公共協(xié)商視閾中的公共治理運作機制研究*

黃顯中,曾棟梁

(1.湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105；2.廣西欽州學院 組織人事處，廣西 欽州 535000)

自1989年世界銀行第一次提出非洲的“治理危機”(The Crisis of Governance)以來，治理理論的傳播已有20年。在這20年之中，學者們對該理論進行了多層次、多角度的探討。從本質(zhì)上來說，公共治理倡導(dǎo)積極的公民精神和公民參與意識，是各利益相關(guān)者在公正、公開、公平的原則下，在社會政治層面各自以平行主體身份，就某項共同關(guān)切的公共事物或公共利益彼此對話協(xié)商，以期達成共識的平等對話與合作，即形成一種在網(wǎng)絡(luò)式組織結(jié)構(gòu)中，各主體廣泛參與和管理公共的事物的對話與合作機制。這里體現(xiàn)的哲學理據(jù)有些類似于哈貝馬斯的“交往行為”概念。

一、公共治理是一種交往行為

20世紀福利國家模式，使得政府的機構(gòu)、人員、功能和項目空前膨脹。政府面臨的公共問題越來越多，出現(xiàn)了新的政策領(lǐng)域。但與此同時，政府在解決所有公共問題方面卻顯得力不從心。在這種情況下，各主體之間要解決面臨的公共問題，必須進行合作，公共治理成了唯一理想的選擇。因為，公共治理從一產(chǎn)生開始，治理組織的形成、組織內(nèi)部的議事規(guī)則、成員意見的充分表達、運行程序的設(shè)定、成員利益的維護、決定事項的過程都只能是各方共同參與、平等協(xié)商的結(jié)果, 它改變了傳統(tǒng)公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運用的單向性，是一個多主體之間相互積極進行互動的過程。各治理主體間由于經(jīng)過了徹底的協(xié)商,主體間能夠相互理解，從而采取合作的行動以達到公共治理的目標，使對立的或各異的利益彼此適應(yīng)，更好地體現(xiàn)公開、公平和公正的特點。公共治理不是依賴技術(shù)手段、策略方法等功能理性方式實現(xiàn)的理性化行為，而是依賴于“意向表達的真誠性”和“主體之間行之有效的并以一定的形式鞏固下來的”正確的社會規(guī)范而實現(xiàn)的理性化行為，它不僅是人對自然界的改變，還包括文化、經(jīng)濟、社會等多個方面。

各公共治理主體通過公共協(xié)商形成共識，各主體的權(quán)利就體現(xiàn)于通過協(xié)商而形成共識的過程中，在這種過程中，公共治理的共識不是簡單的各公共治理主體意見的集合的問題，也不是簡單的少數(shù)服從多數(shù)的問題，而是公共協(xié)商過程中的集體認可過程，是各治理主體作為參與者在對話、討論中的自我理解。公共治理不僅強調(diào)對工具理性的追求，也同時也強調(diào)對價值理性的追求?！吧陶?wù)撡x予民主過程的規(guī)范含義，比自由主義模式中看到的要強，比共和主義模式中看到的要弱。在這方面它也是從兩邊各采納一些成分，并以新的方式把它們結(jié)合起來?！盵1]可見，公共治理各主體的交往來自于各平行主體自由平等地參與，它以一種十分分散的形式存在于各公共主體的對話協(xié)商的過程中，存在于各公共主體的自由的公共協(xié)商形成的“辯論的共識”之中。

交往行為，它是一種行為者個人之間通過符號協(xié)調(diào)的互動，以語言為媒介，通過對話，達成人與人之間的相互理解和一致，正如哈貝馬斯所說:“交往行為是指參加者毫無保留地在交往后意見一致的基礎(chǔ)上，使個人行動計劃合作化的一切內(nèi)在活動?！盵2]可見，交往行為它遵守著行為者之間的相應(yīng)規(guī)范，這些規(guī)范體現(xiàn)了行為者之間對對方行為的期待。交往行為的參與者只有提出相互承認的合理要求，才能使得參與者的共同行為取得一致，達成理解。在交往行為中，相互理解是核心，而語言則具有特別重要的地位。因為，簡而言之，交往行為是指行為主體遵守主體間相互認可的規(guī)范，以交互理解為目的，訴諸沒有任何強制性的公共協(xié)商，以達成共識、和諧的對話行為。從前文的分析來看，公共治理是符合交往行為的這些特征的，因此，多中心的治理主體間表現(xiàn)出的合作、協(xié)調(diào)等活動，實際上就是公共治理主體通過協(xié)商達成交互理解而實現(xiàn)合作目的的交往行為。

