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    完善農(nóng)村公共財(cái)政體系

    2009-04-02 05:00:30崔松虎
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2009年6期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)民負(fù)擔(dān)農(nóng)民增收

    張 敏 崔松虎

    摘要:農(nóng)村問題是關(guān)系到中國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重大問題,中國的改革也是率先從農(nóng)村改革開始的。改革開放以來,中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了巨大的進(jìn)步,農(nóng)民增收,農(nóng)業(yè)增產(chǎn),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,成績舉世矚目。但是,目前中國農(nóng)村公共財(cái)政體系卻依然面臨著諸多困難,需解決支農(nóng)投入少,結(jié)構(gòu)不合理,農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等一系列問題。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村問題;農(nóng)民負(fù)擔(dān);農(nóng)民增收;公共財(cái)政體系

    中圖分類號(hào):F325.24文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)06-0012-02

    自改革開放以來,黨和政府就在不斷采取措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),但是,農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并未能徹底解決,反而越來越影響著農(nóng)村的良性發(fā)展,加劇三農(nóng)問題的嚴(yán)重性。

    一、現(xiàn)行農(nóng)村財(cái)政政策存在的問題

    1.支農(nóng)投入不足,且結(jié)構(gòu)不合理

    改革開放之后,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本制度的理順,支農(nóng)投入也相應(yīng)發(fā)生變化,但從未超過14%,且總體來看,雖中間略有波動(dòng),但仍呈下降趨勢(shì),由1978年的13.43%下降到2006年的7.85%[1]。這與中國提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的口號(hào)嚴(yán)重不符,如此低的支農(nóng)投入,何談支援農(nóng)村建設(shè)呢?何談經(jīng)濟(jì)總體水平增長呢?(如圖1所示)。

    不僅如此,支農(nóng)結(jié)構(gòu)也不合理。具體體現(xiàn)在:一是具有正外部性的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺;二是用于人員供養(yǎng)及行政支出部分所占比重較高,而用于建設(shè)性的支出比重不高;三是農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)用相關(guān)信息的提供也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民的需求,農(nóng)業(yè)科技開發(fā)資金少,農(nóng)業(yè)科技人員短缺,沒有完整、規(guī)范的市場供求信息網(wǎng)絡(luò)和科技推廣體系。

    2.農(nóng)民收入水平與負(fù)擔(dān)水平不匹配

    如圖2所示,自改革開放以來,出現(xiàn)過兩次城鄉(xiāng)收入縮小的情況,第一次是1980年,由于“大包干”財(cái)政體制開始執(zhí)行,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性,農(nóng)民增收,城鄉(xiāng)之間的收入差別出現(xiàn)下降趨勢(shì),到1985年,城鄉(xiāng)差距縮小到最小,僅為1.86∶1,但之后出現(xiàn)開始擴(kuò)大的趨勢(shì);第二次是1994年,分稅制的實(shí)行,開始城鄉(xiāng)之間收入差別出現(xiàn)下降趨勢(shì),但是從1997年起又逐步擴(kuò)大。

    3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

    現(xiàn)行政府間財(cái)政分配體制存在的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清, 特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要履行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、帶領(lǐng)群眾致富的職責(zé),還要提供大量社會(huì)公共物品,如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等,而這些公共物品本不應(yīng)當(dāng)全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供[2]。

    4.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑不匹配

    曾為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收立下汗馬功勞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),隨著改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其管理體制落后、技術(shù)含量低下、經(jīng)營方式粗放等弊端日益顯露,效益下滑,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政喪失了一部分財(cái)政來源[3],再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革后,斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外收費(fèi)的路子,意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再靠各種收費(fèi)和攤派維持自身的開支和公益支出,農(nóng)業(yè)稅的取消,轉(zhuǎn)移支付不到位,使原本就入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得更是雪上加霜。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎已是“空殼”,自身已是負(fù)債累累,如此薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),卻要擔(dān)負(fù)著供養(yǎng)龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員開支,這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系如何吃得消?還何談去滿足農(nóng)村公共需要?

    二、深化農(nóng)村綜合改革是完善農(nóng)村公共財(cái)政體系的前提

    1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

    公共財(cái)政應(yīng)該扶持發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的第二、三產(chǎn)業(yè),鼓動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展,進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工和深加工,提高農(nóng)產(chǎn)品附加值,大力扶持勞動(dòng)密集型的中小企業(yè),以吸納較多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力;可以通過積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主渠道;可以通過清理,取消對(duì)民工就業(yè)的不合理限制和亂收費(fèi),為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商提供方便;公共財(cái)政還可以利用稅收優(yōu)惠、減免政策,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化,促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)民增收的目的。

    2.提高自身素質(zhì)

    一要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育,提高農(nóng)村人口素質(zhì)。各級(jí)財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度,促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展,使部分因貧困而失學(xué)或輟學(xué)的中小學(xué)生得以完成基礎(chǔ)教育。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、基礎(chǔ)條件好的地方,要逐步普及高中教育,進(jìn)一步提高農(nóng)民的受教育水平。

    二要大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育,提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能。目前,很多農(nóng)民子弟在完成基礎(chǔ)教育后就直接加入勞動(dòng)力大軍之中。針對(duì)這一現(xiàn)狀,要考慮在基礎(chǔ)教育過程中加大職業(yè)教育的比重,使多數(shù)農(nóng)村學(xué)生在基礎(chǔ)教育階段就能學(xué)到一些職業(yè)技能,為其以后求職打下一定基礎(chǔ)。

