新農(nóng)村建設(shè)過程中公共財政定位研究

王　曄

摘要：中國當前正在進行大規(guī)模的社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，市場無疑是資源配置的主體。然而，市場具有其局限性，特別是在公共物品的提供上，這成為政府發(fā)揮作用的重要原因。具體到農(nóng)村，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，市場選擇失靈問題更為突出。

關(guān)鍵詞：公共物品；公共財政；新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號：F325.24文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)06－0014－02

一、農(nóng)村公共物品的概念界定

農(nóng)村公共物品是在農(nóng)村地域或范圍內(nèi)，農(nóng)村居民消費享用的具有非排他性和非競爭性的物資或服務產(chǎn)品，包括純公共物品和準公共物品。其中純公共物品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，從而應當由政府免費提供的產(chǎn)品，如農(nóng)村公共安全、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究、全國性大江大河治理等。準公共物品性質(zhì)上介于純公共物品與私人物品之間，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性與非競爭性等方面的特征，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務教育、技術(shù)培訓、公共衛(wèi)生等。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟以及各級政府財權(quán)事權(quán)的不統(tǒng)一，造成農(nóng)村公共物品供給不足

1.中國財政資源配置的城市化傾向明顯，形成了城鄉(xiāng)不均衡的分配格局

（1）與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的公共物品建設(shè)滯后

第一，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。目前的農(nóng)田水利設(shè)施大多是在人民公社時期集體興建的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后新上馬的項目較少，因此多數(shù)設(shè)施呈現(xiàn)老化狀態(tài)。許多水塘、水壩和灌溉設(shè)施因為缺乏維修和保養(yǎng)，功能逐漸退化，使得農(nóng)業(yè)抗災能力下降，大部分地區(qū)還是靠天吃飯。第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務領(lǐng)域。目前中國農(nóng)村在信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃這類軟公共物品供給方面非常匱乏：農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，信息資源缺乏有效的整合開發(fā)，發(fā)布渠道不暢，信息內(nèi)容與現(xiàn)實脫節(jié)、針對性不強；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究投入不足，農(nóng)業(yè)科技人員緊缺；農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)新品種、種植養(yǎng)殖技術(shù)、農(nóng)業(yè)病蟲害處理等方面信息來源渠道過于狹窄，過于依靠農(nóng)民自身的經(jīng)驗和途徑，政府未能提供相應的輔導培訓和技術(shù)支持；農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民生產(chǎn)沒有總體性的指導。第三，金融服務領(lǐng)域。近幾年，國有商業(yè)銀行紛紛推行城市發(fā)展戰(zhàn)略，收縮農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點，逐步淡出農(nóng)村金融市場，僅有農(nóng)村信用社在發(fā)揮著支農(nóng)主力軍作用。同時，農(nóng)民貸款缺少可供抵押、質(zhì)押的產(chǎn)品，土地產(chǎn)權(quán)不能抵押、出租、入股和轉(zhuǎn)讓，貸款手續(xù)煩瑣，審批過于嚴格。

（2）農(nóng)民生產(chǎn)生活設(shè)施嚴重不足

在農(nóng)村飲水安全方面，全國一半的行政村沒有通自來水，有3億多農(nóng)村人口未達到飲水安全標準，其中因污染和自然原因致使飲用水微生物含量嚴重超標的有1.3億人。目前農(nóng)村電力設(shè)施供給不足的矛盾仍比較突出，全國有約2 000萬農(nóng)村人口用不上電。在農(nóng)村道路建設(shè)方面，全國有近100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個建制村沒通公路，近l萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30多萬個建制村沒通瀝青路和水泥路。

（3）農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后

一是中小學辦學條件差。大多數(shù)中小學校舍簡陋，桌椅破舊，甚至有不通電的現(xiàn)象，普遍缺乏供學生活動的場所；年級設(shè)置不完備，教師學歷層次較低。二是衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施落后。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在村的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施相對較好，但大多數(shù)農(nóng)村僅有兩三家個體性質(zhì)的衛(wèi)生所，設(shè)備較差，技術(shù)一般，僅出售一般的藥品，能治療頭疼感冒之類小病，疫病防治、身體檢查基本上做不到。三是公共文化設(shè)施不足。現(xiàn)代文化設(shè)施如籃球場、乒乓球臺、公共圖書館、公共娛樂室、公共綠地、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等均非常稀缺。四是社會保障基本是空白。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度，將農(nóng)民納入到全社會的社保體系中。這一任務任重而道遠，我國現(xiàn)今這一領(lǐng)域基本處于空白狀態(tài)。養(yǎng)老保險、最低生活保障、扶貧濟困等制度尚未建立。

