農(nóng)村最低生活保障制度籌資研究

肖　云　李　亮

提要農(nóng)村最低生活保障資金的籌集是制約我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)的最大障礙，應(yīng)當(dāng)重視為農(nóng)村社會(huì)保障制度提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，并通過(guò)各種渠道，擴(kuò)大資金來(lái)源，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；社會(huì)保障資金；資金籌集

本文系重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室基金項(xiàng)目“重慶市農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施與拓寬籌資渠道研究”課題階段性成果（批準(zhǔn)號(hào)：2007-SH04）

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

建立農(nóng)村最低生活保障制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。重慶大學(xué)“農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施與拓寬籌資渠道研究”課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在回答訪題“該制度涉及的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象范圍、保障資金、保障管理、地方政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等指標(biāo)中，您認(rèn)為最關(guān)鍵的是？”時(shí)，68.5%的受訪對(duì)象對(duì)最低生活保障資金的籌集相當(dāng)關(guān)注?？梢哉f(shuō)，我國(guó)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵就在于最低生活保障資金的獲取和使用。

一、農(nóng)村最低生活保障制度資金籌措現(xiàn)狀

2007年7月11日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定，“農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。地方各級(jí)人民政府民政部門(mén)要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助?！币话阏J(rèn)為，農(nóng)村最低生活保障的主要籌資責(zé)任在于政府，尤其是基層地方政府。而課題組通過(guò)研究回收的調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，鑒于各地的經(jīng)濟(jì)水平和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)際情況的差別，主要形成了以下幾種資金籌集方式：

（一）由省、市、縣財(cái)政共同承擔(dān)。江西省以省級(jí)安排為主、縣級(jí)配套為輔的原則，省、縣兩級(jí)按照8∶2的比例籌集資金。

（二）由市、縣以下財(cái)政分擔(dān)。重慶市沙坪壩區(qū)選擇此種模式，農(nóng)村最低生活保障資金由區(qū)財(cái)政和各鎮(zhèn)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)70%，鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)30%。

（三）由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政對(duì)困難地區(qū)補(bǔ)助。黑龍江省根據(jù)各地財(cái)力情況，分別給予65%、75%、85%三個(gè)檔次的補(bǔ)助，21個(gè)國(guó)家及省級(jí)以上的貧困縣享受85%最高比例補(bǔ)助。

目前，各省、市、自治區(qū)都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋2，000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。2007年各級(jí)地方政府財(cái)政投入超過(guò)70億元的資金用于農(nóng)村低保，中央財(cái)政也安排30億元補(bǔ)助資金專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助農(nóng)村低保制度的建設(shè)。截至2008年6月，中央財(cái)政共下達(dá)2008年城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助資金363億元。

二、農(nóng)村最低生活保障制度籌資過(guò)程中遇到的問(wèn)題

提供社會(huì)保障是政府義不容辭的責(zé)任，原則上農(nóng)村最低生活保障資金應(yīng)完全來(lái)自于財(cái)政。政府財(cái)政支持力度一直在加大，投資農(nóng)村最低生活保障制度的那部分逐年遞增，但仍然趕不上資金需求的腳步。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，受農(nóng)村貧困人口基數(shù)、國(guó)家財(cái)力、地區(qū)發(fā)展不平衡等因素的影響，資金的籌集主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）資金籌集主體單一。目前，農(nóng)村最低生活保障資金幾種籌集方法，各級(jí)政府都是籌資主體。由于我國(guó)農(nóng)村貧困人口基數(shù)大，國(guó)家財(cái)力所限等國(guó)情所至，政府出資不能完全解決問(wèn)題。問(wèn)卷政府部分受訪者認(rèn)同依靠財(cái)政支持就能解決資金短缺問(wèn)題的僅占7%左右。

低保資金來(lái)源單一性的危險(xiǎn)在于：如果政府財(cái)政狀況很緊張，貧困人口比例也較高，最低生活保障資金就很可能由于落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力太大，出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，影響到低保工作的最終開(kāi)展。同時(shí)，目前我國(guó)沒(méi)有相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)對(duì)最低生活保障資金進(jìn)行贊助，慈善機(jī)構(gòu)通常是對(duì)農(nóng)村居民只是提供一些臨時(shí)的救濟(jì)，對(duì)定期定量補(bǔ)助的最低生活保障對(duì)象并沒(méi)有給予相應(yīng)的支持。各地都在采取措施，加大社會(huì)參與力度，鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人為農(nóng)村最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助，以籌措農(nóng)村最低生活保障資金，但到目前為止，收效不是太大。

（二）各級(jí)政府間資金投入比例失當(dāng)。由于我國(guó)農(nóng)村最低生活保障資金來(lái)源的單一性，使得最低生活保障成本主要是在中央和地方財(cái)政之間實(shí)現(xiàn)按比例負(fù)擔(dān)。按照國(guó)務(wù)院的要求，農(nóng)村最低生活保障制度以地方政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。

從中央財(cái)政來(lái)看，對(duì)最低保障資金的補(bǔ)助份額過(guò)小。中央政府對(duì)地方或下級(jí)公共服務(wù)的供給予以財(cái)政補(bǔ)助，是各國(guó)都存在的基本財(cái)政制度。分稅制改革后，中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重保持在50%以上，而支出結(jié)構(gòu)在稅制改革前后沒(méi)有發(fā)生大的變化。就農(nóng)村最低保障金來(lái)說(shuō)，2007年中央專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助金與地方匹配金支出比為3∶7，中央財(cái)政在收入不變乃至增加的同時(shí)，相應(yīng)的支出比例卻在下降。

