改革開放后中國農村減貧的成就及挑戰(zhàn)

趙汝江

[提 要] 要實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定?經濟的持續(xù)增長,必須解決貧因問題?改革開放后,我國的扶貧減貧取得了輝煌的成就,得到了一些國家的高度評價?本文介紹了我國的減貧經驗,對我國貧困問題進行了一些分析,并提出了一些有針對性的解決方案?

[關鍵詞]貧困;扶貧開發(fā);監(jiān)督機制

一?歷史創(chuàng)舉:貧困人口數(shù)字從2.5億到2300萬

貧困,一個深深困擾全人類發(fā)展的毒瘤和頑癥,當今世界發(fā)展中國家的包袱,也是在21世紀中國實現(xiàn)中華民族偉大復興的最大挑戰(zhàn)?貧困是可持續(xù)發(fā)展的重大障礙,是實現(xiàn)小平同志提出的“三步走”戰(zhàn)略的第三步要在這世紀中葉達到中等發(fā)達國家目標的最急待解決的問題?它不僅直接影響著發(fā)展的順利進行,而且破壞著發(fā)展所依賴的社會和資源環(huán)境基礎?在追求可持續(xù)的發(fā)展中,我們應牢牢抓住胡錦濤同志提出的“聚精會神搞建設,一心一意謀發(fā)展”,千方百計地將貧困問題徹底解決,努力爭取在短時間內把綜合國力迅速搞上去并實現(xiàn)我國全面小康?只有把貧困解決了,社會才會和諧穩(wěn)定,經濟才能持續(xù)穩(wěn)定地增長,并為解決諸如貧富懸殊?人口增長和環(huán)境等問題提供必要的資金與技術?

1978年,中國的貧困人口多達2.5億,占到了當時全國人口的1/3?但改革開放后,在鄧小平理論指導下的中國創(chuàng)造了奇跡?絕對貧困人口從2.5億減到2300萬,貧困發(fā)生率從30%降至3%?改革開放以來,由于中國減貧的歷史性成就,扭轉了過去50多年來世界貧困人口一直上升的趨勢,使得世界貧困人口首次呈下降趨勢?在國際人口與發(fā)展論壇“消除貧困”專題討論中,來自聯(lián)合國?南南合作伙伴組織及印度?肯尼亞等國的代表,都對中國扶貧減貧取得的輝煌成就給予高度評價?

二?減貧經驗:經濟高增長,城市化及大規(guī)模的扶貧開發(fā)計劃

1.成功的因素及未來

“消除貧困”專題論壇主旨發(fā)言人?清華大學國情研究所所長胡鞍鋼博士認為,中國的經驗表明,經濟發(fā)展?人力資源開發(fā)和人力資本投入是減貧的主要關鍵因素?改革開放以來,在1978——2003年期間,中國的國內生產總值實現(xiàn)了年均9%以上的增長速度?經過25年增長,中國的GDP已經升到了2003年超過11萬億元人民幣的水平,中國GDP年均增長率相當于同期全球的5.4倍,創(chuàng)造了人類歷史上經濟高增長率持續(xù)時間最長?惠及人口最多的新記錄?這個記錄在世界經濟中是罕見的?按照亞洲等后起國家經濟起飛的經驗觀測,不少經濟學家預測中國經濟至少還會以此速度再高速增長35年以上?從減貧角度看,持續(xù)的?穩(wěn)定的經濟高增長是減少貧困人口的充實的基礎條件?

持續(xù)的經濟高增長帶來城市化?農村工業(yè)化進程的加快,也為貧困地區(qū)人口創(chuàng)造了新的就業(yè)機會?因此而推動著數(shù)以億計的農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移,向非農產業(yè)轉移?改革開放以來,特別是八十年代中期開始,中國經歷了世界上最大規(guī)模的人口移動?中國已成為世界第一大勞動密集型產品出口國,并已成長為新的“世界工廠”,由此極大推動了就業(yè)與減貧?

