生態(tài)公益林建設(shè)存在的問題及法律保護(hù)建議

劉　博　周訓(xùn)芳

摘要探討了集體林權(quán)改革的原因，闡述了林權(quán)改革的進(jìn)展，分析了現(xiàn)階段公益林保護(hù)存在的問題，提出了在林權(quán)改革大環(huán)境下加強(qiáng)公益林保護(hù)法規(guī)與制度建設(shè)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞生態(tài)公益林；集體林權(quán)改革；問題；法律保護(hù)

中圖分類號(hào) DF413.2；F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B文章編號(hào) 1007-5739（2009）03-0246-03

在以確定權(quán)屬為核心的集體林權(quán)制度改革中，實(shí)質(zhì)就是利益的重新分配。然而，一方面被劃為公益林的經(jīng)營要比商品林投入更大，另一方面森林生態(tài)效益是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。生態(tài)公益林這種公共生態(tài)產(chǎn)品是很難進(jìn)入市場(chǎng)而得以實(shí)現(xiàn)，需要由政府進(jìn)行干預(yù)和協(xié)調(diào)。筆者就集體林權(quán)改革現(xiàn)狀下如何對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)協(xié)調(diào)公共生態(tài)利益與個(gè)人利益的問題提出了政策建議，以期在此基礎(chǔ)上建立符合改革實(shí)際情況的生態(tài)公益林保護(hù)的法律與制度，深化集體林權(quán)改革。

1集體林權(quán)改革的原因與進(jìn)展

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實(shí)等問題日益突出，嚴(yán)重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性和林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。一是農(nóng)民收入水平低，對(duì)造林沒有積極性，嚴(yán)重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不能激發(fā)林業(yè)經(jīng)營者或潛在林業(yè)經(jīng)營者的積極性，這是造成生態(tài)問題遲遲得不到解決和林區(qū)農(nóng)民收入得不到明顯提高的根本原因[1]。在消除貧困和促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的過程中，權(quán)屬問題是非常值得關(guān)注的[2]。二是生態(tài)建設(shè)面臨的危機(jī)要求改變以木材生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)模式，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)并重。三是木材供給不平衡，供需矛盾尖銳，生態(tài)安全不容樂觀。四是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求林業(yè)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，林業(yè)要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新要求，必須在繼續(xù)推進(jìn)林產(chǎn)品市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化。

集體林權(quán)制度改革推動(dòng)了農(nóng)村的發(fā)展，給廣大農(nóng)民帶來了實(shí)惠。一是大部分農(nóng)民的積極性得到了顯著提高，從“要我造林”變成了“我要造林”，為生態(tài)建設(shè)創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。二是大部分農(nóng)村收入明顯增加，優(yōu)化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，給林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。集體林權(quán)制度改革后，在農(nóng)民收入方面，森林資源成為農(nóng)戶重要的生產(chǎn)資料，同時(shí)讓利和還利于民，直接增加了農(nóng)民收入。三是促進(jìn)了農(nóng)村的整體發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)效益。集體林權(quán)制度改革，解放了林地，搞活了經(jīng)營，提供了農(nóng)民大量就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)狀況得到改善。

然而，改革的背后也逐步顯現(xiàn)出一些問題，尤其在公益林的建設(shè)與保護(hù)方面。在以確定權(quán)屬為核心的集體林權(quán)制度改革中，實(shí)質(zhì)就是利益的重新分配，在公共生態(tài)利益與個(gè)體利益之間如何進(jìn)行合理的分配關(guān)系到生態(tài)建設(shè)與林業(yè)發(fā)展之間能否順利進(jìn)行，關(guān)系到林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益能否統(tǒng)一。

2公益林保護(hù)存在的問題

1998年4月29日第九屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議修改以后的《中華人民共和國森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》），從經(jīng)營管理目的的角度把森林區(qū)劃為商品林與公益林，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的集體林權(quán)改革，一方面，商品林完全放開，進(jìn)入市場(chǎng)交易；另一方面，集體或農(nóng)戶個(gè)人的公益林由各地管理。因此，在集體林權(quán)制度改革后，生態(tài)公益林的發(fā)展和保護(hù)存在以下問題。

