論公共政策評估的人本標(biāo)準(zhǔn)

李　洪

摘 要：隨著改革開放的深入，各種政策相繼推出，由此帶來的社會問題亦漸漸凸顯，因此，我們有必要對當(dāng)前政策的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深層次的研究。本文通過對傳統(tǒng)公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)及存在的問題進(jìn)行了分析，指出公共政策評估必須堅(jiān)持以人為本，并在此基礎(chǔ)上對人本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了闡述、比較，提出了公共政策評估人本標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)方式。

關(guān)鍵詞：公共政策；評估標(biāo)準(zhǔn)；以人為本

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0041-02

1 研究背景

伴隨著春節(jié)的來到，春運(yùn)大潮又向人們涌來，一張小小的車票再次牽動了中國13億民眾的心，“買票難、買票貴”這個老大難的問題又一次被推向了輿論的風(fēng)口浪尖。火車票作為一種壟斷性的稀缺資源，一直沿襲限時限量的發(fā)售模式，多少年來，無論媒體曝光也好，民眾提議也好，鐵道部對此始終不作任何回應(yīng)。

2008年，對于大多數(shù)房地產(chǎn)商而言，這個冬天來的有點(diǎn)早。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的衰退和我國房地產(chǎn)最新政策的推行，房價大幅縮水，老百姓持幣觀望，開發(fā)商惶恐不安，房市岌岌可危。面對如此窘境，如何對當(dāng)前的房地產(chǎn)政策進(jìn)行評估并制定下一步政策，成為了我國政府面臨的重要問題。

近年來，我國各個城市都在進(jìn)行著轟轟烈烈的“大建設(shè)”，然而這個大建設(shè)卻通常分三步走。最初制定方案時考慮不全面，不得已又重來一遍。試問最初對公共設(shè)施改造政策進(jìn)行評估時，為何沒有考慮到這些問題？

包括上述問題在內(nèi)的各種社會問題的出現(xiàn)，若究其深層原因，不難發(fā)現(xiàn)公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上出現(xiàn)了偏頗，因此，我們有必要對公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深層次的研究。

2 傳統(tǒng)公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)及存在的問題

政策評估就是評估主體依據(jù)一定的評估標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)的評估程序，就政策過程的各個不同階段、不同環(huán)節(jié)，包括政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行一定的評價，以判斷政策結(jié)果滿足需要的活動。政策評估活動實(shí)質(zhì)上是一種價值判斷，要進(jìn)行價值判斷，非有價值尺度不可，這個價值尺度就是評估標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)政策評估標(biāo)準(zhǔn)包括了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。長久以來，由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和所有制結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，社會利益結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型，利益主體多元化顯現(xiàn)。政府根據(jù)社會客觀規(guī)律和不同利益主體需求，在對政策評估時往往更偏向于生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，提倡效率優(yōu)先，兼顧公平。

可以肯定地說，效率、公平作為我國公共政策的基本價值取向，是符合我國現(xiàn)實(shí)國情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各個利益主體追求利益的最大化，使公共政策實(shí)施的結(jié)果并不能保證完全實(shí)現(xiàn)效率與公平的均衡。

此外，由于我國傳統(tǒng)的政策評估體系在目標(biāo)、方法和結(jié)果上都存在著一定的不科學(xué)性和人為操作性，例如：不考慮政策目標(biāo)達(dá)成情況，只要政策制定與執(zhí)行者的行為動機(jī)和出發(fā)點(diǎn)被認(rèn)可，則該項(xiàng)政策就會被肯定；同樣，不論政策執(zhí)行時采用何種辦法，只要效果良好就對其予以認(rèn)可；此外，只要政策的實(shí)施過程符合程序規(guī)定，無論效果好壞，均認(rèn)為政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“雙刃劍”——往往是伴隨著某項(xiàng)改革政策的出臺，部分人受惠，而另一部分人則受損，如下崗分流、減員增效等等。隨著改革的深入，長期積累下來的一系列深層次的矛盾和問題凸顯出來，伴隨著公平與效率失衡的，是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)與區(qū)域的失衡，強(qiáng)勢群體與弱勢群體的失衡。