2.事權(quán)和財權(quán)的不統(tǒng)一，妨礙了農(nóng)村公共物品的有效供給

一方面，從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育、科學、文化、國防、衛(wèi)生等，但是沒有一個法律明確規(guī)定了各層級政府在供給責任上的具體劃分。另一方面，各層級政府和村民自治組織的供給責任也非常相似，同樣缺乏明確劃分。

（二）“自上而下”的決策機制造成農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡

在現(xiàn)行公共物品供給體制下，農(nóng)村公共物品的供給主要不是由農(nóng)村內(nèi)部需求決定，而是農(nóng)村外部的指令決定。農(nóng)民作為農(nóng)村公共物品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監(jiān)督與約束機制尚不完善，對各級政府供給農(nóng)村公共物品的決策幾乎沒有太大的影響，進而失去參與農(nóng)村公共物品供給決策的積極性與主動性。

一是農(nóng)民急需的公共物品供給嚴重不足，政府“缺位”嚴重。“九五”期間，國家財政用于農(nóng)業(yè)的直接和間接支出達到8000多億元，其中，與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收關(guān)系密切的支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、扶貧支出、農(nóng)村災害和社會救濟支出約2 200億元，僅占農(nóng)業(yè)總支出的四分之一，其他農(nóng)民增收關(guān)系不密切的費用如基本建設(shè)支出，各項事業(yè)費等所占比例較大，增長較快，“十五”期間這種趨勢越發(fā)明顯。

二是關(guān)系政治利益的公共物品供給過剩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導“自上而下”的任命制以及任期制決定了大多數(shù)領(lǐng)導的“短視”行為。他們熱衷于升級達標，傾心于見效快、易出政績的短期公共項目，如防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”、“小康工程”等。但對于一些具有長期效益和隱性政績的公共物品，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)境污染整治等供給不積極。

（三）政府決策的偏差以及尋租行為，使得農(nóng)村公共物品供給質(zhì)量較低

目前，地方政府尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所提供的農(nóng)村公共服務較多地受“評比、達標”等涉及政績的因素影響。這就不可避免地導致公共物品供給的消極應付、弄虛作假等形式主義現(xiàn)象，農(nóng)民從中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的調(diào)查分析，草率決策，引導甚至強制農(nóng)民轉(zhuǎn)換產(chǎn)品或品種，從而嚴重影響了資源的有效配置。

（四）財政支農(nóng)資金管理體制的制度缺欠導致農(nóng)村公共物品政府投入效率低下

一是財政對農(nóng)業(yè)的投入實行分塊管理，部門分割嚴重，使有限的資金不能形成合力，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應，從而影響了資金投入的整體效益；二是政府財政支農(nóng)資金監(jiān)督機制落后，資金優(yōu)化配置程度低；三是財政對農(nóng)業(yè)的投入到位率低，挪用擠占現(xiàn)象嚴重。

二、中國現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品提供的現(xiàn)狀分析

（一）強化政府的主導供給功能

1.調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加大財政投入力度，提高農(nóng)村公共物品供給水平

計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實行的是“以農(nóng)補工”、“重城輕農(nóng)”、“優(yōu)先發(fā)展城市”的傾斜型發(fā)展政策，形成了城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會利益分配格局，這是造成城鄉(xiāng)公共物品建設(shè)出現(xiàn)巨大差距的主要原因。

2.科學劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，完善財政管理體制

雖然公共物品非排他性和非競爭性的基本特征決定了政府在供給責任上的主導性，但是，農(nóng)村公共物品構(gòu)成上的層次性特征則又決定了不同層級政府承擔的農(nóng)村公共物品供給的責任是不一樣的。當前各級政府的事權(quán)混亂是農(nóng)村公共物品供給體制矛盾的癥結(jié)所在。所以，必須科學劃分中央政府與地方政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會的職責范圍。

一是合理調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責任；二是科學合理地劃分各級政府的收入范圍；三是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大各級政府對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