2.1有關(guān)生態(tài)公益林的法規(guī)政策不健全

一是生態(tài)公益林法律概念在現(xiàn)行法律法規(guī)中不明確、不統(tǒng)一。由于法律條文中對(duì)生態(tài)公益的調(diào)整對(duì)象涵蓋范圍不周全，直接導(dǎo)致某些生態(tài)公益林資源或者功能不能得到國家法律的有效保護(hù)。二是沒有對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行統(tǒng)一管理。生態(tài)公益林的管理者及其管理權(quán)限沒有明確，生態(tài)公益林管理相關(guān)部門缺乏有效的協(xié)調(diào)。在管理范圍、權(quán)利、適用上出現(xiàn)相互交叉甚至沖突，致使生態(tài)公益林不能得到有效保護(hù)。比如有些地方制定了明確鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源開發(fā)、水利水電工程開發(fā)的政策，但沒制定對(duì)被開發(fā)生態(tài)公益林的地方加以適當(dāng)保護(hù)的具體規(guī)定，從而導(dǎo)致生態(tài)公益林管理依法辦事或執(zhí)法監(jiān)督上所采用的法律無法統(tǒng)一。三是現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)中，對(duì)生態(tài)公益林管理缺乏力度。我國雖然有《森林法》和一系列相關(guān)政策，但是相關(guān)的法律法規(guī)體系還不完善。生態(tài)公益林具有外部性特征，盡管目前《森林法》規(guī)定將森林劃分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用材林五大類，但并沒有有效地建立起相應(yīng)的保護(hù)措施和必要的制度保障，在森林經(jīng)營、采伐管理制度和方法上將兩類林混淆。

2.2森林區(qū)劃與集體和農(nóng)民的權(quán)益問題

對(duì)于公益林和商品林的區(qū)劃比例的多少會(huì)直接影響到集體和農(nóng)戶的收入來源，甚至當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。在很多地方的森林分類區(qū)劃工作比較粗糙，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況來區(qū)劃；農(nóng)民對(duì)關(guān)乎他們切身利益的區(qū)劃工作甚至不知情，這樣的區(qū)劃工作沒有得到集體和個(gè)人林地所有權(quán)者和使用權(quán)者的認(rèn)可，將很可能在公益林區(qū)林地使用權(quán)者與商品林區(qū)林地使用權(quán)者之間產(chǎn)生矛盾。

2.3林農(nóng)的處置權(quán)不落實(shí)，積極性不高

經(jīng)過集體林權(quán)改革分山到戶，一方面，農(nóng)戶們出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，投資于見效快、效益高的樹種進(jìn)行栽培，而生長緩慢、無經(jīng)濟(jì)效益但卻有生態(tài)效益的植被樹木無人問津。另一方面，對(duì)公益林的采伐有嚴(yán)格的限制，農(nóng)民精心管理公益林，但沒有對(duì)林木的處置權(quán)或被嚴(yán)格限制，這與《森林法》所體現(xiàn)的“誰造誰有”的法理精神很不相適應(yīng)，極大地傷害了生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。

2.4公益林的生態(tài)補(bǔ)償問題

森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，能使集體和農(nóng)戶經(jīng)營公益林增加收益，極大提高農(nóng)戶經(jīng)營公益林的積極性，從而使集體林區(qū)的公益林得到有效的經(jīng)營、管理和保護(hù)。目前我國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償還存在一些問題。

（1）尚未建立多元補(bǔ)償機(jī)制。我國生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的籌資渠道過于單一，主要依靠政府的補(bǔ)償，社會(huì)、市場(chǎng)等多元化籌資機(jī)制尚未形成，使得財(cái)政負(fù)擔(dān)重、難以滿足全國生態(tài)公益林營造與管護(hù)的實(shí)際需要。

（2）補(bǔ)償?shù)膶?duì)象范圍不全面、界分不明確。如位于大江大河源頭和大型水庫周圍重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林未列入補(bǔ)償范圍；對(duì)各地的集體公益林全國大多省份尚無立法調(diào)整；另外，存在重復(fù)安排補(bǔ)助資金的現(xiàn)象。

（3）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以符合生態(tài)服務(wù)價(jià)值。目前，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要依據(jù)是補(bǔ)償主體的財(cái)政支付能力，沒有對(duì)生態(tài)公益林所能提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值充分確定，難以合理地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（4）管理體制不健全，運(yùn)作程序不規(guī)范，資金使用監(jiān)督及作為經(jīng)營主體的林農(nóng)參與決策等配套機(jī)制缺位。我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償管理體制還剛剛起步，各種主體之間如中央與地方、政府與經(jīng)營者等法律關(guān)系及法律責(zé)任不明確，尤其在跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門間難以協(xié)調(diào)，缺乏整套政策法律體系和健全的運(yùn)行機(jī)制及嚴(yán)密的保障措施。

