基于政府行為的創(chuàng)業(yè)環(huán)境改善研究

寧　亮

[摘要]黨的十七大報告中提出要“以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，要落實這一惠民方略，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境是關(guān)鍵。結(jié)合我國現(xiàn)階段實際情況來看，政府在改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境方面應(yīng)發(fā)揮積極作用。我國政府應(yīng)致力于完善創(chuàng)業(yè)政策，以健全創(chuàng)業(yè)融資機制為重點，并引導逐步建立完善創(chuàng)業(yè)支持體系。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)業(yè)環(huán)境；政府行為；創(chuàng)業(yè)支持體系

[中圖分類號]F272[文獻標識碼]A[文章編號]1008-1763(2009)01-0061-04

胡錦濤總書記十七大報告第八部分中提到要“以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，要“完善支持自主創(chuàng)業(yè)政策”，“使更多勞動者成為創(chuàng)業(yè)者”。這是關(guān)注民生的具體舉措，體現(xiàn)了黨和政府促進社會公平、推進和諧社會建設(shè)的既定方針。一些學者較早就指出要實現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”關(guān)鍵是優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，創(chuàng)業(yè)環(huán)境是影響創(chuàng)業(yè)活動的重要因素。而我國現(xiàn)階段改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，政府行為占有重要的地位。

一引言：從GEM調(diào)查報告看我國的創(chuàng)業(yè)環(huán)境

GEM(全球創(chuàng)業(yè)觀察Global EntrepreneurshipMonitor)采用專家調(diào)查的方法對全球若干重點國家地區(qū)的創(chuàng)業(yè)活動進行調(diào)查。GEM確定了9個企業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境條件：金融支持、政府政策、政府項目支持、教育與培訓、研發(fā)轉(zhuǎn)讓效率、商業(yè)和專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、國內(nèi)市場開放程度、有形基礎(chǔ)設(shè)施以及文化和社會規(guī)范。這些因素促進創(chuàng)業(yè)機會的產(chǎn)生和增強創(chuàng)業(yè)能力，促使創(chuàng)業(yè)機會和創(chuàng)業(yè)能力相結(jié)合而產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)活動。這個框架提供了一個進行不同國家、區(qū)域之間進行比較的基準，因此被廣泛采用。我國從2002年開始參加該組織的創(chuàng)業(yè)調(diào)查，目前面世有2002、2003、2005年若干年份的調(diào)查報告。

根據(jù)GEM報告顯示，我國2002年的創(chuàng)業(yè)環(huán)境在GEM的37個參與國家和地區(qū)中排名第23位，屬于中下水平。在衡量創(chuàng)業(yè)環(huán)境的9個方面，我國的得分多數(shù)在平均水平以下。到2005年有了很大的進步，排在中間偏前的第14位。與我國往年的情況相比，創(chuàng)業(yè)環(huán)境相比有改進的方面是：教育與培訓、研究開發(fā)轉(zhuǎn)移、知識產(chǎn)權(quán)保護、商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和文化與社會規(guī)范。創(chuàng)業(yè)環(huán)境相對于往年沒有出現(xiàn)明顯變化的方面是：金融支持、政府政策；創(chuàng)業(yè)環(huán)境相對于去年更差的方面是：市場變化。與參與調(diào)查的其他國家相比，創(chuàng)業(yè)環(huán)境相對較好的方面是：有形基礎(chǔ)設(shè)施、文化和社會規(guī)范；創(chuàng)業(yè)環(huán)境處于中等水平的方面有：商務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)轉(zhuǎn)移、市場開放程度、知識產(chǎn)權(quán)保護等；創(chuàng)業(yè)環(huán)境相對較差的方面是：金融支持、政府政策、政府項目、教育與培訓。

從2002年到2005年，我國的創(chuàng)業(yè)環(huán)境國際排名有了較大的提升，但相對于發(fā)達國家，甚至是同為亞洲發(fā)展中國家的印度而言，相對于我國創(chuàng)業(yè)活動排名第六而言，我國創(chuàng)業(yè)環(huán)境仍不能令人滿意。同時，我們看到，在創(chuàng)業(yè)環(huán)境的構(gòu)成因素中，基于政府行為的若干因素成為相對較差的部分。