二、公共協(xié)商是公共治理運作得以成立的核心

交往行為本質(zhì)上是一種言語行為，哈貝馬斯指出：“我把以符號為媒介的相互作用理解為交往活動。相互作用是按照必須遵守的規(guī)范進行的，而必須遵守的規(guī)范規(guī)定著相互的行為期待，并且必須得到至少兩個行為的主體[人]的理解和承認?！盵3]公共協(xié)商是指各治理主體就公共問題所進行的話語商談，它的關(guān)鍵是話語倫理，各公共治理主體本著無支配的自由，向著公共問題解決的公共性目標，公共利用理性，真實、正當、真誠地表達自己的意見。

1.通過公共協(xié)商，建立與達成公共治理共識

公共協(xié)商是一種交往形式，是主體通過共同商量以尋求共識、達成協(xié)議、協(xié)調(diào)行為的途徑，通過為協(xié)商過創(chuàng)造條件而試圖完善自主的自我治理過程，這種協(xié)商過程保證協(xié)商的結(jié)果不僅能夠聚合現(xiàn)存的各種愿望，而且還反映了更高程度的集體知識和相互的道德責任。但這種過程并不意味著抹殺各公共治理主體之間差異與其個性，或取消話語的多元性。相反，它建筑在對個性和多元性的承認之上。但承認多元性和個性，決不意味著異質(zhì)多元的話語，可以不遵守任何規(guī)則，可以超越語言交往的有效性要求。由此可見，公共治理的各主體借助公共協(xié)商達成共識，建立互信，從而彌補傳統(tǒng)公共行政的不自主性和政府自上而下調(diào)控之不足。所以說治理的基礎(chǔ)建立在公共協(xié)商，沒有公共協(xié)商，就不可能有真正的公共治理。

2.通過公共協(xié)商，公共治理可以彌補其他管理方式合法性不足的問題

“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應(yīng)該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值——這個定義強調(diào)了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身(至少)在事實上被承認?！盵4]公共協(xié)商通過參與者的意愿，經(jīng)過理想的協(xié)商程序使各種分歧最終通過討論而達成共識，其合法性不是來源于個人意志，而是通過政治上平等參與和尊重所有公民道德與實踐關(guān)懷的政策確定活動而完成的?？傊仓卫淼暮戏ㄐ圆⒎鞘且驗樗敲總€單獨主體全意愿所構(gòu)成的一種意志，也并非是從多個公共治理主體意愿中，少數(shù)服從多數(shù)的結(jié)果，而是建立在廣泛考慮所有人需求和利益基礎(chǔ)之上，而且還建立在利用公開審查過的理性指導(dǎo)協(xié)商這一事實基礎(chǔ)之上，是所有主體對話、討論的結(jié)果，賦予最終共識的合法性的，是各公共主體公共協(xié)商的過程。

3.通過公共協(xié)商，公共治理主體的合作最終得以實現(xiàn)

公共治理具有復(fù)雜性和多目標性，公共治理強調(diào)利益平衡，其含意就是要建立公共領(lǐng)域的公共性，公共性是公共事務(wù)治理的本質(zhì)屬性之一。公共性的建設(shè)與維護需要有公共治理主體的合作作為支撐?！罢y(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務(wù)的管理”[5]。公共治理強調(diào)國家和其他治理主體之間的良好合作，公共治理離不開國家，也離不開其他公共治理主體，沒有其他方的積極參與和合作，就不可能實現(xiàn)公共治理。而國家以外的其他主體積極參與和合作，沒有協(xié)商對話，是不可能成為現(xiàn)實的。

4.通過公共協(xié)商，各公共治理主體的治理行為達到和諧

公共治理是各種利益相關(guān)者共同參與共同事務(wù)管理的過程，并且公共治理是一個持續(xù)的過程，這種過程的核心是平等的協(xié)商和對話，并通過協(xié)商對話形成一致性的“契約”，約束各方參與者的行為，使各個領(lǐng)域、各式各樣的公共治理主體安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協(xié)調(diào)。它既包括為保證人們服從的正式制度和體制，也包括人們同意或以為符合其利益的非正式安排?？梢姡仓卫砣〉贸晒Φ年P(guān)鍵在于持續(xù)不斷地堅持對話、協(xié)商，以此產(chǎn)生和交換更多的信息；在于通過鼓勵有關(guān)方面的團結(jié)建立相互依賴的關(guān)系。