3公益林保護(hù)的法規(guī)與制度建議

3.1加強(qiáng)政府主導(dǎo)，建立健全公益林管理法規(guī)與制度

公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益為主的森林。公益林建設(shè)是一項(xiàng)公益性、社會(huì)性林業(yè)建設(shè)。政府一方面必須承擔(dān)建設(shè)和保護(hù)的責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用和宏觀調(diào)控作用；另一方面必須建立和完善公益林法規(guī)與制度。法律規(guī)范的主要功能和作用是規(guī)范人的行為，因此首先要明確和統(tǒng)一“生態(tài)公益林”的法律定義，以明確生態(tài)公益林保護(hù)專門法規(guī)調(diào)整對(duì)象。在生態(tài)公益林管理相關(guān)的或?qū)ｉT的法規(guī)中，核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確為“生態(tài)公益林保護(hù)”。以此解決現(xiàn)行法規(guī)本身在對(duì)“生態(tài)公益林”管理常出現(xiàn)的管轄交叉、管理沖突、管轄盲區(qū)等有法難依的局面。

3.2明確規(guī)定，實(shí)行生態(tài)公益林認(rèn)證制度

生態(tài)公益林認(rèn)證制度是由公認(rèn)的、權(quán)威的、中立的三方對(duì)一個(gè)區(qū)域的森林資源是否應(yīng)當(dāng)屬于生態(tài)公益林，以發(fā)揮生態(tài)效益為主進(jìn)行認(rèn)定的一種法律制度。從法理學(xué)理論來說，生態(tài)公益林保護(hù)立法具有四大特征：一是國家強(qiáng)制性，即法律是由國家制定和認(rèn)可的；二是特殊規(guī)范性，法律規(guī)范是由前提條件、行為模式和法律后果三部分組成的、獨(dú)特的、嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)；三是普遍適用性，法在其規(guī)范的界限內(nèi)，具有使一切國家機(jī)關(guān)和公民一體遵行的法律效力；四是國家強(qiáng)制性規(guī)定重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林應(yīng)占森林總面積的比例，法律是由國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的，這使法律的運(yùn)行有了可靠的保障。生態(tài)公益林經(jīng)認(rèn)證立法，森林和林木經(jīng)營者依法經(jīng)營生態(tài)公益林的，就應(yīng)當(dāng)依照國家關(guān)于森林效益補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，享受有關(guān)待遇，并由國家和地方政府對(duì)投資者和經(jīng)營者給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，把生態(tài)公益林認(rèn)證制度在法律上確定下來，這樣可以引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督從事生態(tài)公益林的經(jīng)營、管理者遵照可持續(xù)經(jīng)營的基本原則和方法從事公益林業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，為公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供雙重保障。

3.3明確執(zhí)法主體，建立科學(xué)的法律責(zé)任制度

目前，由于我國生態(tài)公益林管理相關(guān)部門的職能分工不同，現(xiàn)行生態(tài)公益林處于林業(yè)、環(huán)保、國土資源、農(nóng)田、水利、建設(shè)等多部門交叉管轄下，缺乏明確的統(tǒng)一執(zhí)法主體。同時(shí)，法律尚未明確授權(quán)將生態(tài)公益林作為統(tǒng)一綜合體進(jìn)行管理，給公益林管理工作帶來很大的困難。因此，盡快明確一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)法主體，建立科學(xué)的法律制度是生態(tài)公益林管理迫切需要解決的一個(gè)問題。

3.4重新調(diào)整森林分類區(qū)劃，協(xié)調(diào)生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益、國家利益與個(gè)人利益

日本政府對(duì)國有林改革的重要舉措是對(duì)國有林進(jìn)行分類管理，成效顯著[3]。中國公益林建設(shè)完全可以借鑒這種做法。地方政府認(rèn)定轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林時(shí)，應(yīng)參照國家頒布的公益林認(rèn)定辦法和標(biāo)準(zhǔn)，將公益林界定為嚴(yán)格保護(hù)、重點(diǎn)保護(hù)、一般保護(hù)3種類型。對(duì)不同類型的公益林進(jìn)行區(qū)別管理，允許經(jīng)營者在指定的類型區(qū)域內(nèi)不同限度的利用林木資源。這樣既可以推進(jìn)國家生態(tài)建設(shè)，亦能緩解對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)的嚴(yán)重不足。

