現代化視角下的村民自治現象

高娟娟

摘要：村民自治是社會主義基層民主政治發(fā)展的重要成果，也是中國社會現代化的一個重要標志。村民自治現象在中國有悠久的歷史淵源，早在西周時代中國就已經有了帶村民自治色彩的“鄉(xiāng)里制度”，經過封建時代，民主革命時代和建國后幾千年的歷史發(fā)展進程中，已經有了重大的發(fā)展，尤其是到1988年村民自治普遍推行以后，發(fā)展更為迅速。推動了中國現代化民主政治的發(fā)展，但是，中國的村民自治制度還存在一些問題，需要我們去解決。

關鍵詞：村民自治；發(fā)展歷程；現代化

中圖分類號：F323.6文獻標志碼：A文章編號:1673-291X(2009)06-0047-04

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。它發(fā)端于20世紀80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于90年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，其成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農村居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員；自治的區(qū)域是村，即與農村居民生活聯系十分緊密的社區(qū)；自治的內容為本村的公共事務和公益事業(yè)，即村務；自治的目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，處理好與村民利益密切相關的公共事務，保證國家對農村基層社會的有效管理。因此，村民自治至少包含三層含義：一是村民個人的事情由村民個人自主處理；二是村民集體的事情由村民集體商議處理；三是有關村民個人和集體的事務，任何組織或者個人非依法不得進行干預。

中國的村民自治現象歷史悠久，從西周開始發(fā)展至今，已經有了幾千年的發(fā)展歷程，中間幾經曲折，可以說是一部由原始民主向現代民主邁進的歷史。

一、村民自治現象的發(fā)展歷程

中國帶有村民自治色彩的“鄉(xiāng)里制度”最早發(fā)源于西周時代，西周時代出現了“鄉(xiāng)里制度”即“鄰三為朋，朋三為里”，“國設六鄉(xiāng)，鄉(xiāng)在郊內”，“鄉(xiāng)”的層級相當于現在的省市，而“里”作為“鄉(xiāng)”下面的自治組織，對所管轄的村民的重大事務進行管理。不過這一時期村民自治還“名不副實”因為這一時期的村民還沒有自主處理事務的權利，權力主要集中在“鄉(xiāng)”這一級；到了秦漢和隋唐時期，“鄉(xiāng)”的級別有所降低，這一時期確立的鄉(xiāng)官制度，由管理向職役的角色轉變，“村”制在這一時期得以確立，由“屬縣于每村定有力人戶充村長”[1]負責管理村級事務，這時對村民的管理更加細化，但是這時村民的自治權主要掌握在村官手中，村民只享有推舉村官的權利；到宋元明清時期，隨著封建專制的加強，中央加強了對“村”級的控制，出現了保甲制度，所有權力收回中央，封建時代的這種原始民主遭到了進一步的弱化，可以說整個封建時期，村民處于“原始民主時期”，村民沒有自治的權利，但是“鄉(xiāng)里制度”這種自治組織模式的出現，或多或少地推動了中國民主進程的發(fā)展。

在近現代社會發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村自治始終沒有找到合適的路徑。清末新政時期曾推行鄉(xiāng)村自治，然而鄉(xiāng)村自治只是反動統(tǒng)治階級穩(wěn)固其階級統(tǒng)治的“權宜之計”，“其政治動機和功利目的是相當明確的”[2]。雖然這一制度在實踐中流于形式，但其革命精神是值得肯定的。20世紀二三十年代，國民黨為樹立其政治統(tǒng)治的合法權威，曾發(fā)動“鄉(xiāng)村建設運動”，農村經濟由于帝國主義的侵略，封建統(tǒng)治階級的掠奪，天災人禍的打擊加速了衰敗進程，正如鄉(xiāng)村建設運動的倡導者之一梁漱溟所言：“工作了九年的結果是號稱鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動?！盵3]1934年以后，國民黨在農村推行保甲制度，編組保甲使南京國民政府建立起一個自上而下的嚴密的基層網絡，提高了政府的“剿共”自衛(wèi)力量，通過在鄉(xiāng)村社會設立行政機構、派駐官員強化了國家權力對地方基層社會的控制。國家政權的下治，給分合離散的鄉(xiāng)村社會輸入現代性要素，建構了鄉(xiāng)村社會新的治理秩序，但這種外部整合往往需要很高的經濟和社會成本，迅速擴大的政府機構和增多的官員增加了財政負擔。特別是在意識形態(tài)和體制不規(guī)范的情況下，行政權力擴張帶來的效率低下和官員腐敗，帶來成本的增加，而這些成本主要由農民承擔。保甲替代地方自治吞噬了農村原有的建設與自治功能，鄉(xiāng)村的經濟因原動力不足走向衰敗。