3.結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是調(diào)整農(nóng)村財政的投入結(jié)構(gòu)，壓縮糧食流通領(lǐng)域的財政補貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財政資金使用效率；國債資金要增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公共物品的投資比例。二是采取因地制宜、區(qū)別對待的政府投入政策，重點加大不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持等。三是合理確定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財力運用到農(nóng)村急需所用之處。

4.建立農(nóng)村公共物品的公共選擇機制，健全農(nóng)村公共資金監(jiān)督管理機制，提高公共物品供給效率

現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的“自上而下”決策機制是導致農(nóng)村公共物品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區(qū)外部變量決定轄區(qū)內(nèi)部公共物品供給的決策機制，建立起由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共物品供給決策機制。

政府先確定若干項目，并制定統(tǒng)一科學的規(guī)劃方案，然后由村民討論自己決策，因地制宜選擇最急需建設(shè)的項目，向政府申報。財政按照“統(tǒng)一扶持標準，優(yōu)選扶持對象，補助以物代資，調(diào)動農(nóng)戶投入”的原則，以縣為單位公布新農(nóng)村建設(shè)扶持資金的使用辦法，根據(jù)工程進度撥付，實行陽光操作。項目由申報主體自主組織實施，實行跟蹤監(jiān)管。

（二）鼓勵非政府組織（企業(yè)、行業(yè)協(xié)會）積極參與農(nóng)村公共物品的提供

在傳統(tǒng)的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共品的唯一提供者。而在地方治理理念中，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認為是公共物品的供給者。政府與非政府組織之間不應該是壓制與被壓制的關(guān)系，而是一種合理分工的合作關(guān)系。當前政府正處于轉(zhuǎn)型期，應該培育和發(fā)展更多的非政府組織，由它們來解決當前社會中存在的許多問題和公共物品的提供難題。

（三）積極吸納其他多種形式的供給模式參與

財政農(nóng)業(yè)支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農(nóng)業(yè)投入。必須在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下，積極引進民間投資，通過投資主體多元化，動員社會資源來提供農(nóng)村公共物品。這樣一方面可減輕財政供給公共物品的壓力，另一方面也可以滿足農(nóng)民對公共物品的需求。實際上中國目前已出現(xiàn)了農(nóng)村公共物品的誘致性變遷現(xiàn)象，如村級醫(yī)療衛(wèi)生服務的民間供給，小型農(nóng)田水利設(shè)施以及大中型農(nóng)機具的私有化等。

三、對策建議

農(nóng)村公共物品是在農(nóng)村地域或范圍內(nèi)，農(nóng)村居民消費享用的具有非排他性和非競爭性的物資或服務產(chǎn)品，包括純公共物品和準公共物品。其中純公共物品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，從而應當由政府免費提供的產(chǎn)品，如農(nóng)村公共安全、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究、全國性大江大河治理等。準公共物品性質(zhì)上介于純公共物品與私人物品之間，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性與非競爭性等方面的特征，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務教育、技術(shù)培訓、公共衛(wèi)生等。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟以及各級政府財權(quán)事權(quán)的不統(tǒng)一，造成農(nóng)村公共物品供給不足

1.中國財政資源配置的城市化傾向明顯，形成了城鄉(xiāng)不均衡的分配格局

（1）與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的公共物品建設(shè)滯后

第一，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。目前的農(nóng)田水利設(shè)施大多是在人民公社時期集體興建的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后新上馬的項目較少，因此多數(shù)設(shè)施呈現(xiàn)老化狀態(tài)。許多水塘、水壩和灌溉設(shè)施因為缺乏維修和保養(yǎng)，功能逐漸退化，使得農(nóng)業(yè)抗災能力下降，大部分地區(qū)還是靠天吃飯。第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務領(lǐng)域。目前中國農(nóng)村在信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃這類軟公共物品供給方面非常匱乏：農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，信息資源缺乏有效的整合開發(fā)，發(fā)布渠道不暢，信息內(nèi)容與現(xiàn)實脫節(jié)、針對性不強；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究投入不足，農(nóng)業(yè)科技人員緊缺；農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)新品種、種植養(yǎng)殖技術(shù)、農(nóng)業(yè)病蟲害處理等方面信息來源渠道過于狹窄，過于依靠農(nóng)民自身的經(jīng)驗和途徑，政府未能提供相應的輔導培訓和技術(shù)支持；農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民生產(chǎn)沒有總體性的指導。第三，金融服務領(lǐng)域。近幾年，國有商業(yè)銀行紛紛推行城市發(fā)展戰(zhàn)略，收縮農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點，逐步淡出農(nóng)村金融市場，僅有農(nóng)村信用社在發(fā)揮著支農(nóng)主力軍作用。同時，農(nóng)民貸款缺少可供抵押、質(zhì)押的產(chǎn)品，土地產(chǎn)權(quán)不能抵押、出租、入股和轉(zhuǎn)讓，貸款手續(xù)煩瑣，審批過于嚴格。

