以明哲保身。人為地回避或漠視不確定性，是古典組織理論下政府結(jié)構(gòu)體系帶來的一個必然結(jié)果。在這種“壓力型”的體制下，能夠帶來局部的、部門的效率，而難以實現(xiàn)整體效率和目標(biāo)。從目前的組織結(jié)構(gòu)與組織環(huán)境關(guān)系看，在簡單穩(wěn)定的任務(wù)環(huán)境中尚且可以應(yīng)對，但如果面對紛繁復(fù)雜、充滿不確定性的動態(tài)環(huán)境，它便難以回應(yīng)。在動態(tài)環(huán)境下，還會由于政府職能轉(zhuǎn)換遲緩而出現(xiàn)職能空白。

“結(jié)構(gòu)是組織取得有限理性的基本工具。通過對責(zé)任、資源控制及其他事物的界定，組織為其參與

者提供了一些邊界，在這些邊界內(nèi)效率可能是一個合理的預(yù)期?！?。從我國政府組織功能看，沒有實現(xiàn)組織高效的預(yù)期，存在以下問題，而這些問題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因：

1政府職能不夠清晰，缺乏平衡性

關(guān)于政府職能覆蓋的范圍，聯(lián)合國制定了一個具有普適性價值的政府職能標(biāo)準(zhǔn)，包括十個領(lǐng)域：一般性公共服務(wù)；國防；秩序與社會安全；經(jīng)濟(jì)職能；環(huán)境保護(hù)；教育；衛(wèi)生；娛樂、文化與宗教；住房與社區(qū)；社會保護(hù)。我國國務(wù)院原有28個部委，連同直屬局和直屬機(jī)構(gòu)共66個部門，計80多項職能，按照以上標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)、管理幅度不適當(dāng)、管理對象與事物重疊，而這又導(dǎo)致了政出多門又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復(fù)雜問題。同時，我國政府職能之間并不均衡，政治、經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)，而社會管理、公共服務(wù)的職能則相對較弱，這導(dǎo)致部分部門機(jī)構(gòu)龐大、權(quán)力集中，而社會管理、公共服務(wù)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制上比較薄弱，出現(xiàn)了“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象。

2問責(zé)困難

“組織結(jié)構(gòu)之于組織責(zé)任有著重要影響，結(jié)構(gòu)是組織中相對穩(wěn)定的、可以觀察得到的責(zé)任分配和劃分，結(jié)構(gòu)通過由上而下的權(quán)威體系、規(guī)則和條列，以及個人、團(tuán)體和分支單位的專業(yè)分工而實現(xiàn)。由組織決定的責(zé)任劃分把組織的目標(biāo)分解成不同的團(tuán)體和個人可以分別致力追求的部分?！苯M織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體，通過這種責(zé)任劃分，組織責(zé)任則更為明確、具體。相反，“如果責(zé)任劃分不清，就無法完成一些重要的任務(wù)……職責(zé)與活動也可能發(fā)生重疊，造成沖突、浪費精力并產(chǎn)生非故意的冗員。”。因此，必須通過合理的組織結(jié)構(gòu)明確劃分部門之間的責(zé)任。在我國目前行政體制下，多個部門機(jī)構(gòu)之間在職責(zé)上存在交叉，這導(dǎo)致同一任務(wù)事件承載著多個部門機(jī)構(gòu)的多重管理，這似乎是加強(qiáng)了管理力度，但實際上造成了部門之間對責(zé)任的推諉與扯皮。建構(gòu)問責(zé)制政府必須對公共組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)，實行職能有機(jī)統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)高度整合、責(zé)任劃分明確的大部制。

3行政效率低、成本高

正由于以上兩個原因，降低了行政效率，還提高了行政成本。因此，必須轉(zhuǎn)變以往政府機(jī)構(gòu)改革重機(jī)構(gòu)、輕功能的做法，探索機(jī)構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，從而提高行政效率、降低行政成本。

總之，我國目前的政府機(jī)構(gòu)，“設(shè)置不同的職責(zé)與部門可以帶來專業(yè)化的好處，但同時也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問題，不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益，結(jié)果只能是局部最優(yōu)化，即重點在于達(dá)到部門的目標(biāo)而不是整體的目標(biāo)。各部門的努力被分解了，績效受到影響。這個問題困擾著政府?！薄肮倭胖票囟〞殡S著這樣一種危險：由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標(biāo)。我國現(xiàn)在的行政組織結(jié)構(gòu)注定了其內(nèi)在管理悖論，實行寬職能的大部制，按照職能門類進(jìn)行整合，可以大大減少職能部門對不確定性任務(wù)的推諉借口，也可以減少諸如職能交叉、問責(zé)困難等問題。