三、建立公共治理運行機制的基本原則

公共治理是各公共治理主體通過公共協(xié)商達成交互理解而實現(xiàn)合作目的的交往行為，為了達到公共治理的目標，公共治理中的主體與主體之間就自然要進行交談，商討、爭論和協(xié)商，這樣處于交往關(guān)系中的主體，就必定要承認和遵循一些規(guī)范和要求。

1.營造自由、平等、民主的“理想的話語環(huán)境”

“交往行為”合理化核心就是讓行為主體間進行沒有任何強制性的誠實的交往與對話，以求得相互“諒解”。因此，公共協(xié)商要得以踐行，必須首先提供一個理想的對話和交流的平臺，讓所有人可以自由的發(fā)展和證明自己的觀點，最終達成普遍共識。這樣，作為公共協(xié)商論證情境的“理想的言語環(huán)境”就應(yīng)運而生，“理想的言語環(huán)境”是一般語言交往模式的“理想形態(tài)”。每一個進入話語論證的公共治理主體都應(yīng)該嚴格遵守4項條件：首先、公共協(xié)商的所有潛在參與者，即每一個公共治理主體均享有同等參與話語論證的權(quán)利，任何治理主體都可以隨時發(fā)表任何意見，或?qū)θ魏我庖姳硎痉磳Γ岢鲑|(zhì)疑或反對質(zhì)疑。其次、所有公共協(xié)商參與者均享有同等權(quán)利，作出解釋、主張、建議和論證，并對話語的有效性規(guī)范提出疑問、提供理由或表示反對，任何方式的論證或批評都不應(yīng)該遭到壓制。再次、公共協(xié)商活動的參與者，不論其種族、宗教信仰、出身、文化背景如何，必須享有同等權(quán)利，以表達自己的好惡、情感和愿望。最后、實現(xiàn)話語的民主、平等和自由的決定性前提，是在話語論證中徹底排除權(quán)力因素的干擾，每一個話語行為者，不論其社會政治經(jīng)濟地位如何，都必須作為絕對平等的共同體成員，參與話語論證。

2.動態(tài)平衡中的政府角色

在傳統(tǒng)的公共行政范式下，政府是國家唯一的權(quán)力中心和管理主體，它的“合法性就是人們對享有權(quán)威的人的地位的承認和對其命令服從”[6]，表現(xiàn)為“下”對“上”的承認，即被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的承認。在公共治理中，政府不再是最高權(quán)威，它變成了多中心治理系統(tǒng)中許多成員之一，不再會形成以國家為中心的公共治理體系，而是一個擁有多中心的公共治理體系。共同行動、多中心以及網(wǎng)絡(luò)化是公共治理的特征。作為一個制度性子系統(tǒng)的政府不過是更廣泛更復(fù)雜的社會的一部分，它必須停止把自己放在統(tǒng)治權(quán)威的位置上，而應(yīng)在與發(fā)展相關(guān)的治理網(wǎng)絡(luò)中占有重要地位的調(diào)停者身份行事。多治理中心中，雖然政府在其中起著重要的協(xié)調(diào)和裁判的作用，但是公共治理又排除了任何中央集權(quán)的組織和控制的思想，它主張的是具有多種組織、多個層次和決策當局的模式，國家機構(gòu)只是與其他治理主體置于同等的位置。在這樣的一種公共治理體系中，公共治理致力于相關(guān)利益方的合作管理，它的內(nèi)在機制主要建立在公共協(xié)商之上。

3.交往理性

哈貝馬斯是在分析交往行為和生活世界的過程中，建構(gòu)起交往理性概念，并賦予交往理性以彌合理性、對抗工具理性和反形而上學的理性使命的。哈貝馬斯認為，交往理性是指兩個或兩個以上的行為主體以語言為媒介相互交流相互溝通相互協(xié)調(diào)達到的理解和共識。理解和共識成為交往理性的本質(zhì)，也是交往理性的根本性含義。各治理主體的交往是以語言為中介的，交往理性必然是語言性的，它的核心是各公共治理主體之間的關(guān)系，存在于言語商談的論證過程中，存在于程序性的交往操作中，它處理的是各公共主體之間達成一致、相互理解的可能性條件，與各公共主體有關(guān)聯(lián)。在公共協(xié)商過程中，它表現(xiàn)為發(fā)揮作用的是合理的觀點，而不是情緒化的非理性的訴求，即各公共治理主體不是將自己的觀點強加給別人，而是超越自身觀點的局限而理解其他主體的觀點、需求和利益，在獲得最具說服力信息的基礎(chǔ)上修改自己的建議，并接受對其建議的批判性的審視，通過相互理解的過程達到一致。

