中外學(xué)者政府績效管理研究比較

林忠生

摘 要：20世紀(jì)80年代，西方國家為解決普遍遇到的經(jīng)濟(jì)停滯、財政危機(jī)以及公眾對政府滿意度下降等棘手難題，興起一場“重塑政府－建立企業(yè)化政府”的行政改革運(yùn)動。在這次“以企業(yè)家精神改革政府”的運(yùn)動中，績效管理——這個在企業(yè)管理中已經(jīng)運(yùn)用得相當(dāng)成熟的管理理念被引進(jìn)到政府管理中，并取代了傳統(tǒng)的政府行政效率的理念，從而實(shí)現(xiàn)了“效率－績效”的轉(zhuǎn)變。在英國、美國、新西蘭等國所實(shí)行的政府績效管理中，完整體現(xiàn)了企業(yè)在經(jīng)營中所一貫追求的效率、質(zhì)量、顧客至上、力求完美的精神，取得了相當(dāng)大的成效。所以，建立高績效政府已經(jīng)成為許多國家政府改革的共識。通過比較中外學(xué)者對政府績效管理研究內(nèi)容，為我國政府績效管理的實(shí)施提供一些借鑒作用。

關(guān)鍵詞：績效管理；評價指標(biāo)；政府

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0049-02

目前，我國的行政體制改革進(jìn)入了一個新的階段，關(guān)于政府內(nèi)部管理的改革，特別是公務(wù)員效率與機(jī)關(guān)績效還停留在以前計劃經(jīng)濟(jì)的管理模式之上，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，具有很大的盲目性、隨意性，所采用的管理手段不是流于形式就是那些突擊運(yùn)動式的大檢查、大評比而難以使政府的績效得到持續(xù)的改善與發(fā)展。為了進(jìn)一步提高我國政府的績效和執(zhí)政能力，我們有必要把國外先進(jìn)的管理理念引進(jìn)到我國政府中來。與此同時，中外學(xué)者對政府績效管理作了不同程度的研究。

1 國外學(xué)者對政府績效管理研究

西方學(xué)者對城市政府績效管理的理論研究是伴隨著大規(guī)模的績效管理實(shí)踐的開展而逐漸興起的。20世紀(jì)80年代，隨著英國新公共管理運(yùn)動和美國政府再造運(yùn)動的興起，新管理主義思潮成為指引西方各國行政改革的一個重要指導(dǎo)思想，關(guān)于公共管理的技術(shù)和方法的著作和文章大量涌現(xiàn)，包括戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、目標(biāo)管理等先進(jìn)管理工具。尤其是對政府的績效研究由傳統(tǒng)的“效率途徑”向“績效途徑”邁進(jìn)，績效管理作為新型的績效改進(jìn)和評價技術(shù)成為政府部門和其他公共部門的主要管理工具之一。正如戴維?奧斯本和彼得?普拉斯特克所指出的“盡管比起其他途徑而言，績效管理改進(jìn)績效的過程通常更為緩慢，它的實(shí)施也需要更長的時間（通常需要三年至四年）。但是世界范圍內(nèi)的政府再造者都發(fā)現(xiàn)，使用績效管理可以使政府的生產(chǎn)率獲得顯著、持續(xù)的增長”。西方學(xué)者對政府績效管理的研究主要集中在績效管理的基本性質(zhì)、績效測量、政府績效管理的應(yīng)用等方面。

1.1 關(guān)于績效管理的基本性質(zhì)