三、我國行政組織環(huán)境現(xiàn)況與大部制改革

組織必須和環(huán)境進(jìn)行交流以獲得信息和資源，無法逃避環(huán)境。那么，理解組織環(huán)境才能更好地理解組織的變化和改革。

政治制度和政治現(xiàn)實對公共組織的運行乃至結(jié)構(gòu)有著根本而直接的影響。“三個代表”思想，先進(jìn)性教育，科學(xué)發(fā)展觀，本屆政府對民主、民生的強(qiáng)調(diào)，對廉潔高效政府的強(qiáng)調(diào)，已經(jīng)或正在影響行政組織的運行。在政治合法性的追求上，越來越拓寬政治合法性的基礎(chǔ)，而不是僅僅在經(jīng)濟(jì)績效上突出政治合法性。應(yīng)當(dāng)看到，我國政府尚未有明確完整的價值目標(biāo)體系，秩序、公平、正義、自由、權(quán)利、民主、效率等都是政府要追求的價值目標(biāo)，但這些價值目標(biāo)的權(quán)重隨著社會環(huán)境的變化而變化。政治為行政確立的多元價值標(biāo)準(zhǔn)與變動的價值目標(biāo)體系，也要求寬口徑的職能部門來承擔(dān)，防止小部門體制的推諉和資源不足。在目前的政治體制下，行政機(jī)構(gòu)改革承擔(dān)著一些政治體制改革的功能和意義，中央政府對最大可能地發(fā)掘行政機(jī)構(gòu)的正向功能有很高的積極性，這無疑推動并保證著大部制改革。

市場經(jīng)濟(jì)加速了技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程，技術(shù)創(chuàng)新帶來了市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和物質(zhì)成果的極大豐富，兩者相互促進(jìn)。經(jīng)濟(jì)與技術(shù)日新月異的變化，帶來福利，同時也帶來了難以預(yù)料的大量的社會問題，而這些問題甚至?xí)y以預(yù)料地快速出現(xiàn)。行政機(jī)構(gòu)采用大部制，有利于對這些變動不居的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)環(huán)境做出快速和較為積極的回應(yīng)。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展還為大部制建設(shè)準(zhǔn)備了物質(zhì)基礎(chǔ)，它使得組織縱向和層級之間的無縫隙溝通成為可能，使得組織橫向部門之間的協(xié)調(diào)更加便捷。

文化、法治和公民社會的發(fā)展，同樣需要進(jìn)行大部制改革。市場經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展還重塑社會生活形態(tài)、價值觀念和社會關(guān)系準(zhǔn)則。市場經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)了公民的自主性、權(quán)利意識、競爭意識、思想和價值觀的多元化趨勢。這些思想意識又會傳導(dǎo)到組織環(huán)境的其他層面，并最終對政府行政產(chǎn)生影響，要求政府回應(yīng)。民主觀念和維權(quán)意識的加強(qiáng)，必然推進(jìn)法治進(jìn)程。當(dāng)前，建立責(zé)任政府的呼聲越來越高漲，而這一呼聲與實現(xiàn)政治、政黨對行政的領(lǐng)導(dǎo)和政治家對官僚的監(jiān)督是相吻合的。來自政權(quán)上層和社會基層的政治與法律訴求，都要求行政部門進(jìn)行改革，以有利于回應(yīng)社會訴求和行政問責(zé)制的貫徹。俞可平教授指出：中國改革開放以后，一個相對獨立的公民社會已經(jīng)在中國迅速崛起，并且對完善市場經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大公民參與、推進(jìn)基層民主、推動政務(wù)公開、改善社會管理、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)揮著日益重要的作用。公民社會的發(fā)展，迫使政府增強(qiáng)對社會環(huán)境的開放性、適應(yīng)性與回應(yīng)性。

中國處于高度變化發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，行政組織環(huán)境變動性很大。由于歷史、自然、社會等原因，各地發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡；我國同時具有農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和信息社會的一些相關(guān)特征，社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)多元共存；各地政府所面對的環(huán)境有很大的差異性?！敖M織的技術(shù)和環(huán)境越是撕裂組織，組織越是要捍衛(wèi)其整合度?！痹谏鐣h(huán)境差異性和變動性都很大的社會，根據(jù)偶然性理論，即便只是為了應(yīng)對的行政生態(tài)環(huán)境的不確定性，中國政府也要采取大部門體制，并下放權(quán)力，整合政府與環(huán)境之間的關(guān)系，提高行政效率。

我國當(dāng)前的大部制改革，是由上而下的強(qiáng)制性制度變遷，現(xiàn)有的政治體制及其強(qiáng)有力的中央政權(quán)、社會環(huán)境和技術(shù)條件，既要求實行也能夠支持大部制改革。大部制改革雖然會有阻力，但我們相信會獲得相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展和成功。

四、大部制運作的風(fēng)險與應(yīng)對措施

大部制改革，既有必要性，也有可能性，盡管如此，我們要對大部制改革的復(fù)雜性和局限性要保持清醒認(rèn)識，并采取相應(yīng)的措施。

1大部制職能調(diào)整過程中可能的誤區(qū)

