我國國家高新區(qū)發(fā)展問題研究

王志勇 徐永香

摘要:國家高新區(qū)作為發(fā)展高新技術產業(yè)的重要基地,在當前建設創(chuàng)新型國家的實踐中肩負著重要的歷史使命。文章通過對高新區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、功能定位及其存在的問題進行闡述和分析,進一步對如何加快高新區(qū)的發(fā)展提出了幾點建議。

關鍵詞:國家高新區(qū);高新技術產業(yè);創(chuàng)新產業(yè)

中圖分類號:F127 文獻標識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)33-0114-02

一、我國國家高新區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

1988年國務院批準設立中關村科技園區(qū)以來,國務院已經先后批準建立了54個國家高新區(qū)。二十年來,國家高新區(qū)以創(chuàng)新為動力,以改革促發(fā)展,在我國社會主義現(xiàn)代化建設中起到了良好的示范引領和帶動作用。

(一)正在成為國家的新經濟增長極

2007年54個國家高新區(qū),在1000多平方公里的土地上創(chuàng)造的營業(yè)總收入高達5.5萬億元,實現(xiàn)利潤3159.3億元,上繳稅收2614.1億元,出口創(chuàng)匯1728.1億元。從區(qū)內生產總值增長看,2006年國家高新區(qū)共實現(xiàn)區(qū)內生產總值12049億元,占全國GDP(210871億元)的5.7%,是2001年2855.4億元的4.22倍,實現(xiàn)了年均33.4%以上的高速增長,比全國GDP年均增速(12.7%)高出20個百分點。

(二)正在成為國家高新技術產業(yè)集聚區(qū)

從產業(yè)類型看,國家高新區(qū)已經是名副其實的高新技術產業(yè)核心聚集區(qū)。2006年國家高新區(qū)電子及通信設備制造業(yè)總產值占到全國的54.6%,醫(yī)療設備及儀器儀表制造業(yè)占46.5%,電子計算機及辦公設備占31.7%,航空航天器制造業(yè)和醫(yī)藥制造業(yè)分別占到30.3%和24.5%。

(三)正在成為國家創(chuàng)新產業(yè)的搖籃

創(chuàng)新驅動型高端產業(yè)已經成為國家高新區(qū)產業(yè)發(fā)展和經濟增長的新亮點。從研發(fā)設計、軟件服務、無線增值服務到信息傳輸服務等高技術服務業(yè)發(fā)展迅速,2006年國家高新區(qū)內共有17443家高技術服務型企業(yè),占到了區(qū)內企業(yè)總數(shù)的20.7%,高技術服務業(yè)產值近年以年均30%左右快速增長,并呈現(xiàn)增速逐年加快的良好發(fā)展態(tài)勢,國家高新區(qū)高技術服務型的高端產業(yè)逐漸成形。

(四)正在成為國家創(chuàng)新投入密集區(qū)

2006年國家高新區(qū)企業(yè)用于科技活動籌集到的資金總額已達到1765.4億元,其中,由企業(yè)籌集的資金達到1468.3億元,占83%,企業(yè)在技術創(chuàng)新中發(fā)揮了主體作用。從經費支出來看,高新區(qū)企業(yè)的科技經費支出總額為1584.4億元,是1992年的103.2倍,年均增長39%。

國家高新區(qū)企業(yè)研發(fā)投入強度逐步增大。2006年國家高新區(qū)企業(yè)研發(fā)投入為1054.2億元,是2000年的6.78倍,年均增長37.6%。

二、國家高新區(qū)的功能定位

從當前和今后國家科學技術的需求以及高新技術產業(yè)的發(fā)展情況來看,國家高新區(qū)功能定位主要有三個方面的內涵:

(一)國家高新區(qū)應該成為國家層面的創(chuàng)新示范區(qū)

國家高新區(qū)應該既是技術創(chuàng)新的示范區(qū),也是體制、機制創(chuàng)新的示范區(qū)。必須使國家高新區(qū)相對于傳統(tǒng)行政區(qū)、其他開發(fā)區(qū)而言,能夠成為國家層面通過體制、機制創(chuàng)新進而推進技術創(chuàng)新的先行者。