（2）農(nóng)民生產(chǎn)生活設(shè)施嚴重不足

在農(nóng)村飲水安全方面，全國一半的行政村沒有通自來水，有3億多農(nóng)村人口未達到飲水安全標準，其中因污染和自然原因致使飲用水微生物含量嚴重超標的有1.3億人。目前農(nóng)村電力設(shè)施供給不足的矛盾仍比較突出，全國有約2 000萬農(nóng)村人口用不上電。在農(nóng)村道路建設(shè)方面，全國有近100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個建制村沒通公路，近l萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30多萬個建制村沒通瀝青路和水泥路。

（3）農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后

一是中小學辦學條件差。大多數(shù)中小學校舍簡陋，桌椅破舊，甚至有不通電的現(xiàn)象，普遍缺乏供學生活動的場所；年級設(shè)置不完備，教師學歷層次較低。二是衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施落后。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在村的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施相對較好，但大多數(shù)農(nóng)村僅有兩三家個體性質(zhì)的衛(wèi)生所，設(shè)備較差，技術(shù)一般，僅出售一般的藥品，能治療頭疼感冒之類小病，疫病防治、身體檢查基本上做不到。三是公共文化設(shè)施不足?，F(xiàn)代文化設(shè)施如籃球場、乒乓球臺、公共圖書館、公共娛樂室、公共綠地、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等均非常稀缺。四是社會保障基本是空白。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度，將農(nóng)民納入到全社會的社保體系中。這一任務任重而道遠，我國現(xiàn)今這一領(lǐng)域基本處于空白狀態(tài)。養(yǎng)老保險、最低生活保障、扶貧濟困等制度尚未建立。

2.事權(quán)和財權(quán)的不統(tǒng)一，妨礙了農(nóng)村公共物品的有效供給

一方面，從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育、科學、文化、國防、衛(wèi)生等，但是沒有一個法律明確規(guī)定了各層級政府在供給責任上的具體劃分。另一方面，各層級政府和村民自治組織的供給責任也非常相似，同樣缺乏明確劃分。

（二）“自上而下”的決策機制造成農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡

在現(xiàn)行公共物品供給體制下，農(nóng)村公共物品的供給主要不是由農(nóng)村內(nèi)部需求決定，而是農(nóng)村外部的指令決定。農(nóng)民作為農(nóng)村公共物品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監(jiān)督與約束機制尚不完善，對各級政府供給農(nóng)村公共物品的決策幾乎沒有太大的影響，進而失去參與農(nóng)村公共物品供給決策的積極性與主動性。

一是農(nóng)民急需的公共物品供給嚴重不足，政府“缺位”嚴重?！熬盼濉逼陂g，國家財政用于農(nóng)業(yè)的直接和間接支出達到8 000多億元，其中，與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收關(guān)系密切的支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、扶貧支出、農(nóng)村災害和社會救濟支出約2 200億元，僅占農(nóng)業(yè)總支出的四分之一，其他農(nóng)民增收關(guān)系不密切的費用如基本建設(shè)支出，各項事業(yè)費等所占比例較大，增長較快，“十五”期間這種趨勢越發(fā)明顯。

二是關(guān)系政治利益的公共物品供給過剩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導“自上而下”的任命制以及任期制決定了大多數(shù)領(lǐng)導的“短視”行為。他們熱衷于升級達標，傾心于見效快、易出政績的短期公共項目，如防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”、“小康工程”等。但對于一些具有長期效益和隱性政績的公共物品，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)境污染整治等供給不積極。