保持組織與變動環(huán)境之間的結(jié)合性，不僅要進(jìn)行一定的職能合并，實行大部制，還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能，甚至要下放一些權(quán)力，才能使組織與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時的溝通。只靠合并職能的大部制來實現(xiàn)組織與環(huán)境的結(jié)合，那是一種誤解。

2大部制下組織之間協(xié)調(diào)的復(fù)雜性與高成本

“最高管理層肩負(fù)雙重責(zé)任，既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性，又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互

依賴性?！北３纸M織內(nèi)部各組成部分之間的相互依賴性，就要分別做好部內(nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。

大部制的擴(kuò)展性界定必然帶來組織要素成分的增加，“那種綜合多個核心技術(shù)的擴(kuò)張行為會更多地增加組織的成分。多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。”根據(jù)貝爾(Be—yer)與特萊斯(Trice)的研究結(jié)論，組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復(fù)雜性。公共組織的規(guī)模越大，其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復(fù)雜，其等級層次、勞動分工會更多，因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。大部門內(nèi)存在目標(biāo)、時間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)詹姆斯-湯普森的研究，組織部分之間的相互依賴有三種，即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。相應(yīng)的，這三種依賴形式分別對應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式，即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。而且，三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的，這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢。根據(jù)湯普森的這一理論，大部制內(nèi)各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴。

系統(tǒng)理論特別是超級大系統(tǒng)理論已經(jīng)被廣泛運用于組織理論領(lǐng)域。每一個組織都是一個系統(tǒng)，其內(nèi)部有幾個不同的分系統(tǒng)組成，但是它又都處于一個更大的系統(tǒng)中，因此，相對環(huán)境而言，每個組織又是一個環(huán)境的分系統(tǒng)，環(huán)境為組織提供資源投入，并利用其產(chǎn)出。環(huán)境作為一個超級系統(tǒng)對組織本身、組織內(nèi)部各要素有著不同的影響，而且還對組織之間的關(guān)系有著深刻的影響。湯普森認(rèn)為，組織總是內(nèi)嵌在一個更大的行動系統(tǒng)中，其某些構(gòu)成部分必然會與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴，而這些組織不受制于本組織。這樣，組織的邊界擴(kuò)展部門面臨的關(guān)鍵問題就不是對可控制范圍的變量的協(xié)作，而是如何對于那些組織無法控制的約束條件和偶然事件——即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的外生變量——作出調(diào)整。對于大部制而言，這里的外生變量存在兩種可能形態(tài)，一種可能是外生變量本身即是大部制中一個部門除外的其它部門；另一種可能是部際之間共同面臨的環(huán)境條件與事件構(gòu)成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部際協(xié)調(diào)，以協(xié)調(diào)矛盾、解決部際之間的沖突；而后一種外生變量需要的則是通過部際之間的共同協(xié)作來共同應(yīng)對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機(jī)，說到底，這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。

3大部制自身功能的局限性

不論什么樣的組織，只有組織中的個人職責(zé)明確，并得到公平的獎懲時，組織才能良好地運轉(zhuǎn)，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責(zé)反而更不明確的狀況。大部制還造就了權(quán)力更大的部門，對權(quán)力的制約更加迫切。

“組織與環(huán)境是互動的，管理者可以創(chuàng)造、形成并管理組織的生存環(huán)境”。組織并非被動地接受環(huán)境的制約，有可能采取對社會環(huán)境進(jìn)行管制或改造的方式來維護(hù)或固化自己的利益，這會嚴(yán)重影響行政效率的提高和行政目標(biāo)的實現(xiàn)。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決“權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化”的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標(biāo)。

4應(yīng)對措施

第一，為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過程中，要合并職能和轉(zhuǎn)變職能同步進(jìn)行，并下放一些管理權(quán)力。鑒于中國的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場，而政府要加強(qiáng)社會保障等功能，而不是推給社會和企業(yè)。

第二，為解決大部制下部門的協(xié)調(diào)問題，在大部內(nèi)部各組成部門之間的協(xié)調(diào)上，注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，并十分注重協(xié)作成本的最小化，提高部內(nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。同時注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，可以通過諸如正式會議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當(dāng)打破部際界限以完成特定工作任務(wù)，也可以委派專職協(xié)調(diào)角色、通過設(shè)計矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來進(jìn)行部際之間的協(xié)調(diào)，以應(yīng)對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

第三，為了有效制約已經(jīng)大大擴(kuò)展的權(quán)力，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運行機(jī)制。在大部制內(nèi)，一方面功能要分化，一方面要使不同的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職權(quán)，做到分工明確，又相互監(jiān)督。為防止行政部門偏離公共服務(wù)目標(biāo)，在實行行政結(jié)構(gòu)大部制改革的同時，實行相應(yīng)的政治體制改革，加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督，尤其是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督不僅僅促進(jìn)行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標(biāo)的公民取向。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監(jiān)督，在大部制組織結(jié)構(gòu)的改革的同時，實行行政運行機(jī)制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

(責(zé)任編輯：謝閩)