基于農(nóng)村宅基地制度談農(nóng)民增收的法律治理路徑

許盼盼

摘 要：農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)特有的一項(xiàng)法律制度，我國(guó)在法律法規(guī)以及政策方面對(duì)農(nóng)村宅基地的使用做出了規(guī)定。隨著法律法規(guī)對(duì)宅基地規(guī)定的松動(dòng)，市場(chǎng)化逐漸進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村宅基地使用已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要，并且封閉了農(nóng)民增加收入的渠道。針對(duì)宅基地在使用與轉(zhuǎn)移方面存在的一些制度缺陷，對(duì)農(nóng)村宅基地的使用提出新的構(gòu)想，以拓寬增加農(nóng)民收入的新渠道，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民增收；宅基地；法律治理路徑

農(nóng)民增收問題一直是黨和政府關(guān)心的重要的問題，是黨和政府工作的目標(biāo)和方向。但是近年來，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民增收的途徑也甚是有限。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度……探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出改革宅基地制度的基本思路：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，改善農(nóng)村宅基地制度……探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。黨和政府不斷改革完善農(nóng)村宅基地制度，因此可以從宅基地角度開辟增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的新途徑。

一、農(nóng)村宅基地制度的歷史沿革及對(duì)農(nóng)民收入的影響

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有；另外，農(nóng)村宅基地的取得是無償性的，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法獲得一定的宅基地使用權(quán)是無償?shù)?，是農(nóng)村社會(huì)福利保障制度的一種獨(dú)特體現(xiàn)。由于農(nóng)村宅基地這種性質(zhì)，到底如何使用、能否流轉(zhuǎn)一直存在問題。自建國(guó)以來，我國(guó)宅基地制度大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

宅基地私有階段。新中國(guó)成立之初，我國(guó)剛剛經(jīng)過土地改革運(yùn)動(dòng)，廢除了封建的土地剝削制度，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，在此基礎(chǔ)上建立了農(nóng)民自己私人所有的土地制度，并且沒收了封建的土地分給農(nóng)民所有，農(nóng)民有了屬于自己的土地。從1950年《土地改革法》和1954年《憲法》來看，盡管法律沒有明確規(guī)定宅基地的相關(guān)事宜，但是根據(jù)當(dāng)時(shí)的土地狀況來看，宅基地應(yīng)歸房屋所有人所有。因此，在這個(gè)時(shí)期，農(nóng)民對(duì)宅基地享有所有權(quán)，更享有房子的產(chǎn)權(quán)，國(guó)家同時(shí)允許農(nóng)民對(duì)宅基地及房屋進(jìn)行依法自愿有償?shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的宅基地及房屋屬于自己所有權(quán)，并且明確規(guī)定居住、買賣、出租、典當(dāng)、贈(zèng)與等完全屬于土地所有權(quán)人自己的自由，任何人不能侵占①。由于這個(gè)時(shí)期的特殊性，為了獲得農(nóng)民的支持，鞏固新生的政權(quán)，土地歸農(nóng)民所有，相應(yīng)的宅基地也歸房屋所有人所有。此時(shí)，由于土地私有，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性相對(duì)較高，農(nóng)民的收入較之以前肯定是有所提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較之以前有了很快的發(fā)展。

宅基地農(nóng)民集體所有階段。1958年開始進(jìn)入人民公社化時(shí)期，宅基地所有權(quán)變成了集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，但同時(shí)又明確，宅基地之上的房屋“永遠(yuǎn)歸社員所有”。從1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，第21條和1979年最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》規(guī)定來看，宅基地歸集體所有，村民只有使用權(quán)，一律不準(zhǔn)出租、買賣。宅基地等土地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不高，農(nóng)民的收入按照公分由公社統(tǒng)一分配，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。當(dāng)時(shí)三年自然災(zāi)害的發(fā)生與此時(shí)的土地制度并非毫無關(guān)系。

宅基地共有私用制度的強(qiáng)化階段。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，只有農(nóng)戶可原始取得宅基地使用權(quán)，即農(nóng)村宅基地只賦予農(nóng)民永久使用的權(quán)利，非農(nóng)業(yè)戶口城鎮(zhèn)居民不得使用農(nóng)民集體土地建住宅。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，1998年、2004年《土地管理法》、《物權(quán)法》等都有所規(guī)定?！段餀?quán)法》確立了宅基地用益物權(quán)的性質(zhì)但對(duì)宅基地的使用并沒有什么突破。最新的《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出改革宅基地制度的基本思路。這一階段，農(nóng)村宅基地依然歸農(nóng)民集體所有，但是法律法規(guī)對(duì)宅基地的規(guī)定有所松動(dòng)，沒有嚴(yán)格規(guī)定宅基地不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。因此，隨著市場(chǎng)化深入農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化的加速，宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這時(shí)候農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入有所增加，農(nóng)民的生活水平有了明顯的提高，由農(nóng)民自發(fā)的建設(shè)新農(nóng)村的現(xiàn)象也如火如荼。