理查德??？怂梗≧ichand Heeks）認(rèn)為組織績效既是一個多維概念，也是一個動態(tài)概念，它隨著時間和主體的變化而變化。組織需要對3個層級的績效予以關(guān)注：即“是否做了應(yīng)該做的事”；“采取的行動和方式是否有效”；“資源的使用是否達(dá)到最小化”。這三者的重要性依次遞減。胡雷（Joseph S. Wholey）等人認(rèn)為，績效管理是改進(jìn)公共組織和公共項目的生產(chǎn)力（productivity）、質(zhì)量（quality）、時效性（timeliness）、回應(yīng)性（responsiveness）以及有效性（effectiveness）的綜合系統(tǒng)。它是一種融入多種判斷價值的工作模式。夏夫里茲（Shafritz）和拉賽爾（Russell）則認(rèn)為，績效評價是組織中領(lǐng)導(dǎo)者的首要職責(zé)，它是對組織清晰和可測量目標(biāo)的詳細(xì)說明；系統(tǒng)利用組織績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)對組織的產(chǎn)出進(jìn)行評價；利用組織員工對組織績效的評價使個人的努力與組織目標(biāo)達(dá)成一致；利用績效激勵獎勵員工的額外付出；整合組織人力資源；對目標(biāo)達(dá)成程度、原因分析和改進(jìn)分析進(jìn)行回顧，以便為新一輪評價提供反饋信息。

1.2 關(guān)于政府績效測量

早在1943年，學(xué)者里德雷（Ridley）和西蒙（Simon）已開始政府績效測量研究。在20世紀(jì)50年代至70年代間，公共部門績效測量與計劃績效預(yù)算制度進(jìn)行結(jié)合。在州政府層級，不少州政府則進(jìn)行全州性的策略規(guī)劃，績效預(yù)算編制及績效測量。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院“美國政府創(chuàng)新項目”（1985）以推動識別和培育創(chuàng)新性和績效政府的工作。錫拉丘茲（Syracuse）大學(xué)麥斯威爾（Maxwell）學(xué)院（1996，2000）、喬治梅森（George Mason）大學(xué)Mercatus中心（McTigue， Ellig， and Richardson，2001）等對特定政府作了系統(tǒng)研究，同時以第三方進(jìn)行了評價，公布了結(jié)果，引起了相當(dāng)影響，并提出了績效管理的GPP模型。布拉姆?索比爾（Bram Sorber）從中央政府的角度引入績效測評系統(tǒng)，在為政府預(yù)算的效率和效益指標(biāo)框架設(shè)計方面作了某些創(chuàng)新。尼科?莫爾（Nico Mol）探索了國防系統(tǒng)中通過績效預(yù)算系統(tǒng)而卷入的績效測評的執(zhí)行問題，從績效測評（performance measurement）與責(zé)任（accountability）的聯(lián)系開始研究政府績效與質(zhì)量測評的一般性問題。阿里?哈拉契米（Ari Halachmi）和格里（Geri）試圖探索測量公共服務(wù)質(zhì)量的一些重要問題。阿斯頓（Aston）工商學(xué)院公共服務(wù)研究中心關(guān)注在測評時，使用“最優(yōu)價值”（Best Value）作為一種評估框架，使用“平衡計分卡”（Balanced Scorecard）在不同利益分享者之間進(jìn)行對話和合作而得出結(jié)論。有的西方學(xué)者把商業(yè)部門的標(biāo)桿管理引入公共部門，運(yùn)用標(biāo)桿管理原理對城市政府績效進(jìn)行測量。