（三）政府決策的偏差以及尋租行為，使得農(nóng)村公共物品供給質(zhì)量較低

目前，地方政府尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所提供的農(nóng)村公共服務較多地受“評比、達標”等涉及政績的因素影響。這就不可避免地導致公共物品供給的消極應付、弄虛作假等形式主義現(xiàn)象，農(nóng)民從中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的調(diào)查分析，草率決策，引導甚至強制農(nóng)民轉(zhuǎn)換產(chǎn)品或品種，從而嚴重影響了資源的有效配置。

（四）財政支農(nóng)資金管理體制的制度缺欠導致農(nóng)村公共物品政府投入效率低下

一是財政對農(nóng)業(yè)的投入實行分塊管理，部門分割嚴重，使有限的資金不能形成合力，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應，從而影響了資金投入的整體效益；二是政府財政支農(nóng)資金監(jiān)督機制落后，資金優(yōu)化配置程度低；三是財政對農(nóng)業(yè)的投入到位率低，挪用擠占現(xiàn)象嚴重。

（一）強化政府的主導供給功能

1.調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加大財政投入力度，提高農(nóng)村公共物品供給水平

計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實行的是“以農(nóng)補工”、“重城輕農(nóng)”、“優(yōu)先發(fā)展城市”的傾斜型發(fā)展政策，形成了城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會利益分配格局，這是造成城鄉(xiāng)公共物品建設(shè)出現(xiàn)巨大差距的主要原因。

2.科學劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，完善財政管理體制

雖然公共物品非排他性和非競爭性的基本特征決定了政府在供給責任上的主導性，但是，農(nóng)村公共物品構(gòu)成上的層次性特征則又決定了不同層級政府承擔的農(nóng)村公共物品供給的責任是不一樣的。當前各級政府的事權(quán)混亂是農(nóng)村公共物品供給體制矛盾的癥結(jié)所在。所以，必須科學劃分中央政府與地方政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會的職責范圍。

一是合理調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責任；二是科學合理地劃分各級政府的收入范圍；三是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大各級政府對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

3.結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是調(diào)整農(nóng)村財政的投入結(jié)構(gòu)，壓縮糧食流通領(lǐng)域的財政補貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財政資金使用效率；國債資金要增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公共物品的投資比例。二是采取因地制宜、區(qū)別對待的政府投入政策，重點加大不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持等。三是合理確定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財力運用到農(nóng)村急需所用之處。

4.建立農(nóng)村公共物品的公共選擇機制，健全農(nóng)村公共資金監(jiān)督管理機制，提高公共物品供給效率

現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的“自上而下”決策機制是導致農(nóng)村公共物品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區(qū)外部變量決定轄區(qū)內(nèi)部公共物品供給的決策機制，建立起由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共物品供給決策機制。

政府先確定若干項目，并制定統(tǒng)一科學的規(guī)劃方案，然后由村民討論自己決策，因地制宜選擇最急需建設(shè)的項目，向政府申報。財政按照“統(tǒng)一扶持標準，優(yōu)選扶持對象，補助以物代資，調(diào)動農(nóng)戶投入”的原則，以縣為單位公布新農(nóng)村建設(shè)扶持資金的使用辦法，根據(jù)工程進度撥付，實行陽光操作。項目由申報主體自主組織實施，實行跟蹤監(jiān)管。

（二）鼓勵非政府組織（企業(yè)、行業(yè)協(xié)會）積極參與農(nóng)村公共物品的提供

在傳統(tǒng)的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共品的唯一提供者。而在地方治理理念中，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認為是公共物品的供給者。政府與非政府組織之間不應該是壓制與被壓制的關(guān)系，而是一種合理分工的合作關(guān)系。當前政府正處于轉(zhuǎn)型期，應該培育和發(fā)展更多的非政府組織，由它們來解決當前社會中存在的許多問題和公共物品的提供難題。

（三）積極吸納其他多種形式的供給模式參與

財政農(nóng)業(yè)支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農(nóng)業(yè)投入。必須在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下，積極引進民間投資，通過投資主體多元化，動員社會資源來提供農(nóng)村公共物品。這樣一方面可減輕財政供給公共物品的壓力，另一方面也可以滿足農(nóng)民對公共物品的需求。實際上中國目前已出現(xiàn)了農(nóng)村公共物品的誘致性變遷現(xiàn)象，如村級醫(yī)療衛(wèi)生服務的民間供給，小型農(nóng)田水利設(shè)施以及大中型農(nóng)機具的私有化等。

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[責任編輯王建國]