從地方財(cái)政來(lái)看，由于政策規(guī)定地方投入占“大頭”，導(dǎo)致地方財(cái)政籌資困難。相比較而言，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)鼗鶎诱休^多的預(yù)算，能夠保證對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村最低生活保障資金的供應(yīng)；但對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的或貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，越是經(jīng)濟(jì)條件不好的地方，農(nóng)民生活越貧困，需要保障的農(nóng)民人數(shù)就越多，資金缺口量也越大。在一些經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)業(yè)省份，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅給各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政帶來(lái)困難，縣級(jí)財(cái)政也多處于捉襟見(jiàn)肘的狀態(tài)。因此，在這樣的情況下，地方政府負(fù)責(zé)高比例的資金是不合適的。

（三）資金缺乏有效管理，利用率偏低。資金管理方面，由于我國(guó)農(nóng)村的最低生活保障制度剛剛起步，相關(guān)的法律、法規(guī)不健全，也沒(méi)有規(guī)范的操作方法，工作程序不細(xì)致、監(jiān)督力度不強(qiáng)，隨意性嚴(yán)重，甚至存在優(yōu)親厚友和截留、挪用資金等違規(guī)、違法行為，偏離了農(nóng)村最低生活保障制度預(yù)先規(guī)定的目標(biāo)，使得本來(lái)就不充裕的保障資金更加匱乏。資金利用方面，在部分經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障資金在發(fā)放后會(huì)有剩余，由于是專(zhuān)款專(zhuān)用，所以這部分結(jié)余的資金長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，不僅是資金的極大浪費(fèi)，而且也難以保證資金的收支平衡。管理和運(yùn)作好這部分資金，使其保值增值，非常重要。

三、加強(qiáng)籌資對(duì)策建議

（一）建立混合籌資機(jī)制。大多數(shù)受訪者在調(diào)查中，都認(rèn)為除了政府財(cái)政支持以外，還應(yīng)該開(kāi)辟新的更為廣泛的籌資渠道。資金籌集可以從以下幾方面著手：第一，把社會(huì)捐助作為農(nóng)村最低生活保障籌資的重要渠道。通過(guò)落實(shí)國(guó)家有關(guān)稅收照顧政策、授予各種榮譽(yù)等方式，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)、個(gè)體工商戶、其他高收入階層及社會(huì)各界向農(nóng)村最低生活保障制度捐款，使捐款者獲得一定的社會(huì)回報(bào)。第二，開(kāi)征社會(huì)保障稅。目前，全球140多個(gè)國(guó)家開(kāi)征了社會(huì)保障稅，作為國(guó)家社會(huì)保障體系中重要的資金籌措手段，該稅在德國(guó)、法國(guó)、瑞典等國(guó)已成為第一大稅種。我國(guó)可以把征收到的社會(huì)保障稅的一部分作為農(nóng)村最低生活保障資金的重要來(lái)源之一。同時(shí)，部分學(xué)者建議通過(guò)發(fā)行福利彩票等進(jìn)一步擴(kuò)大資金的籌集渠道。

（二）調(diào)整各級(jí)政府在最低生活保障籌資中的比例。保障國(guó)民的生存需要是國(guó)家的首要職責(zé)，所以在籌集農(nóng)村最低生活保障資金的問(wèn)題上，中央政府責(zé)無(wú)旁貸。目前，中央財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村最低生活保障資金的籌集責(zé)任偏小，應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村最低生活保障資金的投入比例。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年全國(guó)財(cái)政收入51，312.78億元，其中中央財(cái)政收入28，611.95億元，增加7，368.06億元，增長(zhǎng)34.7%，中央財(cái)政收入的大幅度提高，為提高中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付能力提供了財(cái)力可能。因此，應(yīng)突出中央政府的主要籌資責(zé)任主體地位，并建立資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，加大農(nóng)村最低生活保障資金轉(zhuǎn)移支付投入力度，重點(diǎn)支持中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，適當(dāng)兼顧沿海部分困難地區(qū)。地方財(cái)政層面，目前可根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施情況適當(dāng)規(guī)定地方承擔(dān)的比例。在發(fā)達(dá)地區(qū)及地方財(cái)力有能力的省市縣，可完全由省級(jí)財(cái)政和市縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)；在中等經(jīng)濟(jì)水平的地區(qū)可由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、縣市財(cái)政按比例負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政全部承擔(dān)，取消市縣級(jí)財(cái)政的匹配資金。

（三）加強(qiáng)資金管理，提高資金利用效率，實(shí)現(xiàn)保值增值。農(nóng)村最低生活保障金是用于保障對(duì)象基本生活的專(zhuān)項(xiàng)資金，各級(jí)財(cái)政、民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施，強(qiáng)化資金的管理監(jiān)督工作，確保資金專(zhuān)項(xiàng)管理、專(zhuān)賬核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，任何單位和個(gè)人均不得截留、擠占和挪用。對(duì)各地實(shí)施的具體情況等定期進(jìn)行抽查。

如果最低生活保障資金有盈余，可以將其投入經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如存入銀行或購(gòu)買(mǎi)債券，投資開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，委托投資公司進(jìn)行投資等。由于農(nóng)村最低生活保障資金是專(zhuān)項(xiàng)基金，資金的投資只能在保證專(zhuān)款專(zhuān)用的前提下，充分發(fā)揮資金的時(shí)間價(jià)值，使資金通過(guò)各種渠道進(jìn)行周轉(zhuǎn)得到增值。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，保障農(nóng)村生活困難百姓的生存，是政府必須履行的職能，及時(shí)足額的資金投入是保證這一制度得以有效實(shí)施的前提；必須高度重視農(nóng)村最低生活保障制度資金籌集機(jī)制的完善和創(chuàng)新。

（作者單位：重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院）