1.3 關(guān)于政府績效管理的應(yīng)用

戴維?奧斯本（David Osborne）和彼得?普拉斯特克（Peter Plastrik）對通過確定方向、明確目標(biāo)，即實(shí)施核心戰(zhàn)略以提高績效的途徑做了詳細(xì)的論述。許多學(xué)者從制度設(shè)計的角度來研究如何提高公共部門績效。他們認(rèn)為，集權(quán)和分權(quán)這兩種制度本身并不能帶來高績效，而一種單一的制度形式在提供某種特定服務(wù)上往往不是一種有效的方法，只有弄清不同制度的優(yōu)勢并區(qū)別不同的服務(wù)類型，然后將二者進(jìn)行匹配，才能實(shí)現(xiàn)高效。如邁克爾?麥金尼斯（Michacl McInnis）就提倡一種混合的制度安排，對不同的公共服務(wù)領(lǐng)域或者同一服務(wù)的不同階段和部分采取不同的制度設(shè)計，以達(dá)到公共服務(wù)的高效率。史蒂文?科恩（Steven Cohen）和羅納德?布蘭德（Ronald Burland）主張運(yùn)用全面質(zhì)量管理（TQM）來提高公共部門績效。一些學(xué)者主張通過實(shí)施合同承包來提高公共部門績效。E.S.薩瓦斯（E.S.Savas）用大量確鑿的證據(jù)，證明合同承包是最有效率的?？淠肤?阿蘭（Quamrul Alam）和約翰?派秋（John Pacher）則以實(shí)證研究的方法研究了維多利亞州地方政府采取強(qiáng)制性競爭投標(biāo)制度對地方政府結(jié)構(gòu)和績效的影響，認(rèn)為目前全球都在將私營部門管理實(shí)踐引入公共部門，采取招投標(biāo)制度能夠提高效率，減少運(yùn)作成本，明確運(yùn)作目標(biāo)，更好地回應(yīng)“顧客”需求以及提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。國外學(xué)者對公共部門績效評估，績效管理政策制定和市民的共同參與在公共部門績效改善中的地位作了比較細(xì)致的闡述。政策制定者和市民參與績效評估有助于公共部門經(jīng)理將精力放在他們社區(qū)真正需要解決的問題上，市民的參與能夠通過激勵經(jīng)理超越傳統(tǒng)的產(chǎn)出指標(biāo)，從而集中于生活質(zhì)量和社區(qū)目標(biāo)而增加績效評估的影響。盡管市民參與能夠通過讓服務(wù)更多的響應(yīng)市民的需要而最終改善市政府提供服務(wù)的程度和水平，但這個目的常常難以達(dá)到。雖然市民的參與通常會產(chǎn)生有效的政策及令人滿意的公共部門，但這種參與卻常常被認(rèn)為是負(fù)擔(dān)沉重、成本高昂和消耗時間。托馬斯（Thomas）在《公共決策中的公眾參與》中指出，公眾參與能夠增加公共經(jīng)理所制定政策的有效性。桑德森（Sanderson）研究了經(jīng)合組織（OECD）成員國的公共部門改革，發(fā)現(xiàn)這些國家構(gòu)建了一種新的“公共治理”的模式，這種模式下政府規(guī)模更適度，而且特別強(qiáng)調(diào)績效管理。伯恩斯?。―avid J.Bernstein）則選取了五個地方政府作為研究樣本，這些政府均廣泛應(yīng)用績效測量來支持對公共項目的監(jiān)管、提升服務(wù)的績效。

國外學(xué)者主要基于具體問題和現(xiàn)實(shí)案例的研究，主要運(yùn)用實(shí)證的研究方法，通過設(shè)計定量指標(biāo)，來測量城市政府績效的高低和公共服務(wù)質(zhì)量的好壞。在研究的具體對策建議上，西方學(xué)者積極主張將私人部門的各種先進(jìn)管理方法和技術(shù)應(yīng)用到其研究之中，從而形成其鮮明的研究特色。

2 國內(nèi)學(xué)者對政府績效管理研究

在中國，對于政府績效管理的專門研究尚不多見，主要散見于政府績效管理和績效評價的研究之中，且學(xué)者們更多的是研究政府績效評價問題。

2.1 對國外績效管理實(shí)踐和理論成果的介紹

來自各個領(lǐng)域的學(xué)者從各自特有的角度出發(fā)，觀察和思考當(dāng)代西方方興未艾的公共部門績效管理運(yùn)動，研究特定國家公共部門績效管理的改革實(shí)踐。如周志忍、王慶兵和卓越對英國公共部門績效管理的研究；吳志華、劉靖華和宋世明對美國公共部門績效管理實(shí)踐的研究；薛凱對新西蘭公共部門績效管理實(shí)踐的研究等。即使同樣是對單個國家公共部門績效管理實(shí)踐的介紹和分析，學(xué)者們也采取了不同的角度和方法，如王慶兵側(cè)重于對英國公共服務(wù)領(lǐng)域政府提高績效的最新發(fā)展趨勢進(jìn)行介紹；劉靖華則著重介紹了美國政府通過信息化技術(shù)提高公共部門績效；周志忍以英國政府的績效管理的發(fā)展進(jìn)行研究；畢爭、邢傳對西方公共部門績效管理的發(fā)展趨勢的研究；蔡立輝對西方國家政府績效管理理論的研究等。