從建國(guó)初至今，隨著宅基地制度的不斷演變，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入確實(shí)在一定程度上受到了影響。國(guó)家對(duì)宅基地規(guī)定的不斷的松動(dòng)，再加上學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的探討，在保障農(nóng)民基本生活條件的基礎(chǔ)上，宅基地逐漸進(jìn)入市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)可謂是一條農(nóng)民增收的途徑。

二、新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地的使用給農(nóng)民增收造成了障礙

從農(nóng)村宅基地的使用來看，首先農(nóng)村用地效率低?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村村民只能一戶一宅。但是，由于長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)村宅基地管理的松懈，在農(nóng)村分戶、一戶多宅、招標(biāo)占有的現(xiàn)象大量存在。由于現(xiàn)行法律、政策限制農(nóng)民住房的自由轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)村不存在合法、公開的房地產(chǎn)市場(chǎng)，這些閑置空房資源無法在城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)和循環(huán)利用，造成農(nóng)村一戶多基或多宅現(xiàn)象日益增多，空心房大量存在。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的村莊，農(nóng)民的家庭收入往往越高，超面積建房動(dòng)力也就越強(qiáng)烈，這些地區(qū)農(nóng)村宅基地面積普遍大于審批用地面積，房屋實(shí)際建筑面積占地大于審批建筑占地面積情況比較普遍②。一度呈現(xiàn)出農(nóng)戶不斷減少，宅基地面積不斷增加的趨勢(shì)。其次，農(nóng)村宅基地大多用于居住，改變其居住用途，用于經(jīng)營(yíng)的很少?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：依法改變土地權(quán)屬和用途，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更手續(xù)。也就是說宅基地可以用于居住也可以居住、經(jīng)營(yíng)并用。農(nóng)村村民將宅基地用于經(jīng)營(yíng)的卻是很少存在，這就農(nóng)民多占的宅基地閑置浪費(fèi)，不僅浪費(fèi)了資源，也封閉了農(nóng)民增收的渠道。

從農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)移來看，農(nóng)村宅基地不允許賣給城市居民，這就很大程度上封閉了農(nóng)民增收的渠道。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等都有關(guān)于嚴(yán)禁宅基地買賣的規(guī)定；再加上，農(nóng)村本來就是熟人社會(huì)，如市民強(qiáng)勢(shì)，村民集體行使權(quán)力必然受限，村民委員會(huì)的權(quán)威必然受到挑戰(zhàn)；如果市民弱勢(shì)，在宗親社會(huì)和以姓氏列隊(duì)的農(nóng)村社會(huì)，可以說市民買了房亦寸步難行③。農(nóng)村的這種性質(zhì)加上法律的嚴(yán)格規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能出租、轉(zhuǎn)讓給城市居民，使閑置的宅基地浪費(fèi)，這其實(shí)就是堵死了農(nóng)民增收的一個(gè)渠道。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地采取增減掛鉤的指標(biāo)交易，大部分收益歸了政府所有。2008年6月27日，國(guó)土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”一詞作為政策文件的規(guī)范用語正式出現(xiàn)。但由于這一制度還處在起步階段，不可避免地產(chǎn)生了一系列問題。最根本的缺陷是如學(xué)者指出的：掛鉤政策的出發(fā)點(diǎn)和切入點(diǎn)就存在問題，掛鉤是為城市建設(shè)創(chuàng)造用地指標(biāo)，沒有體現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的利益，實(shí)質(zhì)將城市建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展對(duì)立起來了④。目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制是地方政府基于城市建設(shè)用地指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)以及巨額土地財(cái)政的激勵(lì)而強(qiáng)力推行的，在拆舊地塊的宅基地整理復(fù)墾中，不但應(yīng)歸屬于農(nóng)民的農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移收益被地方政府攫取，農(nóng)民本身還要為新房的建設(shè)支出大筆費(fèi)用；而在建新地塊中，地方政府通過低價(jià)征地、高價(jià)出讓的法定方式，再次將農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益歸為己有。