二政府行為是我國改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境的關(guān)鍵

所謂政府行為簡而言之就是政府部門制定并執(zhí)行相關(guān)政策，政府行為是政府職能運行過程的具體外化。結(jié)合我國現(xiàn)階段的具體情況來看，政府行為是改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境的關(guān)鍵。

1.我國政府行為存在的問題

從GEM的報告來看，近年來我國的創(chuàng)業(yè)環(huán)境得到了一定程度的改善，但從我國的現(xiàn)實情況來看還存在許多問題，尤其是政府的政策及執(zhí)行尚需改進。周天勇曾從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市管理、審批制度、收費罰款體制、行政執(zhí)法體制、創(chuàng)業(yè)融資和土地制度等七個方面對此提出了尖銳的批評。筆者以為，現(xiàn)階段我國創(chuàng)業(yè)環(huán)境問題主要集中在以下方面。

(1)創(chuàng)業(yè)政策體系不完善。近年來，我國通過制定扶助政策來支持國內(nèi)的創(chuàng)業(yè)活動，取得了一定的成效。但是，我國的創(chuàng)業(yè)政策尚未形成體系，屬于應(yīng)急性的政策較多，這為具體的執(zhí)行帶來許多不便，甚至出現(xiàn)不同部門出臺的政策在同一個問題上出現(xiàn)抵牾。

創(chuàng)業(yè)政策體系不完善帶來的直接問題就是政策的制定與執(zhí)行不一致，在政府的相關(guān)規(guī)制手段上尤為突出。首先是目前創(chuàng)業(yè)的門檻仍然較高?，F(xiàn)行公司注冊的門檻高，新設(shè)立企業(yè)程序復雜，在經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式的核定上過于嚴格、缺少靈活性，在知識產(chǎn)權(quán)的投資比例上限制過死；其次是政府部門執(zhí)行上的問題較多。收費部門多、收費項目過多，甚至存在亂收費情況，城市管理等管制過于嚴格，甚至存在亂執(zhí)法情況。個體工商戶、微小和中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)與管制和收費負擔關(guān)系十分密切，因此我國這些企業(yè)的生存特別困難，至于非正式創(chuàng)業(yè)的規(guī)模就更小了。

(2)對創(chuàng)業(yè)融資的支持力度不夠。我國與創(chuàng)業(yè)環(huán)境有關(guān)的金融支持主要集中在私人的投資和非正式投資兩方面，而需要政策推動的創(chuàng)業(yè)投資和IPO方面的金融支持做得很不好。中國少于20人的小企業(yè)只有2.3％的運營資本來自銀行，而印度是29％；筆者曾參與一項江西省再就業(yè)小額擔保貸款政策效應(yīng)的調(diào)查，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模越小，來自正式融資渠道的融資越少。而且金融機構(gòu)提供小額擔保貸款的積極性不高，同時金額偏小的(最高金額為10萬元，2006年之前最高金額只有5萬元)貸款也難以滿足創(chuàng)業(yè)的需要；創(chuàng)業(yè)風險投資資本市場發(fā)育不充分，創(chuàng)業(yè)企業(yè)缺少直接融資渠道。

(3)對創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)的扶持力度不夠。目前來看，我國創(chuàng)業(yè)服務(wù)市場不健全，為創(chuàng)業(yè)者提供指導、咨詢和服務(wù)的機構(gòu)無論從數(shù)量上、服務(wù)規(guī)模上都不能滿足需求，而且服務(wù)大多集中于盈利性服務(wù)領(lǐng)域，滿足弱勢群體需求的公益性服務(wù)機構(gòu)少；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動力市場尚未形成，人才的流動及招募存在一定的困難；而且缺乏把新概念、新技術(shù)孵化為企業(yè)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施、政策和經(jīng)濟條件等構(gòu)成的企業(yè)孵化系統(tǒng)。這些問題與其等待市場慢慢地演化形成，不如由政府積極介入，積極扶持效果更好，這方面我國一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)提供了成功的例子。

由于這些問題的存在，導致我國創(chuàng)業(yè)效應(yīng)不高，比如更能體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)活動質(zhì)量、對經(jīng)濟推動更大的機會型創(chuàng)業(yè)的比例不高，生存型創(chuàng)業(yè)比重偏大(超過了60％)；2003年，中國創(chuàng)業(yè)活動中企業(yè)關(guān)閉率為8.04％，是GEM平均水平的1.8倍。