與國民黨”鄉(xiāng)村建設”運動同時進行的是中國共產黨在陜甘寧邊區(qū)實行的地方自治，它是民主政治的最好例證。在這里村民可以選舉自己的代表，可以參加村級事務的管理，可以享有言論自由的權利，還可以對干部進行監(jiān)督和檢查。最具代表性的是邊區(qū)政府的“豆選”現象，雖然村民的文化水平不高，但是他們用黃豆代替選票，實現了他們的自治權，在一定程度上說，民主的形式并不完全決定民主的程度。與國民黨正好相反,邊區(qū)政府的這種做法推動了我國現代化民主進程的發(fā)展。

新中國成立后,農村開始實行人民公社制度,農村被納入了國家政權體系,權力過分集中的人民公社體制與統(tǒng)一分配的計劃經濟體制,使得農民群眾的主體地位“虛置”,窒息了農村發(fā)展的活力。家庭聯產承包責任制的成功,使得人民公社體制下的生產大隊管理委員會作為一種農村管理組織而失去了其存在的合法基礎，國家政權逐漸從農村撤出，農村社會出現了制度真空。在此背景下，一些村民自發(fā)成立村民委員會以填補國家權力退出農村后社會管理的空白。1982年，中央把村民委員會作為國家農村基礎自治組織寫入憲法，這部憲法肯定了基層群眾自治的民主精神，將村民委員會界定為基層群眾性自治組織。從此村民委員會和村民自治獲得了合法性，迅速在全國推廣。1987年11月24日，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，在村民自治的試行階段，激發(fā)了我國廣大農民群眾的積極性,也進行了許多制度創(chuàng)新，如“村務公開”制度、“海選”制度。1998年4 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發(fā)出《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》。同年11月4 日，第九屆全國人大常委會第五次會議修訂《村民委員會組織法》。新修訂的《村民委員會組織法》標志著農村基層民主和群眾政治參與走向法制化軌道。2002年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，保證村民委員會直接選舉和村民自治有法可依，奠定了新時期村民用民主方式、程序維護切身利益，行使當家做主權利的制度基礎。

二、村民自治與現代化的關系

現代化是經濟上從自然經濟走向商品經濟，政治上由專制轉向民主的過程。從某種意義上說，現代化意味著城市化，即由農村支配社會的格局轉向由城市支配整個社會，現代化進程中核心任務就在于實現農村社會經濟的轉型，正如摩爾所言，社會轉型時期農民問題能否解決即農民階級能否納入商品經濟體系中成為商品生產者，是事關民主成敗的關鍵因素[4]。由此,我們可以看出現代化的兩大基本任務：一個是建立市場經濟；另一個是實現民主政治。歷經二十多年的經濟改革，社會主義市場經濟體制已經建立?，F代化的第一個任務已初步實現；經濟基礎決定上層建筑，現代化的第二個任務是實現民主政治。

第一，村民自治為民主政治的發(fā)展提供了一條新路徑。新中國成立以來的民主，大都停留在口頭上、書面上、文件里、書齋里，其目標或高于我國實際或停滯不前，缺乏實體性的操作。關于其路徑選擇，目前討論多的大概有三條：一是由人大制度展開的事關行使國家政權的“人大民主”；二是執(zhí)政黨的“黨內民主”；三是以政協(xié)、多黨合作及基層群眾自治等為主要內容的，非行使國家政權的“社會民主”[5]。作為“社會民主”的村民自治是推進中國政治發(fā)展的一條可行路徑。早在20世紀80年代，鄧小平就提出了要進行政治體制改革，但是政治體制改革牽一發(fā)而動全身，須慎重。選擇從農村開始改革，一是農村處于政治權力的外圍，政治阻力較小，社會成本較低，可控性強，即使改革失敗，也不容易引起大的社會動蕩；二是可從民主實踐中積累民主政治改革的經驗。目前在村民自治過程中取得的一些經驗，如兩票制、差額選舉、競選演說、村務監(jiān)督委員會的設立等；對出現的一些問題，如選舉過程中出現的宗族幫派、賄選、串連等，也需理性地分析、總結，提出完善的措施。這些經驗教訓對于推動“人大民主”及“黨內民主”的改革和完善有很大的幫助。