    三要大力發(fā)展面向農(nóng)村的高等教育,為農(nóng)民走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)培養(yǎng)高素質(zhì)人才。必須大力發(fā)展面向農(nóng)村為主的高等教育,政策上要重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜,使相當(dāng)比例的農(nóng)民子女通過努力,都可以接受到高等教育,使他們將來成為高素質(zhì)的勞動(dòng)者,是解決農(nóng)民增收的長遠(yuǎn)之計(jì)。

    四要大力發(fā)展科技文化教育。圍繞促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收,做好各類實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)、推廣和應(yīng)用工作,提高農(nóng)民科學(xué)種田的技能。

    3.發(fā)揮政府導(dǎo)向作用

    政府應(yīng)發(fā)揮其導(dǎo)向作用,幫助農(nóng)民掌握各方面的信息,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品制定支持價(jià)格,對(duì)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃,重視并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善政策法規(guī),建立監(jiān)督和管理機(jī)制,創(chuàng)造良好的融資與籌資環(huán)境,吸引外部投資,重視信息技術(shù)更新和人才的培養(yǎng),規(guī)范農(nóng)業(yè)信息服務(wù)市場,快速推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程,促使農(nóng)民增收。

    三、進(jìn)一步完善農(nóng)村公共財(cái)政體系的新思路

    1.完善轉(zhuǎn)移支付制度

    要解決中國農(nóng)村問題,最直接的辦法就是完善中國的轉(zhuǎn)移支付制度。中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付普遍支付規(guī)模過小。應(yīng)按照公平優(yōu)先、兼顧效率的原則,加大中央對(duì)地方和地方對(duì)地方之間的轉(zhuǎn)移支付力度,增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量,建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度,財(cái)力應(yīng)向財(cái)政困難的農(nóng)村地區(qū)傾斜,更好地保證農(nóng)村地區(qū)公共公益事業(yè)的必要投入,使基層政府有能力為農(nóng)民提供足額的公共產(chǎn)品,逐漸縮小城鄉(xiāng)差距;強(qiáng)化監(jiān)督檢查,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金管理,防止轉(zhuǎn)移支付資金被截留、挪用[4]。并切實(shí)約束縣鄉(xiāng)財(cái)政管理行為,堅(jiān)決制止“形象工程”、“政績工程”和“人車會(huì)話”等支出無序膨脹[5]。

    2.完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制

    應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合,對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入,尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入,要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排,防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過于分散,使有限的資金發(fā)揮出最大的效用;能夠歸并的支出事項(xiàng),建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確,以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置;合理劃分省和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán),在投資責(zé)任方面,總的原則是按照項(xiàng)目規(guī)模和性質(zhì)實(shí)行分類管理,建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度,包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行全過程規(guī)范化[6]。

    3.完善財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一體制

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政薄弱,甚至嚴(yán)重赤字,而卻擔(dān)負(fù)著多重政府職責(zé),如此超負(fù)荷的財(cái)政開支,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎能會(huì)承受?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)精簡機(jī)構(gòu),控制行政編制,減少開支,把節(jié)省下來的錢用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

    4.完善農(nóng)村稅費(fèi)改革

    國家進(jìn)行稅費(fèi)改革,取消農(nóng)業(yè)稅,旨在目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),促進(jìn)農(nóng)民增收。為此,對(duì)稅費(fèi)改革的遺留問題,要建立起嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制,防止出現(xiàn)稅費(fèi)反彈現(xiàn)象,切實(shí)貫徹落實(shí)國家的政策。對(duì)改革基礎(chǔ)工作不扎實(shí)和“三個(gè)百分之百”不到位、不規(guī)范的縣、鄉(xiāng)要進(jìn)行整改和“補(bǔ)課”,凡是違反中央和省的有關(guān)規(guī)定和要求的做法,要堅(jiān)決予以糾正。各級(jí)政府職能部門要繼續(xù)清理對(duì)農(nóng)民的亂集資、亂收費(fèi)以及達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng),有效防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。全面實(shí)行涉農(nóng)稅收、價(jià)格和收費(fèi)公示制。切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套改革,重點(diǎn)是堅(jiān)持“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革,同時(shí)促請(qǐng)有關(guān)部門加快推進(jìn)農(nóng)村教育布局調(diào)整和精簡優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)籌資籌勞等方面的配套改革。要大力推廣農(nóng)業(yè)稅“定時(shí)、定點(diǎn)、定額”的三定征收、計(jì)算機(jī)開票模式,進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)制。省、地財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金的到位和使用情況的檢查監(jiān)督,確保資金使用效益。

    參考文獻(xiàn):

    [1]胡鞍鋼,魏星.財(cái)政發(fā)展與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村:挑戰(zhàn)與策略[J].財(cái)經(jīng)問題研究,2007,(5):3.

    [2]戴毅.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度保證[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯,2004,(4):114.

    [3]吳世雄,范存會(huì).公共財(cái)政支持三農(nóng)和新農(nóng)村建設(shè)理論與實(shí)踐[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2006.

    [4]喻國華.推進(jìn)我國農(nóng)村公共財(cái)政體系建設(shè)的探討[J].科技管理研究,2006,(10):13.

    [5]曹建方.完善農(nóng)村公共財(cái)政體系 促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)民建設(shè)[J].地方財(cái)政研究,2007,(12):47.

    [6]陳晨.公共財(cái)政與貴州農(nóng)民增收[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技,2008,(1):93.

    [責(zé)任編輯王建國]

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