(二)國家高新區(qū)應該成為國家層面的產業(yè)聚集區(qū)

按照國家高新區(qū)在產業(yè)發(fā)展方面的功能,急需把國家高新區(qū)產業(yè)發(fā)展納入國家產業(yè)布局調整的重要內容,根據(jù)各區(qū)現(xiàn)有產業(yè)基礎,重點發(fā)展和布局特色產業(yè)集群;在發(fā)展特色產業(yè)集群時,應綜合考慮引進消化吸收再創(chuàng)新的外資、合資項目,具有集成創(chuàng)新需要和實力的大型項目,在技術創(chuàng)新中最活躍的科技型中小項目等因素,形成良好的產業(yè)生態(tài)。

(三)國家高新區(qū)應該成為國家層面的科技新城區(qū)

應該把土地集約利用相對較好的國家高新區(qū)作為城市規(guī)模擴張的主要形式,爭取國家城市“兩規(guī)”對國家高新區(qū)發(fā)展的支持,采取積極有效的手段提升土地集約程度和生態(tài)、商務、政務等環(huán)境,使國家高新區(qū)成為各大城市科技新城區(qū)、城市產業(yè)支撐區(qū)。

三、我國國家高新區(qū)現(xiàn)階段存在的主要問題

(一)立法問題

當前,高新區(qū)的立法明顯滯后于高新區(qū)軟環(huán)境建設的需要,從法律層面還沒有一部為高新區(qū)的發(fā)展做出實體規(guī)范的法律條文;從地方性法規(guī)或規(guī)章來說,絕大部分高新區(qū)在立法上還不完備,還存在著立法層次低、缺乏宏觀性與統(tǒng)一性的問題。有關高新區(qū)在國民經濟發(fā)展中的地位、作用,高新區(qū)的管理體制、運行機制等重大問題,高新區(qū)的主體法人資格、審批權限、吸引人才、風險投資、促進中介機構發(fā)展等都還沒有做出統(tǒng)一而明確的法律規(guī)定,法律的“缺位”嚴重限制了高新區(qū)穩(wěn)定、持續(xù)、健康的發(fā)展。

(二)公共政策問題

1.風險投資機制不健全。風險投資是促進高新技術產業(yè)化的關鍵環(huán)節(jié),但我國風險投資體系和機制尚未形成,致使風險投資機構不多,風險資金量不大。從總體上看,資金的缺口非常大,遠遠不能滿足我國高新技術產業(yè)發(fā)展的需要。

2.政策體制不順。高新區(qū)的行政管理機構是管委會,由于沒有主體法人資格,管委會的自身權力存在很大的不確定性。另外高新區(qū)在執(zhí)行服務職能方面有部分權力,在條塊管理方面卻受到限制。工商、國稅、地稅、國土資源、技術監(jiān)督等部門都是垂直管理,管委會缺乏直接管理權,大多情況下只是協(xié)調,效率不高。

(三)體制慣性問題

體制慣性是指傳統(tǒng)體制在新體制框架下仍然起著重要作用,對新體制的運行構成極大的障礙。中國高新區(qū)在建立初期,人員少、機構精簡、機制靈活,整個隊伍的創(chuàng)業(yè)意識和創(chuàng)新能力都較強。但是,隨著高新區(qū)經濟規(guī)模的日益增大、入?yún)^(qū)企業(yè)和人員的不斷集聚、空間的不斷擴展,高新區(qū)需要管理的事務日益增多,這時,高新區(qū)曾經建立的精簡、高效新體制在各種矛盾和問題的困擾下,不斷有向傳統(tǒng)城區(qū)體制靠攏的趨向。但是,高新技術產業(yè)創(chuàng)新的特點又要求高新區(qū)必須建立有別于傳統(tǒng)行政區(qū)的體制與機制。

(四)原有發(fā)展路徑依賴問題

中國高新區(qū)在產業(yè)主導的發(fā)展階段,在很大程度上是依靠政策優(yōu)惠、土地開發(fā)、招商引資來擴大經濟總量和壯大產業(yè)規(guī)模的,這種發(fā)展路徑盡管不十分有利于創(chuàng)新活動的開展,但給高新區(qū)政府帶來了GDP、財政收入等實在利益,使之仍具有強大的生命力。而高新區(qū)向創(chuàng)新突破階段轉換必須擺脫這種發(fā)展路徑,這成了當前一個非常大的障礙。