四、建立和完善治理機制

作為合作網(wǎng)絡(luò)的治理理論，一個重要基礎(chǔ)是有關(guān)各方達成共識，而要達成共識，各參與主體間必須依賴于良好的運作機制。按照哈貝馬斯的設(shè)想，公共協(xié)商應(yīng)采取雙軌制模式，即公共領(lǐng)域的非正式協(xié)商和決策機構(gòu)的正式協(xié)商。公共領(lǐng)域的協(xié)商形成共識后，經(jīng)過機制或國家“公眾信息流”傳遞給國家，傳遞的機制主要是選舉與媒體。因此，公共協(xié)商是一種公共治理形式，更是一種公共治理的制度框架。

1.動態(tài)分權(quán)機制

政府、非營利組織、私營部門和公民之間等存在著權(quán)力的依賴和互動，所以應(yīng)根據(jù)不同類型和不同特點的公共事務(wù)實行不同主體治理原則，建立一個權(quán)力分離、各行其職、各負其責的分權(quán)式治理模式。集權(quán)和分權(quán)是一個相對的概念，公共治理中的分權(quán)是指全部權(quán)力分散于各個公共治理主體，甚至分散在各個執(zhí)行、操作主體中，沒有任何集中的權(quán)力。但這種分權(quán)包括兩個方面，一個是指在公共協(xié)商的制度層面上，各個治理主體的權(quán)利是平等的，不存在任何一個權(quán)利超出其他主體的組織或機構(gòu)；但另一方面在公共治理具體的操作層面上，則存在一個動態(tài)的權(quán)力分布情況，這取決于：(1)治理組織的規(guī)模。治理組織的規(guī)模越大，在公共治理中可能發(fā)揮的作用就越大，則其承擔的公共責任相應(yīng)增加以及治理的公共事務(wù)相應(yīng)增多；(2)治理活動的分散性。如果某個治理活動遠離某個組織或機構(gòu)，則往往需要分權(quán)。這是因為對其他組織來說，不在現(xiàn)場指揮難以正確、有效地指揮現(xiàn)場的操作。因此，治理組織的權(quán)力是不平衡的，是在治理結(jié)構(gòu)設(shè)計時，應(yīng)考慮到治理組織的規(guī)模和治理活動的特征，規(guī)定必要的職責和權(quán)限。另外，這種權(quán)力不是絕對靜止的，也不是絕對動態(tài)的。它依據(jù)的是各治理主體間公共協(xié)商的結(jié)果。因此，為更好地促進多中心治理的實現(xiàn)，建立分權(quán)機制時應(yīng)該把握好集權(quán)和分權(quán)的均衡點，取得分權(quán)的動態(tài)平衡。

2.公共責任機制

公共治理過程中的責任最主要是各利益相關(guān)者，在公共協(xié)商過程中提出的觀點和理由修正各種建議，以實現(xiàn)共同接受的共識的責任。治理過程的參與者在協(xié)商對話過程中，不僅要知道自身的偏好，還要了解他人的看法，更重要的是要知道促進公共利益的治理建議的正當性及其可能的后果。因此，建立公共責任機制，要做到：(1)要明確各治理主體的責任。各治理主體在公共協(xié)商的過程中，有達成共識的責任，因為公共治理是以追求各主體的共識為目標，如果出現(xiàn)不能達成共識的情況，則公共治理不能實現(xiàn)；(2)明確問責主體即由誰來問責。在公共治理中，問責制度是一套完整的責任體系，在發(fā)生共識無法達成的情況下，問責主體應(yīng)主動履行自己的職責。它主要是指各治理主體之間的問責，即政府對非營利組織的問責、非營利組織對政府的問責或公民對政府的問責等；(3)公共責任運行機制的形式設(shè)想。它可以是合作委員會、質(zhì)詢會議、問卷調(diào)查、公開會議、市民評審、服務(wù)工作者討論會、問題討論會等。