提高經(jīng)濟(jì)效率，保證社會公平，其最終目的在于關(guān)心人、解放人、尊重人、不斷滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。過于追求效率而忽視公平，無法體現(xiàn)公關(guān)政策以人為本的制定與評估標(biāo)準(zhǔn)。如何使絕大多數(shù)人享受改革的成果，如何保證人的基本權(quán)利和利益需求，如何有效保護(hù)弱者的利益，如何有效調(diào)動多數(shù)人改革的積極性、創(chuàng)造性，如何有效解決收入差距擴(kuò)大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問題？這就必然涉及到公共政策的核心價值與評估標(biāo)準(zhǔn)是否能夠堅(jiān)持以人為本。

3 公共政策評估的人本標(biāo)準(zhǔn)

公共政策的價值取向涵蓋了“效率”、“公平”、“公正”、“發(fā)展”等元素，但是歸根結(jié)底，其核心價值應(yīng)該是“以人為本”，是實(shí)現(xiàn)公民主體利益的最大化。以人為本不同于以物為本，不同于以官為本，不同于以階級為本，不同于以民為本。

3.1 人本與物本、官本、階級本、民本的區(qū)別

（1）以物為本。人本都通常是相對于物本而提出來的，當(dāng)前的物本思想片面的、不科學(xué)的認(rèn)為：發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)的快速運(yùn)行，就是GDP的高速增長，它忽視甚至損害了人民群眾的需要和利益。這種發(fā)展觀“見物不見人”，其實(shí)質(zhì)是一種“以物為本”的思想。

（2）以官為本。中國幾千年的封建地主階級官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行為中打下了深刻的烙印，一切都以上級為本、以官為本。上級的吩咐，無論正確與否，通通照辦，將老百姓的福利、權(quán)利踐踏于腳下，就是以官為本的真實(shí)寫照。

（3）以階級為本。在階級斗爭的年代，共產(chǎn)黨的方針就是：個人不能為本，個人必須以自己的階級屬性加入一個組織，以一個群體為本，如果一個人不是黨員，就是社會主義公民，就是階級斗爭的局中人。人類社會的生產(chǎn)關(guān)系存在著階級屬性，但是生產(chǎn)力是沒有階級性的。如今若仍然過分強(qiáng)調(diào)人群中階級的對立，是不正確。

（4）以民為本。在中國歷史上，“人”和“民”有時通用，人本也即民本?！懊駷橘F，社稷次之，君為輕”，就是中國儒家政治哲學(xué)的集中表述。但在當(dāng)代，作為一種哲學(xué)價值觀，人本和民本又是不同的，因?yàn)槊袷窍鄬τ诠俣缘摹?/p>

（5）以人為本。以人為本所講的“人”，包含兩層含義：一是指全體社會成員。所以，以人為本中的“人”，包括了受我國法律保護(hù)的一切社會成員。二是指人民，人民是“人”的主體和核心。在人類社會發(fā)展的進(jìn)程中，人民始終是以占人口大多數(shù)的勞動者為主體、在利益一致基礎(chǔ)上形成的最大的人群共同體。因此，我們應(yīng)該從“人人”和“人民”兩個層面去理解以人為本的真實(shí)含義。

3.2 公共政策評估的人本標(biāo)準(zhǔn)

（1）公共政策要將人作為出發(fā)點(diǎn)和最終目的。為了更好地滿足人的物質(zhì)、精神和政治生活的需要，才有必要制訂和執(zhí)行公共政策。任何公共政策都必須把尊重人民群眾的意愿、實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益、維護(hù)人民群眾的權(quán)利作為根本前提，以是否實(shí)現(xiàn)增進(jìn)人民的福祉和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利為根本的價值尺度。

（2）公共政策要突出人在社會發(fā)展中的主體地位。公共政策的制定不僅要以人民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，更要調(diào)動人民群眾參與公共政策的積極性，讓人民群眾對公共政策有知情權(quán)和建議權(quán)，并成為評價公共政策的最終權(quán)威。

（3）公共政策要賦予每個社會成員平等受教育的權(quán)利，為每個社會成員提供充分發(fā)展的空間，為人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造良好的制度、生活和工作環(huán)境。

（4）公共政策要充分體現(xiàn)人文關(guān)懷。公共政策不能見物不見人，要充分理解人的情感、尊重人的價值、捍衛(wèi)人的尊嚴(yán)，為人民群眾創(chuàng)造精神愉快、社會和諧的人文環(huán)境。

