大型國有集團公司中小股東及利益相關(guān)者權(quán)益保護問題研究

曹雪松

[摘 要]我國大型國有集團公司的建立增強了國有企業(yè)的實力，但其內(nèi)部治理的重要問題中小股東和利益相關(guān)者的權(quán)益保護則一直存在著不足。因此，解決好這個問題將對我國國有企業(yè)公司治理的完善有著重大的意義

[關(guān)鍵詞]大型國有集團公司 中小股東 利益相關(guān)者

一、引言

我國大型國有集團公司是指由國家單獨或為主出資組建的，由母公司、各種全資、控股子公司和參股企業(yè)構(gòu)成的多級法人大型企業(yè)集團，是一種有別于單個法人主體的特殊的組織形式。目前我國大多數(shù)國有企業(yè)集團已完成了改制工作，并建立起了股東大會、董事會和監(jiān)事會。但實際運行中，很多企業(yè)并沒有形成內(nèi)部有效制衡的良好公司治理局面，較明顯的是大型國有集團公司中的中小股東及利益相關(guān)者權(quán)益保護問題。由于幾乎全部的大型國有集團公司都是國家獨資或控股的，一股獨大現(xiàn)象非常明顯，且由于國有產(chǎn)權(quán)所有者缺位的特殊性，使得董事會成員和經(jīng)理層等內(nèi)部人更容易控制企業(yè)，損害中小股東和利益相關(guān)者合法權(quán)益的動機比較強烈。如果不采取措施對中小股東和利益相關(guān)者的權(quán)益加以保護，那么會對中國資本市場乃至整個經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定產(chǎn)生十分不利的影響。

二、國有集團的公司治理及特殊性

我國絕大多數(shù)的大型國有集團公司是在行政力量的主導下通過合并重組多家現(xiàn)存國有企業(yè)而形成的，這就決定了大型國有集團公司的多級法人運營模式，即集團公司和子公司的形式。具體表現(xiàn)在母公司層面仍是一元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，由國家獨資，公司治理基本沿襲了傳統(tǒng)國有企業(yè)模式，但國資委已開始試圖引進外部董事和設(shè)置董事會來改善公司治理結(jié)構(gòu)。另外，國資委也對部分集團公司派出監(jiān)事會行使監(jiān)督職能，管理層依然由國資委選派和聘任，并由國資委予以監(jiān)督。在子公司方面，由于大都是上市公司，依法建立起了西方式的公司治理機構(gòu)，但集團公司對于子公司有著很強的控制力。其經(jīng)理層一般由總公司直接任命，或由總公司管理層直接兼任，子公司的董事會成員也一般由集團總公司的人員兼任。所以，多數(shù)下屬子公司雖然是多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形式上雖然具有董事會、監(jiān)事會、股東大會的相互制約，但基本流于形式。

而這種以國家獨資或控股的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征也造成了其公司治理的特殊性：國有企業(yè)的委托代理關(guān)系的層次本來就過于繁多，如果再以集團公司的組織形式進行經(jīng)營，則這種委托代理層次將更加復雜。每一個委托代理層次都會帶來委托代理問題，使得經(jīng)理層非常容易利用公司的控制權(quán)為自己牟取私利，形成內(nèi)部人控制，產(chǎn)生各種各樣的公司治理問題，嚴重損害股東和利益相關(guān)者的權(quán)益。

三、加強中小股東權(quán)益保護的政策建議

中小股東由于其持股比例低、“理智的冷漠”、“搭便車”等原因?qū)е略诠镜臎Q策中作用是比較微弱的，而國有集團公司及其子公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)非常集中，因此其公司治理問題的核心就由股東與經(jīng)理人的利益沖突轉(zhuǎn)為了大股東和中小股東利益沖突問題。