與此同時,中國政府實施了大規(guī)模的?持久的和富有成效的扶貧開發(fā)計劃,贏得了國際社會的廣泛贊譽和高度評價?第一階段自1978年開始的體制改革后十年到1985年,貧困人口從2.5億人減少到1.25億人;第二階段從1986到1993年,我國開始采取一系列重大措施包括:成立專門扶貧工作機構,安排專項資金,確定國家重點扶持貧困縣?制訂專門的優(yōu)惠政策,確定了“開發(fā)式扶貧”方針等,這標志著有計劃?有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧在全國范圍內的啟動,我國的扶貧工作進入一個新的歷史時期;第三階段從1994到2000年,以1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志,我國的扶貧開發(fā)進入攻堅階段?計劃明確提出,集中人力?物力?財力,動員社會各界力量,力爭用7年左右時間基本解決農村貧困人口的溫飽問題?這是新中國歷史上第一個有明確目標?明確對象?明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領;第四階段從2001到2010年,進入21世紀,我國的扶貧開發(fā)工作發(fā)展到新的階段?2001年5月,黨中央頒布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》,這是繼“八七計劃”之后又一個指導全國扶貧開發(fā)的綱領性文件?《綱要》的序言中寫到:“緩解和消除貧困,最終實現(xiàn)全國人民的共同富裕,是社會主義的本質要求,是中國共產黨和人民政府義不容辭的歷史責任?”而盡快解決極少數(shù)貧困人口溫飽問題,進一步改善貧困地區(qū)的基本生產生活條件,鞏固溫飽成果,逐步改變貧困地區(qū)社會?經濟?文化的落后狀態(tài),為達到小康水平創(chuàng)造條件,則是新世紀前十年我國扶貧事業(yè)總的奮斗目標?

2.我國扶貧思路歷程:從“救濟”到“開發(fā)”

經過改革開放以來的探索,我國扶貧的思路經歷了從“救濟”到“開發(fā)”扶貧的根本上的改變?改革開放初期,我國扶貧主要以救濟形式的對老?少?邊?窮地區(qū),每年通過財政轉移支付大量資金救濟?但隨著扶貧工作的深入,專家們了解到要徹底解決貧困問題,僅對貧困地區(qū)的單純“救濟”是絕對行不通的,要徹底解決此問題,“開發(fā)”扶貧才是關鍵!

自20世紀90年代以來,我國逐漸探索出了一條“開發(fā)式扶貧”的新思路?開發(fā)式扶貧,顧名思義即開發(fā)生產力,具體可通過發(fā)展貧困地區(qū)的教育,提高貧困人口素質,開發(fā)本地資源發(fā)展特色產業(yè),建立健全扶貧監(jiān)督體制,因而提高貧困地區(qū)自我發(fā)展和生存的能力?

三?貧困的根源

1.農村落后地區(qū)教育的嚴重短缺

目前我國在義務教育實施過程中存在著明顯的不足:廣大農村與不發(fā)達地區(qū)的教育經費嚴重短缺;各個地區(qū)的義務教育發(fā)展水平極不平衡;偏遠貧困地區(qū)的教育狀況更為糟糕,適齡兒童就學后的鞏固率較低,學生中途退學現(xiàn)象嚴重,教師隊伍的狀況也不理想,存在著嚴重的教育癱瘓現(xiàn)象?學費的迅速攀升也使得一些貧困家庭不愿意把孩子送到學校讀書?當今農村小學教育正面臨著這些無法回避的根本性問題?大量文盲人口的繼續(xù)存在肯定不利于這些落后地區(qū)擺脫貧困,形成教育落后經濟落后的惡性循環(huán)?

2.貧困地區(qū)的生育問題

地區(qū)之間計劃生育工作發(fā)展很不平衡?一些基礎較好的地區(qū),生育率已降到較低水平?但中西部地區(qū)特別是邊遠?貧困地區(qū),工作難度還很大,早婚早育?計劃外生育還不少?這些地區(qū)計劃生育基層網絡還不健全,服務設施和技術人員缺乏,控制人口的能力較弱?

農村特別是貧困地區(qū)農村是推行計劃生育,穩(wěn)定低生育水平的難點,是扶貧開發(fā)的重點,也是解決“三農”問題的關鍵?我國西部地區(qū)雖然地域遼闊,但自然條件惡劣,社會經濟發(fā)展滯后,水資源嚴重短缺,生態(tài)環(huán)境脆弱,這些地方的人口總量已經接近或超過了資源?環(huán)境和生態(tài)承載能力的極限?同時由于生產力發(fā)展水平低,經濟社會發(fā)展緩慢,社會保障能力差,嬰兒和兒童死亡率偏高,人口受教育程度偏低,許多人仍然把脫貧致富的希望寄托于多生孩子?生男孩子,致使部分家庭陷入了“越窮越生?越生越窮”的困境?

3.現(xiàn)行扶貧機制上之不足

首先是地方政府和基層組織的貧困救助功能減弱?這主要表現(xiàn)在,隨著農村經營體制的變化,家庭成為在包括農村貧困救助在內的農村經濟社會活動的獨立主體性越來越強,而農村集體的社會功能卻逐步淡化和削弱?農村稅費改革取消了包括農村救助資金(過去叫農村五保戶統(tǒng)籌)在內的三提五統(tǒng),使五保戶統(tǒng)籌資金?農村公積金和公益金的資金來源被堵死?