2.我國政府行為在創(chuàng)業(yè)資源配置中居于核心地位

資源的獲取和配置是創(chuàng)業(yè)環(huán)境影響創(chuàng)業(yè)活動的內(nèi)因。從創(chuàng)業(yè)績效的角度來看，環(huán)境影響創(chuàng)業(yè)的理論基礎(chǔ)主要有兩種，一種是資源依存理論，該理論認為，由于組織不可能從內(nèi)部生產(chǎn)所有的必要資源，所以任何一個企業(yè)組織都處于一種與環(huán)境因素相交易的關(guān)系，環(huán)境即通過資源的配置來影響創(chuàng)業(yè)活動；另一種是種群生態(tài)學理論，該理論是以組織群落作為分析單位，通過檢驗企業(yè)的、特別是初創(chuàng)企業(yè)的“出生”和“死亡”率來研究進化和選擇。目前的研究以資源依存理論為主。在我國，市場經(jīng)濟尚未發(fā)育完全，而且由于歷史的原因，政府仍然是影響配置創(chuàng)業(yè)資源的主要力量，因而政府行為也是創(chuàng)業(yè)環(huán)境的主要因素，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境必須從政府的角度入手。

3.我國政府是構(gòu)建創(chuàng)業(yè)環(huán)境的關(guān)鍵主體

創(chuàng)業(yè)環(huán)境主體主要包括個體以及組織主體，其

中個體包括家人、親戚、朋友和熟人，構(gòu)成了創(chuàng)業(yè)活動的非正式網(wǎng)絡(luò)；組織主體包括政府機構(gòu)、科研機構(gòu)、融資機構(gòu)、中介機構(gòu)、關(guān)聯(lián)企業(yè)等。其中，政府是我國構(gòu)建創(chuàng)業(yè)環(huán)境的關(guān)鍵主體。

政府的職能主要包括保護公民的各項自由、生產(chǎn)共享品和進行產(chǎn)權(quán)的再分配，政府的行為方式通過供應(yīng)、補貼、生產(chǎn)、管制等四個手段及相關(guān)機制得以實現(xiàn)對經(jīng)濟的干預(yù)，履行政府職能。在構(gòu)建和改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境中，政府行為的干預(yù)包括了直接途徑和間接途徑。在GEM的分析框架里，政府通過政策的制定(包括金融政策)、有形基礎(chǔ)設(shè)施、政府項目支持這三方面對創(chuàng)業(yè)環(huán)境產(chǎn)生直接的作用，而在其他構(gòu)成因素中，政府均能產(chǎn)生間接的作用。從這個角度講，政府行為的作用確實是構(gòu)建創(chuàng)業(yè)環(huán)境的主要力量。

綜上所述，我國改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境要重點從以上薄弱環(huán)節(jié)入手，其中發(fā)揮政府行為的作用又是最主要的。

三基于政府行為創(chuàng)業(yè)環(huán)境改善的對策與建議

基于GEM的調(diào)查報告，結(jié)合我國創(chuàng)業(yè)環(huán)境的現(xiàn)狀，再借鑒美國、日本等發(fā)達國家的經(jīng)驗，我們認為，我國政府改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境應(yīng)以完善創(chuàng)業(yè)政策為中心，以推行健全創(chuàng)業(yè)融資機制的金融政策為重點，并主導逐步建立完善創(chuàng)業(yè)支持體系。

1.完善創(chuàng)業(yè)政策體系

制定、執(zhí)行公共政策是政府實施管理的主要方式。從美國、日本等發(fā)達國家的創(chuàng)業(yè)政策來看，其最重要的特點就是體系化。創(chuàng)業(yè)政策要以促進創(chuàng)業(yè)為核心，從體系構(gòu)建的角度來設(shè)計和實施，而不是階段性、應(yīng)急性的。