實(shí)施分類管理措施要注意以下幾點(diǎn)：一是進(jìn)行合理的森林分類區(qū)劃。協(xié)調(diào)好公益林區(qū)和商品林區(qū)比例。在公益林區(qū)劃范圍內(nèi)，重點(diǎn)公益林的面積宜適當(dāng)偏小，一般公益林的面積宜適當(dāng)偏大。二是可以參考《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》（2000）第八條規(guī)定：重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林的面積，不得少于本行政區(qū)域森林總面積的30％。同時(shí)，根據(jù)《生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)通則》的規(guī)定，進(jìn)行生態(tài)公益林區(qū)劃應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是主導(dǎo)功能原則。即根據(jù)森林、林木、林地的主導(dǎo)生態(tài)功能來確定其主要用途。二是生態(tài)保護(hù)原則。公益林區(qū)劃要嚴(yán)格按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保持生態(tài)平衡的要求，沿著環(huán)境脆弱區(qū)布局，并考慮其特殊效益的發(fā)揮，因需劃定。三是因地制宜原則。根據(jù)各地不同的自然條件和特點(diǎn)、生態(tài)地位的重要程度、生態(tài)脆弱程度以及防害減災(zāi)的要求，確定分類技術(shù)指標(biāo)的不同數(shù)值范圍。四是適度規(guī)模原則。生態(tài)公益林要相對(duì)集中成片，以便集中管護(hù)和整體治理，最大限度地發(fā)揮森林的生態(tài)效益。五是兼顧生態(tài)建設(shè)和農(nóng)民合法權(quán)益原則。要依法維護(hù)森林、林木、林地所有者和林地承包經(jīng)營者的合法權(quán)益，處理好生態(tài)公益和集體利益、農(nóng)民個(gè)人利益之間的關(guān)系，兼顧國家生態(tài)建設(shè)與農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)。

3.5建立系統(tǒng)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度

我國1998年修改后的《森林法》規(guī)定國家要建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，隨后相繼建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，為發(fā)展生態(tài)公益林籌集資金起到了一定的作用，但目前還遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)公益林建設(shè)和發(fā)展的需要[4]。要從以下幾方面來建立系統(tǒng)的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度：一是引入市場(chǎng)化的運(yùn)作對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的進(jìn)行實(shí)際運(yùn)作，并加以規(guī)范管理。公益林價(jià)值不具有市場(chǎng)交易性，但并不等于其生態(tài)效益補(bǔ)償與市場(chǎng)機(jī)制格格不入。森林特別是生態(tài)公益林的碳匯功能理論與國際社會(huì)已有的森林資源碳排放權(quán)交易實(shí)踐表明，我國可以建立森林資源碳排放權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制。二是在法律條文中明確：公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定；對(duì)公益林補(bǔ)償主體的認(rèn)定；補(bǔ)償途徑；補(bǔ)償對(duì)象；補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用辦法；建立有效的生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)征收和使用監(jiān)督機(jī)制等。三是引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶因地制宜向其他產(chǎn)業(yè)投入。由于公益林的禁伐和限伐，使林農(nóng)的生存空間受到影響，各級(jí)政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)，引導(dǎo)他們逐漸開辟新的生產(chǎn)門路。例如，有組織地向東部發(fā)達(dá)地區(qū)輸出勞動(dòng)力，通過打工增加收入。又如引導(dǎo)農(nóng)戶利用各自的地理位置與區(qū)位條件發(fā)展城郊型經(jīng)濟(jì)或發(fā)展生態(tài)和民族風(fēng)情旅游等。

3.6借鑒自然保護(hù)區(qū)共同管理模式對(duì)公益林進(jìn)行社區(qū)共管

“社區(qū)共同管理，是一種讓社區(qū)參與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)方案的決策、實(shí)施和評(píng)估，并與自然保護(hù)區(qū)共同管理自然資源的管理模式。”[5]自然保護(hù)區(qū)土地的社區(qū)共管制度，最早見于加拿大政府在自然保護(hù)區(qū)管理中用來協(xié)調(diào)土著居民和國家公園的關(guān)系問題。借鑒自然保護(hù)區(qū)合作共管的模式，對(duì)集體所有的公益林，在林地、林木權(quán)屬不變的前提下，由國家公益林管理部門、社區(qū)和農(nóng)戶三方組成共管組織，共同管理該社區(qū)的公益林。國家公益林管理部門負(fù)責(zé)制定公益林建設(shè)、改造規(guī)劃和經(jīng)營方案，負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查，確保森林生態(tài)效益的有效發(fā)揮。林農(nóng)負(fù)責(zé)公益林的培育和管護(hù)，在不破壞資源的前提下，可以通過擇伐、間伐等方式，適當(dāng)發(fā)揮森林的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。社區(qū)則承擔(dān)組織林農(nóng)防火、滅蟲、防盜伐、調(diào)處糾紛、協(xié)調(diào)關(guān)系等職能。參與共管的各方，共同承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，共享權(quán)力和收益，并為各自的追求目標(biāo)投資投勞[6]。

4致謝

本論文得到中南林業(yè)科技大學(xué)法學(xué)院院長周訓(xùn)芳教授的悉心指導(dǎo)，在此表示感謝！

5參考文獻(xiàn)

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