(五)價值鏈低端鎖定問題

經過10多年的發(fā)展,中國高新區(qū)高新技術產業(yè)的絕對規(guī)模已經達到相當程度。但是,在全球高新技術產業(yè)日益深化的分工體系中,大多數(shù)企業(yè)處于價值鏈的加工制造環(huán)節(jié)。而且在中國擁有高新技術產品龐大的國內需求市場、在國際市場上還具備一定的成本競爭優(yōu)勢的情況下,今后一段時間內不少企業(yè)仍然缺乏技術創(chuàng)新的內在動力。

(六)企業(yè)“扎堆”問題

中國絕大數(shù)高新區(qū)在發(fā)展初期為了盡快集聚企業(yè),在招商引資過程中往往很少從專業(yè)化分工、市場細分、價值鏈延伸,以及產業(yè)集群的內在聯(lián)系上去考慮;在項目的安排上也不是按專業(yè)化園區(qū)規(guī)劃的要求定位,而是根據(jù)企業(yè)提出的需要選擇項目地點,從而造成目前企業(yè)“扎堆”現(xiàn)象比較突出,缺乏有機的價值鏈聯(lián)系。

四、我國國家高新區(qū)的發(fā)展對策

(一)完善立法

為規(guī)范、保障、促進高新區(qū)的管理和發(fā)展,應加快研究國家立法,進一步明確高新區(qū)的法律地位和管理權限,理順區(qū)內區(qū)外關系,協(xié)調各種現(xiàn)行政策,規(guī)范其活動,保障其發(fā)展,實行依法治區(qū)。

國家高新區(qū)立法需要解決的問題主要有:

1.高新區(qū)的法律地位問題。要明確高新區(qū)管理機構的法律主體地位,以及在區(qū)內應有的管理權限。

2.解決國家有關專業(yè)法律法規(guī)和部委行政規(guī)章中不利于高新技術產業(yè)發(fā)展的問題。要對高新區(qū)的企業(yè)設立條件、企業(yè)組織形式、人事和用工制度、分配形式、稅收優(yōu)惠、土地供應、規(guī)劃建設等制定有別于一般行政區(qū)域的法律規(guī)定。

3.要體現(xiàn)國家對高新區(qū)和高新技術產業(yè)的支持。

4.要體現(xiàn)對創(chuàng)新的支持。要對高新區(qū)在管理、制度、政策上的創(chuàng)新給予支持,明確凡是法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的,允許高新區(qū)進行探索和試點,使高新區(qū)在實踐中行之有效的“特事特辦”經驗合法化。

(二)完善政府機制

高新區(qū)創(chuàng)建初期,多數(shù)高新區(qū)采用依靠國家和地方優(yōu)惠政策、土地開發(fā)、招商引資和基礎設施投入等手段,實現(xiàn)產業(yè)資源的聚集。隨著產業(yè)集聚的發(fā)展,當政府的直接干預在人才、技術、資金等方面與其他部門相比都不再具有優(yōu)勢時,政府需要逐步退出,轉為行使市場主導型模式下政府的職能——發(fā)揮服務和市場的規(guī)范作用,通過提供公共政策和產品的服務,為社會創(chuàng)造一個寬松、開放的政策環(huán)境,實現(xiàn)社會資源更有效的流動,形成合理配置,然后通過各種要素相互配合協(xié)同發(fā)揮作用,構建區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡,演進成為高級階段的產業(yè)集群。

(三)轉變資源供給方式

打破以土地、優(yōu)惠政策、投資等要素投入為主的發(fā)展路徑,在減少傳統(tǒng)資源供給的同時,加大有利于創(chuàng)新的資源供給力度。

國家應組織和引導全國科技創(chuàng)新資源向國家高新區(qū)聚集,重點布局一批具有國際一流水平的工程類國家重點實驗室;支持區(qū)內高新技術企業(yè)興辦工程技術中心、企業(yè)研究院和組建技術聯(lián)盟;鼓勵國家科研機構、高等院校與國家高新區(qū)開展多種形式的研發(fā)合作;大力推進科技攻關、863等國家科技計劃成果和國家創(chuàng)新基金項目在高新區(qū)實現(xiàn)產業(yè)化等,為提升國家高新區(qū)科技創(chuàng)新能力創(chuàng)造必要的條件和提供有力的支持。