第二，村民自治增強了村民的民主意識，村民自治的實施，實際上也是民主政治的培育和形成。中國在歷史上是一個缺乏民主意識的國家，即使新中國建立后，形成高度集中的計劃體制，使民主的推行受到干擾。改革開放后，我們黨提出了要建立社會主義民主國家。鄧小平特別強調，沒有民主，就沒有社會主義。而要建設民主國家，就要培育公民文化，使人們從傳統(tǒng)臣民文化中解放出來。

村民在自治的實踐中，逐步認識到自己是主權的參與者和擁護者，是以主人的資格加入村民自治的過程中，而村委會成員只是由村民以一定方式選舉出來的，并對全體村民負責，這就使得他們的權利意識、平等意識也逐漸加強。權力源于權利，村委會管理村中事務的權力來源于全體村民的授權，如果村委會不為村民謀公利，而為自己謀私利，村民有權罷免村委會成員。在民主決策、民主管理過程中，村民逐漸學會了運用民主的方法解決問題，遇到不同意見時進行協(xié)商、妥協(xié)。民主的過程實際就是各種利益博弈的過程。村民逐步認識到行使自己的權利就能維護自身的利益，就會積極參與到自治的過程中來，發(fā)揮主體作用。通過這個民主大訓練班，村民逐漸熟悉民主的操作規(guī)程，提高了民主的參政議政的能力，增強了村民的民主意識，形成了基層民主所訓練出來的寬容與協(xié)商精神，培育了村民獨立的政治品格。彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時所指出“：實行村民自治，實際上就是一個面向8億農民的民主訓練班?！盵6]

三、村民自治中存在的幾個阻礙現代化發(fā)展的問題

第一，村民政治理性不足與政治參與能力低下。恩格斯曾指出：“每一時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產物，在不同的時代具有非常不同的形式，因而有非常不同的內容?！盵7]在中國，歷史遺留下的傳統(tǒng)的小農觀念，在農民短暫的現代化歷程中還有較大的影響。再加上教育資源的分配不均，中國農民整體的文化素質不高。占全國人口約四分之一的文盲和半文盲大多集中在農村，加之改革以來大批文化程度相對較高的農村勞動力向城市的流動，導致實際生活在農村能夠參與管理農村公共事務的“精英”缺位和匱乏。農民受教育程度越低，其對民主的認知能力越有限。這樣農民在村民自治中政治參與的非理性因素必然加大，從而影響農民在村民自治實踐中對民主的正確表達與訴求，使農民難以養(yǎng)成成熟的政治現代化氛圍和習慣。淡薄的國家觀念和法制觀念、利己主義、道德失范、社會責任意識及社會組織程度不高等等,這些方面均會干擾村民自治中的現代化民主進程，使村民自治中的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等“四個民主”的核心內容，在實施中較大程度上流于形式。理性的有效缺失使大多數農民在掌握政治信息，利用參政渠道上也會遇到許多技術上的困難,難以把自己的利益和愿望轉化為政策上的要求，政治現代化的合法途徑在村民自治實踐中難以確立。政治文化的欠缺使農民在面對政治問題時，易于認識表面現象，僅關心政治人物和政治權利，卻不能從制度、理論和價值追求上把握農民自治的實質性問題，這樣必然減弱農民的參政、議政能力。