雖然有國家財政轉移支付資金來彌補這一缺額資金,但因數(shù)額效益小,一般每村不超過萬元左右;周轉期長,一般年底才能拿到錢,而且不保險?因為,這方面的財政轉移資金到位的前提是全面完成縣?鄉(xiāng)下達的各項經濟指標,否則就將此項救命資金沖抵?而現(xiàn)在,由于稅費改革在完善之中,不僅戶平稅負分攤不完善,而且征收缺乏手段,所以大部分村很難全部完成當年所有的經濟指標,只有先抵扣扶貧救助專項撥款,再由村自籌還原?在目前干部工資都無法保證的村,要想村干部先不發(fā)工資來扶貧救濟,一般地方很難做到?因此,最后犧牲的就是農村的扶貧資金,導致農村貧困救助的最后一道屏障也被打破,農村脫貧的艱難程度就可想而知?同時,現(xiàn)行農村貧困救助的方式,是一種充滿盲目性和應付性的短期行為,缺乏長效機制?突出表現(xiàn)在 (1)形式多于實質性的內容?因為農村貧困救助沒有固定的資金來源,完全靠縣鄉(xiāng)民政部門的微薄撥款,無法解決根本問題?因此,農村扶貧是會上領導說的多,會后實質落實的少;年底應付上級督辦臨時性落實的多,平時幫扶解難的少?(2)表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)村三級扶貧組織出現(xiàn)斷層?目前扶貧體系的現(xiàn)狀是縣市機構健全,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本有人,村組臨時拼湊?因此,很多地方在貧困問題上還表現(xiàn)為貧困總數(shù)不準,貧困基本情況不清?很多數(shù)字和貧困戶,不是村干部摸腦殼數(shù),就是與村干部沾親帶故,真正的貧困戶很多地方并未真正完全反映出來?導致真正需要扶貧的農戶,沒有享受到國家的扶貧政策的好處;相反,那些并不算貧困的農戶,因有官場上的各種關系,而享受本來就不多的扶貧款?其次,扶貧資金管理和使用上的漏洞,加劇了農村貧困救助的難度?突出表現(xiàn)在國家投入的農村扶貧資金,占當年國民經濟收入的比例和國家對其他行業(yè)投入的資金比例仍是小頭?但由于扶貧監(jiān)督機制的不健全,國家的扶貧專項資金并未完全用來解決農村貧困的問題?大量扶貧專項資金被擠占?挪用?管理機制上的漏洞,是造成農村脫貧步伐緩慢和返貧率上升的重要原因?

四?解決方案

1.落實落后地區(qū)教育扶貧工程

為了盡快解決當前貧困地區(qū)農村義務教育經費緊張的急迫問題,在現(xiàn)有教育投入體制未改革之前,現(xiàn)階段建議按照該地區(qū)所在學校教育經費主要支出,劃分為學校日常運轉開支?學生的課本費和教職工工資三大部分,然后按照“縣/鄉(xiāng)政府投入保學校運轉?省政府投入保學生教材免費發(fā)放,中央投入保教師工資”的分項分級負擔,落實各個部門各自責任,確保貧困地區(qū)農村義務教育的生存?運轉和發(fā)展?

建議在落后地區(qū)優(yōu)先逐漸發(fā)展建立起免費村級“圖書館”網絡?免費村級“圖書館”的各項任務包括:在該村沒有資金建立起學校之前擔當學校的部分功能;培養(yǎng)村民學習興趣并自學成才;無償?shù)靥峁┙o該村貧困村民及學生所需教科書,各類讀物及組織村內日常學習?按照分項分級負擔農村義務教育的政策,當?shù)乜h/鄉(xiāng)政府將負責投入圖書館的建立,而省政府將負責投入提供所需的免費教科書和各類讀物?另外,圖書管理員可由貧困村自行選擇或者鄉(xiāng)里直接下派?免費村級“圖書館”網絡如建立,將意味著我國所有的貧困人口都將得到學習和受教育的機會?這將是我國扶貧減貧發(fā)展史的一個重要的里程碑,對改變我國人口教育結構和整體國民素質都將具有重要的意義?計劃開始實施時,各級政府因量力而行優(yōu)先發(fā)展一批重點的貧困村再逐步循序漸進地發(fā)展,最終達到所有貧困村免費村級“圖書館”網絡的建立?