我們基于維爾休爾的研究，將創(chuàng)業(yè)政策歸納為以下5種類型：1)創(chuàng)業(yè)需求政策，主要通過技術(shù)發(fā)展、全球化、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(外包、產(chǎn)業(yè)群及地區(qū)發(fā)展)等方面來影響創(chuàng)業(yè)機會的種類和數(shù)量；2)創(chuàng)業(yè)供給政策，主要通過年齡結(jié)構(gòu)、人口密度、城市化程度、移民人口、女性占勞動市場的比例等地區(qū)發(fā)展政策來影響創(chuàng)業(yè)機會的種類和數(shù)量；3)創(chuàng)業(yè)風險激勵政策，政府主要通過稅收政策、收入政策、社會保障、勞動市場法、破產(chǎn)法等對個人決策和職業(yè)選擇進行直接干預(yù)；4)創(chuàng)業(yè)資源配置政策，政府主要通過財政、金融手段及其他信息資源來彌補資源缺口、優(yōu)化資源配置，包括刺激創(chuàng)業(yè)投資市場，提供金融支持，提供商業(yè)信息以及創(chuàng)業(yè)管理指導等；5)創(chuàng)業(yè)宣講政策，政府主要通過教育系統(tǒng)、新聞媒體等途徑來宣講創(chuàng)業(yè)，改變?nèi)藗儗?chuàng)業(yè)的態(tài)度，增強創(chuàng)業(yè)意識、培育社會創(chuàng)業(yè)文化。結(jié)合阿奇·佐爾坦認為創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)從創(chuàng)業(yè)社會的4個層面(即個人層面、企業(yè)層面、經(jīng)濟層面和社會層面)進行設(shè)計的觀點，我們設(shè)定一個創(chuàng)業(yè)政策體系的框架。

2.推行健全創(chuàng)業(yè)融資機制的金融政策

新創(chuàng)企業(yè)在開業(yè)時所需資金大半由創(chuàng)業(yè)者自己籌集，主要來源于私人的投資和非正式投資兩方面，即所謂的3F：創(chuàng)業(yè)者本人、家屬和朋友。從正式開業(yè)以后到經(jīng)營進入正規(guī)化階段時融資就成為主要問題。不同階段、不同性質(zhì)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)的融資來源各有不同，創(chuàng)業(yè)融資體系應(yīng)具有針對性。我國可以從直接手段(風險投資)、間接手段(銀行融資)和政府直接參與三個方面入手健全創(chuàng)業(yè)融資機制。需要指出的是我國金融市場仍在建設(shè)完善中，政府監(jiān)管部門(銀監(jiān)會、證監(jiān)會)在這個過程中扮演了很重要的角色。因此本該由市場來完成的風險投資和銀行融資，背后也需要政府行為的推動。

(1)改進風險投資的金融政策。風險投資主要滿足處于成長期和擴張期的企業(yè)需要。與發(fā)達國家相比，我國在風險投資的金融政策上還有待改進。尤其要在放松金融機構(gòu)進入風險投資資本市場的管制、建立專業(yè)風險投資機構(gòu)從事風險投資業(yè)務(wù)以及建立風險投資退出(IPO是最為有效的)的金融政策支持環(huán)境三個方面著手。同時要建立創(chuàng)業(yè)投資和創(chuàng)業(yè)板這兩個創(chuàng)業(yè)融資體系的核心環(huán)節(jié)的對接機制。

(2)加強信用擔保體系建設(shè)，暢通銀行融資渠道。風險投資大多針對高新技術(shù)企業(yè)，對于剛剛處于創(chuàng)業(yè)初期的小業(yè)主來說，風險投資似乎高不可攀，間接金融市場自然就成為它們的主要融資渠道。但是，一般銀行的擔保條件比較苛刻，對正處創(chuàng)業(yè)期的小企業(yè)來說，缺乏資產(chǎn)作為抵押物，融資相當困難。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，一方面政府制定相應(yīng)的政策，加強信用擔保制度，建立互通性的全社會個人信用系統(tǒng)；另一方面促使各大銀行建立信用評估制度，如美國的信用評分(Credit Scoring)制度，增加小額貸款項目，使創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)有更多間接融資的機會。另外，我國民間十分活躍的“地下錢莊”為很多創(chuàng)業(yè)者提供了快捷的融資途徑，民間融資有其存在的合理性，甚至是不可替代性，政府應(yīng)正視其存在，出臺相關(guān)的法規(guī)規(guī)范其運行。