第二，村民對自治組織權力權威的多元性的無所適從。村民自治中的權威性難題是村民自治實踐中遇到的一個亟待解決的難題。憲法和《村民委員會組織法》都明確規(guī)定了農村基層黨組織領導的核心地位和對村民自治的支持與保障職責，但在具體操作上卻是非常含糊不清的，也是極富彈性的。沒有具體的制度安排,黨支部與村委會之間的權力分工難以正確定位，進而造成彼此間不適當的干擾與排斥。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會被排除在國家行政序列之外，它不是國家基層政權組織，也非政府的派出機構，而是依法建立的群眾性自治組織，它與鄉(xiāng)政府是指導與被指導關系,而非領導與被領導的行政隸屬關系。二者權力來源不同，一是國家授予，一是民間自給。權威在各自領域的認同度不一致，兩種權威彼此間由于前述之缺乏具體定位問題，從而出現彼此間職能分工、權限劃分、責任協(xié)調等不一致的地方，并相互削弱對方的民間可信度,從而給非正式權威的政治參與提供了可乘之機。例如，中國傳統(tǒng)社會長期存在于農村中的宗族勢力,對農民在一定程度上還是具有現實影響力的。這種以血緣關系為紐帶、以家庭關系為載體的宗族觀念對農民的現代政治參與精神的確立有著極大的阻礙作用，有些地方族權甚至可以發(fā)展成為與國家行政權、司法權、村民自治權等相異的另外一種地方權力。農村中存在的行政、法律、村治、族權等現象相互關聯、相互制約、糾纏不清，讓農民不清楚究竟應該相信誰，也不知道在實踐中誰能真正代表他們的利益。這些現象表明，農村權力來源與存在的多元性，客觀上必然產生權威認同之間的進退與沖突，并導致互不信任又互相勾結的情況出現，權威真空由此產生。賀雪峰在湖北孫村村民代表選舉的調查中就曾發(fā)現，村民既不相信他們選舉出來的村民代表，也不相信村干部，出現沒有人能夠代表村民，村民也不相信任何人的情況?！盵8]如此，農民利益表達出現多軌卻無效的難題，政治現代化所需的政治責感和民主精神難以確立。在相當長的一段時間內，中國農村將會仍然保持渙散和低穩(wěn)定結構這樣一種狀態(tài)。

第三，農民對現代化進程中改造與被改造角色的困惑。在西方現代化進程中，農民是作為傳統(tǒng)的守舊勢力和現代化的阻礙力量而被消滅和改造的，是“歷史的棄兒”。但是，在中國現代化進程中，中國的歷史自動性較西方國家要突出得多。中國共產黨正是依靠廣大農民的支持取得新民主主義革命的成功，中國革命的中國特色也使中國農民的地位較為特別。美國著名歷史學家巴林頓·摩爾就認為：“在中國，農民在革命中的作用甚至超過了俄國。他們?yōu)樽罱K摧毀舊秩序提供了炸藥。這里農民再次作為主要動力推動一個政黨取得了勝利?！盵9]中國革命的勝利拉開了社會主義現代化建設的序幕。改革開放以來，農民的偉大創(chuàng)舉及其對中國改革的貢獻，又一次證明了農民是中國現代化可以依靠的重要推動力?？墒牵捎跉v史的慣性和社會主義初級階段的現實國情，傳統(tǒng)農民具有的小農特征的歷史局限性，在今日中國農民身上依然表現得十分明顯。這就決定了農民在社會主義現代化進程中又成為被改造和變革的對象。村民自治中，農民既要成為政治參與的主動角色，又要不自覺地成為政治現代化進程中被動改造的對象，這是農民自身對自己雙重身份的確認在感情上難以接受的，在理智上無法認同，在各種利益關系上不能統(tǒng)一，在具體的政治行為上又難以一致。這使得村民自治中的農民在意志整合和利益整合上極為困難，現代化的民主在實踐上處于一種兩難的境地。農民使自己成為“公民”的政治現代化進程是充滿矛盾的。作為政治現代化主體的農民在角色上的困惑，必然使其在村民自治實踐中常常處于一種觀望的猶豫中。這必然會遲滯整個社會的現代化進程，從而使得中國特色社會主義在初級階段的過渡時期必然延長，這是中國農民特定的歷史地位和充滿矛盾的社會角色所決定的。