4 公共政策評估中人本標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)

4.1 改變傳統(tǒng)公共政策理念

改變公共政策理念，把人的全面發(fā)展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必須以人為主體、以人為動力、以人為中心、以人為目的。要破除把人作為發(fā)展手段的陳腐觀念，不能片面強(qiáng)調(diào)人民的義務(wù)、責(zé)任和奉獻(xiàn)，而應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利、利益和價值為中心，一切踐踏人民基本權(quán)利、損害人民根本利益、妨礙人民實(shí)現(xiàn)理想的政策，都是不能容忍的。

4.2 正確認(rèn)識人民群眾的主體地位

人民群眾是國家和社會的主人，是公共政策的主體，通過什么樣的手段和方式更有利于實(shí)現(xiàn)正確的政策目標(biāo)，要經(jīng)過人民群眾的充分討論，有的還要經(jīng)過人民公議或者公決。政府必須改變單方面隨意決定政策手段和方式的習(xí)慣。當(dāng)然，人民群眾也是政策的客體，但決不是被動的政策對象。公共政策必須充分尊重人民群眾的基本權(quán)利、人格尊嚴(yán)和愿望，逐步減少行政強(qiáng)制手段，充分發(fā)揮誘導(dǎo)、勸說、道德教化等人性化的工具，切不可任意擴(kuò)大政府的強(qiáng)制權(quán)力而剝奪人民群眾的基本權(quán)利。

4.3 樹立全新的公共政策目標(biāo)體系

樹立全新公共政策目標(biāo)體系，要把本末倒置的公共政策目標(biāo)重新排序。就要求我們：

（1）明確公共政策的最終價值目標(biāo)是人的自由全面發(fā)展。因此，政策的制定要充分考慮滿足人的精神生活和政治生活需要、滿足人的長遠(yuǎn)發(fā)展需要、滿足后代人的發(fā)展需要。以犧牲人的生存和發(fā)展環(huán)境為代價的公共政策是不能容許的。

（2）建立以人為本的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)體系。改變片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長速度的核算體系，必須使經(jīng)濟(jì)增長為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

（3）改革領(lǐng)導(dǎo)干部政績評估考核體系，矯正經(jīng)濟(jì)增長 “一俊遮百丑 ”的片面考核辦法，端正領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀。以是否促進(jìn)人與自然、人與社會和人與人協(xié)調(diào)和諧發(fā)展，是否有利于提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益，是否有利于改善人民的生活質(zhì)量和發(fā)展環(huán)境為評價政績的基本依據(jù)。

4.4 改革公共政策運(yùn)行機(jī)制

（1）正確確立公共政策目標(biāo)。政府應(yīng)該按以人為本的科學(xué)發(fā)展觀要求，把有關(guān)人的生存和發(fā)展需要的問題優(yōu)先確定為公共政策目標(biāo)，把保障全體社會成員的生存需要擺在公共政策問題的首位。要逐步提高保證人的發(fā)展需要在公共政策問題中的地位。

（2）建立開放的政策制定體系。要保證政策制定主體在政策問題界定、信息收集和意見征集等方面溝通渠道的暢通，鼓勵各方面的利益主體包括地方、部門政府、政府官員和公眾等從各個方面提出不同的意見要求。不斷拓寬公共政策問題進(jìn)入政策議程的渠道，改變少數(shù)政治精英壟斷政策議程的不合理狀況，最大限度地保證人民群眾的參政權(quán)。廣泛建立政策聽證制度，完善民意調(diào)查體系。

（3）搭建公眾監(jiān)督平臺。人民有權(quán)知道、監(jiān)督、參與與自己切身利益相關(guān)的信息與公共項(xiàng)目；也有權(quán)評價、監(jiān)督、了解執(zhí)行公共項(xiàng)目的各級管理者。因此，政府考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)搭建一個公眾參與的平臺，人大、政協(xié)、司法、媒體、人民團(tuán)體等作為這個平臺的主要支柱，將成為人民群眾表達(dá)自己要求和呼聲的民主渠道。

參考文獻(xiàn)

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［2］@陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002，（1）.

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