(3)政府出資創(chuàng)辦專門為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)提供貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)或基金項目。這項措施主要是針對種子期和初創(chuàng)期的企業(yè)。如日本設(shè)立的國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、商工組合中央金庫、投資育成公司，美國的小企業(yè)投資公司(SBIC)等。我國曾于1999年設(shè)立“中小企業(yè)創(chuàng)新基金”，但資金規(guī)模偏小且是向科研院所轉(zhuǎn)型傾斜的，作用有限。因此急待成立專門的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)、提供對創(chuàng)業(yè)者融資的直接幫扶。

3.積極引導構(gòu)建創(chuàng)業(yè)支持體系

創(chuàng)業(yè)支持體系是創(chuàng)業(yè)促進系統(tǒng)的強力支撐。創(chuàng)業(yè)支持體系的主體是“民、官、學”，其特點是民間組織、政府和教育機構(gòu)共同參與。在創(chuàng)業(yè)的各個階段中，民、官、學三方支援主體有一定的分工與合作，形成整個社會的創(chuàng)業(yè)支持體系；對象則應(yīng)涵蓋創(chuàng)業(yè)者未成年、創(chuàng)業(yè)行動開始之前、開始創(chuàng)辦企業(yè)和企業(yè)成長四個階段。反觀我國，目前創(chuàng)業(yè)支持體系尚未整合好民間組織和教育機構(gòu)的力量，而且支持對象僅局限于新創(chuàng)企業(yè)，因而未能發(fā)揮應(yīng)有的效力。

從長遠來看，我國建設(shè)創(chuàng)業(yè)支持體系要逐步擺脫政府包辦的局面，政府在其中發(fā)揮間接作用而非主要作用。但現(xiàn)階段對于創(chuàng)業(yè)支持體系的建設(shè)政府行為仍要積極予以引導。具體來說，創(chuàng)業(yè)支持體系應(yīng)包括以下一些基本內(nèi)容：

(1)提供創(chuàng)業(yè)管理和信息咨詢。設(shè)立專門研究機構(gòu)，密切關(guān)注業(yè)界的需求及發(fā)展趨勢，發(fā)布業(yè)界最新信息，幫助企業(yè)策劃符合需求的產(chǎn)品與服務(wù)，并進行市場推廣；建立公益化、專業(yè)性強的咨詢機構(gòu)，如美國退休創(chuàng)業(yè)者和工程師組成的“退休人員咨詢團”分布在全國各地，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)者免費咨詢；健全行業(yè)協(xié)會的功能，把維護會員權(quán)利、幫助行內(nèi)企業(yè)發(fā)展壯大作為行會的主要任務(wù)。

(2)為中小企業(yè)提供技術(shù)開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)、貿(mào)易項目支持以及法律援助。創(chuàng)業(yè)企業(yè)多為中小企業(yè)，要為其提供專門的服務(wù)和援助。一是制定專門的政策為中小企業(yè)的技術(shù)改造提供政策性融資，為地方中小企業(yè)提供官辦工業(yè)試驗所，為中小企業(yè)提供技術(shù)創(chuàng)新無償資助、為技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)建立眾多創(chuàng)業(yè)孵化基地等等；二是政府和公共部門的年度采購必須保證向中小企業(yè)采購的份額(如日本規(guī)定不低于39％)，為中小企業(yè)提供拓展國際貿(mào)易業(yè)務(wù)的免費信息咨詢、招收研修生、國際考察等等；三是為中小企業(yè)法律糾紛解決提供特殊援助。

小企業(yè)的糾紛標的小，當事人希望盡快解決，因此需量身定制相關(guān)法規(guī)并執(zhí)行。如香港設(shè)有一個“小額錢債審查處”，專門處理5萬元以下的案件，當事人都不聘律師，官司花費通常也只有約一百五十元，其審查效力等同于法庭判決。這種收費低廉、程序簡單、審結(jié)快速的法律程序，自然受到創(chuàng)業(yè)者的歡迎。

(3)進行全程化的創(chuàng)業(yè)教育。以教育機構(gòu)為主的創(chuàng)業(yè)教育應(yīng)從公民未成年階段即開始。要逐步實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)教育的實用性、功利化向長期性、內(nèi)涵化轉(zhuǎn)變，正如美國學者杰弗里·蒂蒙斯指出的，真正意義上的創(chuàng)業(yè)教育應(yīng)當著眼于“為未來的幾代人設(shè)定‘創(chuàng)業(yè)遺傳代碼，以造就最具革命性的創(chuàng)業(yè)一代作為其價值取向”。