2.2 對政府績效評價價值取向的研究

價值取向是城市政府績效管理評價體系和績效評價行為的深層次結(jié)構(gòu)，是城市政府績效評價的靈魂。價值取向?qū)τ诜€(wěn)定和變革城市政府績效管理評價體系，引導(dǎo)和調(diào)整績效評價行為具有十分重要的作用。馬玉成從政治哲學(xué)的角度綜合分析了有關(guān)學(xué)者在這方面的研究成果，并概括出他們共存的幾個基本價值取向——增長、公平、民主、秩序。鑒于此，在選擇公共部門績效價值標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該在堅持增長這個價值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以公平作為內(nèi)在的必要約束。凌文輇從社會轉(zhuǎn)型的角度提出政府職能的合理定位是政府績效的基本價值選擇，滿足公眾需求是政府績效的根本價值選擇，公共服務(wù)質(zhì)量好壞是衡量政府績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，廉潔、高效公正是政府績效的價值追求。徐邦友指出滿意原則是行政績效評價的最終尺度，并指出了要處理好滿意度評價中的幾對關(guān)系。

2.3 對城市政府績效評價指標(biāo)的研究

探討將平衡計分卡引入公共部門績效管理的可行性，并對平衡計分卡理論體系對中國公共部門治理和變革可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了預(yù)測性分析。王魯捷、陳龍等以政府與市民的互動為立足點(diǎn)，利用平衡計分卡來設(shè)計評價市級政府績效的指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的權(quán)重，具有一定的參考意義。國家人事部中國政府績效評估課題組的《中國政府績效評估研究報告》中列出了評估政府績效的三十三項指標(biāo)。唐任伍結(jié)合公共部門績效評價指標(biāo)選擇思路，設(shè)計了一套測度中國省級政府效率的指標(biāo)體系，它由政府公共服務(wù)、公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利四個因素及其子因素組成，共計47個指標(biāo)。

2.4 對政府績效評價流程的研究

胡寧生、周志忍等對公共組織績效評價作了研究，他們對績效評價的歷史發(fā)展、涵義、程序作了詳細(xì)闡述，對于績效指標(biāo)設(shè)計的基本程序、績效評價的內(nèi)容及方法和績效評價要注意的問題等進(jìn)行了深入細(xì)致的研究。卓越把績效評價的過程劃分為6個階段：第一階段：建構(gòu)績效評價指標(biāo)體系；第二階段：設(shè)計績效評價指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)和等級標(biāo)準(zhǔn)；第三階段：建立績效評價和管理機(jī)構(gòu)；第四階段：選擇和確立績效評價的主體；第五階段：安排績效評價的實(shí)施程序；第六階段：績效評價結(jié)果的運(yùn)用。

從總體上來說，我國對績效管理的研究仍然還處于起步階段，尤其是對城市政府績效研究更是鳳毛麟角。學(xué)術(shù)界對績效關(guān)注的焦點(diǎn)問題仍然停留在績效評估上，對政府績效管理的研究還比較薄弱。尤其要指出的是，在目前國內(nèi)公共管理領(lǐng)域的著述中，談體制、職能、機(jī)構(gòu)以及人事制度等方面的較多，談管理過程、運(yùn)行機(jī)制等方面的較少。關(guān)于績效管理如何在政府中的運(yùn)用專著那就更少了，而且有不少研究成果局限于國外經(jīng)驗的介紹和關(guān)于我國政府績效管理發(fā)展的初步研究。就政府績效管理與其他管理的比較、我國實(shí)行政府績效管理的障礙，特別是政府管理的具體構(gòu)建與如何運(yùn)作等方面的研究仍顯不足，有待進(jìn)一步的深入。由此可見，盡管比較重視，但是無論是政界還是學(xué)術(shù)界，對政府績效管理這一問題的研究還很不夠，尤其是地方政府績效管理的研究，因而開展對政府績效管理的研究，對我國政府在全球化這一背景下改進(jìn)我國政府的管理方式，轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)的管理理念，提高我國政府績效和提升政府管理能力以及回應(yīng)力，無疑都有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)

［1］@［美］戴維?奧斯本，彼得?普拉斯特克著，譚功榮，劉霞譯.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

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