(四)培育集群式發(fā)展機制

產業(yè)集群可以促進社會分工深化,共享信息、原材料采購、服務網(wǎng)絡、品牌、基礎設施、市場開發(fā)部門、銷售渠道等市場,方便獲得知識、技術、人才、勞動力等資源,促進知識、技術、信息的正式與非正式交流,形成區(qū)域競爭優(yōu)勢。高新技術產業(yè)集群的創(chuàng)新優(yōu)勢主要來源于知識的溢出效應、創(chuàng)新資源(包括人才、資金、技術等)的可得性、“追趕效應”和“拉拔效應”、對新進入企業(yè)和衍生企業(yè)的吸聚作用,以及由特定的創(chuàng)新文化體現(xiàn)出的植根性。因此,高新區(qū)利用產業(yè)集群的機理來建設和發(fā)展就會形成持續(xù)的競爭優(yōu)勢。

(五)大力提高自主創(chuàng)新能力

當前,決定產業(yè)競爭優(yōu)勢的主要因素已從過去的自然資源條件和廉價勞動力轉向創(chuàng)新能力、技術和管理優(yōu)勢,創(chuàng)新能力和知識產權的擁有量成為衡量一個國家綜合競爭能力的重要標志。國家高新區(qū)應努力成為轉化自主創(chuàng)新成果的核心基地,完善管理機制,研究自主創(chuàng)新政策體系,建立健全自主創(chuàng)新服務體系,聚集創(chuàng)新資源和要素,改善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境,加強企業(yè)技術創(chuàng)新,創(chuàng)建世界一流和創(chuàng)新型的高新區(qū),培育具有區(qū)域產業(yè)優(yōu)勢的、基于知識產權的創(chuàng)新鏈,積極推進高新技術產業(yè)的國際化進程,建設國際化示范基地和海外高新技術產業(yè)園,通過上述工作使高新區(qū)成為堅持自主創(chuàng)新的典范,成為建設創(chuàng)新型國家的先鋒。

(六)利用高新技術產業(yè)改造提升傳統(tǒng)產業(yè)

高新區(qū)區(qū)外的傳統(tǒng)工業(yè)在今后相當長的時間內仍是經濟發(fā)展的基本力量,應積極通過采用高新技術和先進適用技術改造提升傳統(tǒng)產業(yè),使傳統(tǒng)工業(yè)內部如結構、功能等方面發(fā)生變化,使傳統(tǒng)工業(yè)的裝備、工藝取得突破,使某一生產環(huán)節(jié)和產品某一關鍵部分應用高新技術,進而獲得新的發(fā)展動力和市場空間,創(chuàng)造新的競爭優(yōu)勢。

(七)加快吸引和培養(yǎng)高新技術產業(yè)化人才

首先,通過研究可知,2004年高新區(qū)的整體知識技能水平代表值ACP(平均文化程度)值為14109,這表明整個高新區(qū)人力資源整體知識技能水平介于中專和大專的文化程度之間,顯然離高新區(qū)人才的高素質要求還存在差距。其次,按照國際慣例,高新區(qū)每開發(fā)1平方公里面積,一般需要115～2萬名研究開發(fā)生產經營管理等方面人才。至2004年53家國家高新區(qū)新建區(qū)累計開發(fā)土地面積70513平方公里,所需人才總量為1057萬～1410萬,而2005年全部就業(yè)人員僅為521萬人,缺口相當大。人才總量不足的矛盾非常突出,應引起高度重視。

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作者簡介:王志勇,男,供職于南京高新技術經濟開發(fā)總公司發(fā)展研究院,南京大學法學院2007級法律碩士;徐永香,供職于南京高新技術經濟開發(fā)總公司發(fā)展研究院。