三、完善農(nóng)村宅基地制度，拓寬農(nóng)民增收的新路徑

首先，允許改變農(nóng)村宅基地的使用方式——開辦農(nóng)家樂。依照我國(guó)《物權(quán)法》第152 條規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體組織的成員依法享有的占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋及其他附屬物的權(quán)利。農(nóng)家樂屬于旅游用地，雖然兩者同屬于農(nóng)村建設(shè)用地，但是其功能和性質(zhì)是完全不相同的：農(nóng)村宅基地帶有一定的社會(huì)福利或集體組織成員的團(tuán)體福利性質(zhì)，是無償使用，一般也無期限限制；集體土地上的農(nóng)家樂土地為營(yíng)利性質(zhì)，是一種經(jīng)營(yíng)模式或稱作經(jīng)營(yíng)實(shí)體用地，土地是用作營(yíng)利的，所以其土地使用費(fèi)原本就應(yīng)列入運(yùn)營(yíng)成本中，即應(yīng)該有償使用。在宅基地用地開辦農(nóng)家樂是合理但不具有合法性的⑤。但是農(nóng)村中存在大量閑置的宅基地，允許改變宅基地使用方式用于經(jīng)營(yíng)，允許農(nóng)家樂用地占用宅基地，實(shí)行有償使用制度，可以提高農(nóng)村宅基地的利用效率，帶動(dòng)農(nóng)村旅游，增加農(nóng)民收入。只要農(nóng)村集體組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督和檢查，防止商家惡意進(jìn)入，在農(nóng)村開辦農(nóng)家樂一定會(huì)帶來增加農(nóng)民的收益。

其次，允許農(nóng)民集中居住，由集體管理剩余宅基地。目前，在農(nóng)村村民大都“一戶一宅”當(dāng)然也有“一戶多宅”、超出規(guī)劃面積的現(xiàn)象存在，這樣造成了農(nóng)村宅基地的利用率不高，可以允許農(nóng)民集中居住就是“農(nóng)民上樓”，剩余宅基地由村集體管理。由于農(nóng)村集體組織具有宅基地所有權(quán)，所以村集體有權(quán)管理宅基地。村集體可以將宅基地劃歸耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)式的經(jīng)營(yíng)，農(nóng)場(chǎng)式的經(jīng)營(yíng)可以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模機(jī)械化，解放勞動(dòng)力，那么農(nóng)民可以外出打工或者干一些手工活以增加收入；也可以引進(jìn)資金，根據(jù)地方特色進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，這樣可以提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)率，由村集體和鄉(xiāng)政府共同監(jiān)督保障農(nóng)民權(quán)利，不僅提高農(nóng)民的技術(shù)，吸引外出打工人員回鄉(xiāng)建設(shè)，增加農(nóng)民收入，更提高了農(nóng)民的幸福感。當(dāng)然村集體要改變宅基用途必須嚴(yán)格按照程序，需向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T登記。

再次，允許“地票”交易，收益歸農(nóng)民所有。農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為增減掛鉤的指標(biāo)交易過程中土地指標(biāo)的使用權(quán)者和所有權(quán)者，作為“地票”提供者，他們?cè)谡麄€(gè)“地票”交易過程中只參與了“地票”的制作過程和宅基地的復(fù)墾階段，真正實(shí)現(xiàn)“地票”收益的指標(biāo)拍賣階段則是由地方政府和開發(fā)者作為控制主體的，而“地票”的預(yù)期收益正是在拍賣階段產(chǎn)生的⑥。不管是中央政府還是地方政府在“地票”交易不僅要監(jiān)督開發(fā)商，更是整個(gè)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控者。政府是人民的“公仆”，應(yīng)當(dāng)站在人民的立場(chǎng)上，將交易的大部分收益歸農(nóng)民所有，而且等開發(fā)商將房子建好之后，應(yīng)該控制房地產(chǎn)市場(chǎng)，以保障農(nóng)民的生活質(zhì)量。（作者單位：青島科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

注解：

① 趙國(guó)輝：《宅基地使用制度的歷史沿革分析》，《農(nóng)業(yè)與技術(shù)》，2013年10月，第235頁(yè)。

② 范東君，劉艷：《破解農(nóng)村宅基地浪費(fèi)之痛》，《社會(huì)治理》，2015年9月，第43～44頁(yè)。

③ 鄭尚元：《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，《中國(guó)法學(xué)》，2014年4月，第142～157頁(yè)。

④ 郝晉珉：《“掛鉤”是優(yōu)化土地利用空間》，《人民日?qǐng)?bào)》，2010年7月25日。

⑤ 胡俠，蘇曉芳：《論農(nóng)家樂占用農(nóng)村宅基地的合法性》，《西昌學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第19卷第3期，第67～71頁(yè)。

⑥ 李軍峰：《基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)視角下增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的研究》，碩士學(xué)位論文，重慶大學(xué)，第31頁(yè)。