3.主體參與機制

由于治理主體是多元的、平等的、自由的、理性的政治共同體中的成員或組織，那么，就需要建立一套相應(yīng)的制度，使各方面代表充分協(xié)商，達成共識，既要有政府、有利益相關(guān)者的代表，還要有相關(guān)技術(shù)專家學者和其他民意代表——這是公共協(xié)商和公共治理得以實現(xiàn)的根本所在。各利益相關(guān)者可以通過互動式的對話、討論、商談、辯論、談判、溝通和審議等協(xié)商方式參與公共治理活動，通過相互妥協(xié)達成理性共識。(1)要加強各利益相關(guān)者參與的制度化、程序化建設(shè)，要進一步健全和完善聽證制度、公民參與立法制度、公民批評制度等，通過制度安排推動公民參與的進程，通過制度安排保障公民民主決策的權(quán)利；(2)創(chuàng)新參與的方式，如合理利用、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)的巨大資源與潛力，申訴和建議計劃、服務(wù)滿意調(diào)查、民主懇談會、民意測驗、互聯(lián)網(wǎng)、投票、社區(qū)計劃/需求分析、市民評審、焦點組織、利益分配論壇、服務(wù)管理者論壇等。

4.共識達成機制

通過協(xié)商和妥協(xié)的方式逐漸解決問題，是一種非常理智的或“非常理性的方式”。[7]這主要是指在公共治理中，政府、非營利組織與公民等利益相關(guān)者之間能夠在主要方面和性質(zhì)、宗旨上達到普遍共識，在公共治理運行過程中形成一種合作共事的關(guān)系，并在這種合作共事關(guān)系的基礎(chǔ)上共同承擔治理社會的責任。因為每個公民都有權(quán)知道和批判具有集體約束力政策的理論依據(jù)，因此每個公民都能通過協(xié)商的方式形成決定和意見，在協(xié)商過程中轉(zhuǎn)換自己的偏好進而形成共識。同時公民在協(xié)商過程中，還能超越狹隘的自我利益。公眾在這種話語空間中進行各種意見的溝通、交流、爭論和協(xié)商，最終達成共識，從而在國家的法律形成、公共權(quán)力的實施與市民社會之間形成一種內(nèi)在的聯(lián)系。

5.信息公開機制

各治理主體由于所處的位置不一樣，因此，其所得到的信息是不一樣的。信息公開，是公共協(xié)商有效進行的基礎(chǔ)，滿足各治理主體的知情權(quán)，為其提供足夠的信息，是促進和保證共識能否達成的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑，將直接影響各治理主體參與公共協(xié)商的廣度和深度。信息公開性特征首先表現(xiàn)為協(xié)商過程是公開的，整個程序是公眾知悉的；其次是協(xié)商參與者在討論和對話過程中公開自己支持某項政策的理由和偏好；再次是立法或政策建議是公開的，公眾知道政策的形成過程。建立公開機制主要是要建立一套制度，明確規(guī)定以特定的形式，強制公開涉及公共權(quán)力和公共利益的行為主體的有關(guān)信息。

6.評估監(jiān)督機制

建立健全評估監(jiān)督機制、加強評估監(jiān)督，是保證公共治理的共識達成和得以實現(xiàn)的必然要求。評估監(jiān)督旨在規(guī)范公共治理行為，防止治理行為與共識的偏離。建立評估監(jiān)督機制，應(yīng)注意下列兩個問題：(1)評估監(jiān)督體系的科學性。評估監(jiān)督主體的多元化，客觀要求科學整合各監(jiān)督主體的監(jiān)督功能，科學構(gòu)建評估監(jiān)督體系。一是要明確各監(jiān)督主體的地位、職責、權(quán)限以及監(jiān)督行為的范圍、方式和程序。二是要完善監(jiān)督信息收集系統(tǒng)，建立信息共享機制，暢通信息渠道。三是要促進監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)、配合，使其在監(jiān)督過程中互通情況、互相配合、協(xié)調(diào)一致，把不同層次、不同職能的監(jiān)督主體整合為協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的有機系統(tǒng)，形成監(jiān)督合力；(2)評估監(jiān)督的全程性。評估監(jiān)督是一項連續(xù)性的活動，應(yīng)貫穿于評估活動的全過程。要實施全程監(jiān)督，即政府績效評估的全過程都要接受監(jiān)督，監(jiān)督主體應(yīng)主動參與、全程介入、堅持標準、動態(tài)監(jiān)控，以確保評估結(jié)果全面、客觀、公正。

在理性、真理、主體性、意義被解構(gòu)，被顛覆，價值懷疑主義和虛無主義甚囂塵上的今天，多方的協(xié)商合作為多中心治理主體之間相互包容、相互依存、相互參與帶來了可能，而機制的構(gòu)建又使多中心參與協(xié)商得以制度化，這必然有利于促進公共治理的有序進行，為公共治理得以實現(xiàn)提供了一條途徑和選擇。

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