（一）完善董事會及獨立董事制度?，F(xiàn)在國有集團公司中不但仍有部分獨立董事還是國企退休領(lǐng)導，而且董事會人選包括一些獨立董事仍是行政指定方式。此外，經(jīng)理層大多由上級指派，董事會不能真正行使對經(jīng)理人員的選聘權(quán)利和任免建議，反而容易與經(jīng)理層共謀形成內(nèi)部人控制，失去權(quán)利制衡作用。因此，必須要從法律上明確董事會的權(quán)利來源及董事會的權(quán)利職責范圍，使董事會能夠充分發(fā)揮作用。完善了董事會及獨立董事制度，使大股東受到權(quán)利制衡是保護中小股東最好的辦法。（二）加強信息披露制度及規(guī)范中介機構(gòu)。強化信息披露制度，嚴格要求信息披露形式和披露程序，尤其對公司經(jīng)營業(yè)績有重大影響的信息要及時、完全的對中小股東公布，不得瞞報、遲報。政府要加強中介機構(gòu)的規(guī)范化，保持中介機構(gòu)的獨立性，對于出具虛假報告的要嚴肅處理，甚至取消營業(yè)資格。（三）健全外部市場體系。我國目前的資本市場是不完善的，股票價格不能真正反映公司的真實價值，公司管理人員也還不能按照市場規(guī)律進行轉(zhuǎn)換。（四）出臺專門的中小投資者保護法并完善中小股東集體訴訟權(quán)利。我國的集體訴訟權(quán)制度仍有很大缺陷，過高的門檻和繁復的司法程序極大的影響了這一權(quán)利的實現(xiàn)。（五）提高法律處罰標準。對于財務(wù)欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場等違反法律問題不能以行政處罰代替法律制裁，而且要在完善法律的同時提高處罰標準、加大處罰力度，使違規(guī)成本大于違規(guī)收益，通過提高違規(guī)成本削弱不當?shù)靡娴膭訖C。

四、利益相關(guān)者權(quán)益保護問題

（一）職工的權(quán)益保護

我國大型國有集團公司及其子公司大多設(shè)有工會和職工代表大會。它們作為職工組織對于監(jiān)督公司的運營、保障職工的合法權(quán)益具有相當重要的作用，但是由于歷史上的原因，現(xiàn)在是存在不少問題的，比如工會和職代會的人事任免受公司高層的影響較大（很多都是公司高層兼任）、其活動的獨立性不強、沒有獨立的預算制度等，所以為了加強對職工的權(quán)益的保護，必須要提高工會和職代會的獨立性，賦予其更高的人事任免權(quán)和獨立的預算制度，使職工組織在保護職工的合法權(quán)益方面發(fā)揮更大的作用。

同時，建立和完善職工董事和監(jiān)事制度。我國新《公司法》規(guī)定國有獨資公司董事會成員中應(yīng)當有公司職工代表，其他有限責任公司和股份有限公司可以有職工代表。所以必須督促大型國有集團公司吸收職工進入公司董事會，成為職工利益的代表。并且完善職工董事的職權(quán)職責，使其能有效行使自己代表廣大職工的權(quán)利。而職工監(jiān)事制度則要使職工充分發(fā)揮對公司的獨立監(jiān)督作用，保證公司不損害并有效的保障職工利益。

（二）債權(quán)人權(quán)益的保護

在我國，由于直接債務(wù)融資渠道不暢，公司債券比較少，尤其是國有公司的債務(wù)融資以間接融資為主，融資主要來自于銀行，也就是說銀行是我國國有企業(yè)的主要債權(quán)人。而銀行在公司的外部治理中具有明顯的信息優(yōu)勢和較強的監(jiān)控能力，是公司治理的一個重要外部治理力量。但銀行作為最大的債權(quán)人卻不能在國企的法人治理中發(fā)揮重要作用。其主要原因是，我國金融業(yè)目前實行的仍基本是分業(yè)經(jīng)營，現(xiàn)行的商業(yè)銀行法和證券法仍禁止國有商業(yè)銀行（除國務(wù)院特殊規(guī)定的以外）持有其他公司的股票，從而使商業(yè)銀行在公司法人治理中失去應(yīng)有的地位，使其本應(yīng)有的外部治理作用被嚴重削弱。同時，國有企業(yè)目前普遍存在的預算軟約束現(xiàn)象，使得對于銀行的利益也缺乏保護。所以在我國目前的商業(yè)銀行改革逐步推進和到位后，繼續(xù)修改現(xiàn)行商業(yè)銀行法和證券法的有關(guān)條款，使商業(yè)銀行的持股合法性在法律上得到確認，從而使銀行參與公司法人治理結(jié)構(gòu)，對于提高國有集團公司的公司治理水平將有重大意義。

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