建議制定直接面向農村貧困生的助學制度?制定農村貧困家庭標準和貧困生的救助標準,建立專用助學資金,切實將助學款項落實到貧困家庭的學生手中,同時采取措施監(jiān)測助學資金分配的有效?合理及公正?

對貧困地區(qū)組織開展各項的“教育對口扶貧活動”?定期組織教育已發(fā)展地區(qū)學校選派教師到農村學校短期授課或者指導;組織各類專家?各級教師和大/中學生開展下鄉(xiāng)活動;組織貧困地區(qū)學校的教職員工到教育已發(fā)展地區(qū)學校學習交流和培訓;加強城鄉(xiāng)教育交流,促進貧困地區(qū)師資隊伍的建設?開展下鄉(xiāng)活動不應流于形式,應該建立起對等的一對一的長期扶助計劃?組織大/中學生開展下鄉(xiāng)活動,建議要求下鄉(xiāng)活動的學生與當?shù)刎毨У貐^(qū)的失學兒童,城里學校與貧困地區(qū)學校等依此類推,一對一地建立長期的助學計劃?

2.徹底解決貧困地區(qū)的生育問題

繼續(xù)把計劃生育工作重點放在廣大農村,特別是中西部人口大省和邊遠貧困地區(qū)?以協(xié)助這些地區(qū)減少人口增長對減貧工作上的壓力?國家計生委要繼續(xù)加強對邊遠貧困地區(qū)計劃生育工作的指導?各地要繼續(xù)實行和不斷完善人口與計劃生育目標管理責任制,建議把主要經濟指標人均占有水平作為考核各級黨政領導的重要內容?切實加強計劃生育基層網絡建設,穩(wěn)定機構?隊伍,鞏固宣傳和服務陣地,逐步改善這些地區(qū)計劃生育的服務設施和工作條件?在廣大農村深入開展創(chuàng)建計劃生育合格村活動,加快實現(xiàn)“三為主”的步伐,大力推進計劃生育“三結合”和扶貧開發(fā)與計劃生育相結合?

堅持扶貧開發(fā)與計劃生育相結合?對于人口增長過快的貧困地區(qū),積極倡導群眾轉變生育觀念,實行計劃生育?大力推進“農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度”和“少生快富”扶貧工程的試點與推廣工作?“少生快富”扶貧工程,是國家在西部生育水平較高的貧困地區(qū)實施的一項計劃生育利益導向政策,是計劃生育與扶貧開發(fā)相結合的一項重大政策?它的基本內容是在穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策的基礎上,政府通過經濟獎勵的辦法,鼓勵少生,對自愿少生一個孩子并采取長效節(jié)育措施的夫婦給予一次性經濟獎勵,并引導和幫助這些家庭把獎勵資金用于發(fā)展生產?勤勞致富?對于自愿少生孩子的家庭實行獎勵優(yōu)惠政策,探索建立農村養(yǎng)老保障制度,幫助他們發(fā)展生產,勤勞致富,建設文明幸福家庭?

3.建立和發(fā)展扶貧監(jiān)督機制

各級政府和教育行政部門要積極籌措教育扶貧專項資金?可根據(jù)國家有關規(guī)定,采取政府撥款?社會各界贊助?教育內部募捐等多種形式籌措教育扶貧經費,?？顚Ｓ?以保證教育扶貧工程各項計劃的落實?

進一步加強對扶貧開發(fā)資金的管理和監(jiān)督,把有限的扶貧資金真正用于貧困人口的減緩和脫貧解困?要強化各級扶貧領導機構,增強管理功能和監(jiān)督功能?縣市?鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村是扶貧政策的具體執(zhí)行者?要通過完善扶貧法規(guī),監(jiān)督檢查制度和扶貧監(jiān)督信息庫等辦法,監(jiān)督扶貧資金的使用,使扶貧項目和受益落實到貧困戶?

建立省抽查?市聯(lián)查?縣自查的制度,一季度一檢查,半年一通報,確保扶貧效果,發(fā)現(xiàn)問題深究徹查,嚴肅處理?把扶貧開發(fā)進度的快慢?效果的好壞作為考核各級黨政主要領導政績的重要依據(jù)?要繼續(xù)堅持黨政一把手對扶貧開發(fā)工作負總責的責任制?要繼續(xù)堅持并進一步完善扶貧開發(fā)責任制,建立扶貧監(jiān)督?評獎?評估?檢查制度?要進一步加強各級扶貧工作機構,充實工作人員,通過學習?培訓等措施,提高人員素質,增強對扶貧工作的組織?協(xié)調?管理能力?

(本文轉載自全國政協(xié)十屆三次會議專家議政建言稿)?

[責任編輯:李麗娜]