四、解決對策

第一，必須加強對村民的文化教育和思想政治教育，提高其政治素質和自治能力，使其成為村民自治的合格主體。（1）民主政治需一定的條件，其中之一就是主體一定要有民主意識。而民主意識是一種復雜的思想文化觀念，其中文化素質的高低起著決定性的作用。大力發(fā)展農村文化教育，提高農民的文化素質,要通過農村夜校，報紙和廣播等多種形式提高公民的文化素質，為增強其參政能力打下必要的基礎。（2）培養(yǎng)村民的政治與民主意識,提升農民的政治素質和政治參與能力。村民自治的開展本身就對村民起著很強的政治教育作用。但單純依靠這種實踐途徑，又絕不可能全面提高農民的思想政治素質。因此，必須大力開展農村的思想政治工作，并在此基礎上建設農村的民主政治文化。通過有效的思想政治教育，把農民從傳統(tǒng)的宗族意識、權力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠意識等落后觀念中解放出來，并且形成主體意識、權利意識、民主意識、法制意識等現代政治意識，樹立起科學的世界觀、人生觀和價值觀。只有在思想觀念上實現現代性轉化，廣大農民才會積極地、理性地參與村民自治，才能自覺地維護自身的自治權利。同時，通過教育和培訓還可以提高農民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，這對于村民自治的長遠發(fā)展不但是一項基礎性工作，同時也能提供內在的推動力量。

第二，必須進一步明確和完善村民自治的相關法制建設，明確村民自治中的權威主體和相應制度，為村民自治提供有力的法制保障。（1）必須明確規(guī)定村民自治機構的權威主體，職權范圍及運行機制等。盡管村民自治的法制化水平已初有成效，但還很不完善?！洞迕裎瘑T會組織法》對村民自治的一些規(guī)定還太籠統(tǒng)，太原則化，缺乏明確性和具體性，在現實操作中，容易引起歧義。村民自治的地方法規(guī)規(guī)章還存在不少缺陷，有的在事實上與村民自治的精神相悖，侵犯了村民的民主權利。此外，從立法層次看，現在只有《村民委員會組織法》，而無《村民自治法》。只有用《村民自治法》的法律形式對村民自治的性質、村民資格、村民會議、村民代表會議等的組成、議事規(guī)則、村民自治的代議機構和常設機構、村民委員會和各種國家權力機關的關系，包括與黨、政、軍等部門團體的關系等做出明確界定和規(guī)范，村民自治制度在運行中才能依法處理各種矛盾和沖突，實現良性發(fā)展。（2）村民自治的相關民主制度建設必須整體推進，使之配套化、一體化。單打一地抓村民選舉只能使村民選舉流于形式，只有四項民主都落實，村民才能真正當家做主。四項民主整體發(fā)展的核心在于加強村民會議和村民代表會議的權力，關鍵在于形成對村委會的常態(tài)長效的權力制衡機制。只有村民會議成為真正的自治權力中心，能夠在村莊公共事務的決策和管理上起決定性作用，同時建構起更加完備和有效的監(jiān)督機制，使廣大村民能夠對村委會的日常工作進行有效評估和監(jiān)督，才能使村民自治成為名副其實的民主制度，才能有效地防止村委會公共權力的異化。村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四項民主的整體推進和切實落實，必然會使村民自治制度的功能和優(yōu)勢得以全面展現。

第三，必須加強對農民的思想教育,使農民正確定位自己的角色。農民在民主革命期間是民主革命的依靠力量，可以說沒有農民的支持就沒有中國革命的成功，改革開放以來，農民的偉大創(chuàng)舉及其對中國改革的貢獻,又一次證明了農民是中國現代化可以依靠的重要推動力。農民在中國現代化進程中的作用和地位沒有誰能取代，但是作為中國人數最多的階級，農民自身的文化和政治水平落后的特點，又成為現代化進程的重大阻礙，所以我們要教育農民正確定位自己的角色，既要認識到自身的重要性，又要認識到自身的不足，并設法克服這些不足，推動中國現代化進程的發(fā)展?？梢岳矛F代媒體如電視和廣播的形式，多向農民介紹先進的村民自治的典范，使農民認識到自己能力和水平的不足，同時也要大力宣傳農民的社會主人翁地位，增強他們提高自己文化素質和思想政治素質的自豪感和責任感，只有這樣，才能解決農民自身角色的二元矛盾，推動現代化民主進程的發(fā)展。

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[責任編輯王建國]