論產(chǎn)業(yè)融合與信息產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策

王　科

摘要：本文重點(diǎn)分析了產(chǎn)業(yè)融合對于規(guī)制政策的挑戰(zhàn)，即規(guī)制機(jī)構(gòu)的重疊問題和新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)由誰進(jìn)行規(guī)制的問題。在規(guī)制政策改革的措施上，最重要的一點(diǎn)是規(guī)制機(jī)構(gòu)的重組與融合，這也是規(guī)制改革的起點(diǎn)。規(guī)制體制改革的整體思路應(yīng)該是重組獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的融合，并且對已經(jīng)喪失自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，同時加強(qiáng)社會性規(guī)制。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)融合 規(guī)制融合 信息產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)融合是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的前沿問題，研究文獻(xiàn)主要集中在國外，且還沒有整合成體系。產(chǎn)業(yè)融合肇始于信息產(chǎn)業(yè)，由信息產(chǎn)業(yè)向其它產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散，在其他產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)生的融合現(xiàn)象，都是由信息技術(shù)主導(dǎo)發(fā)生的。產(chǎn)業(yè)融合帶來的產(chǎn)業(yè)邊界模糊化和新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)的誕生都對產(chǎn)業(yè)的規(guī)制政策提出了挑戰(zhàn)。本文從信息產(chǎn)業(yè)本身入手，在產(chǎn)業(yè)融合的策源地進(jìn)行深入剖析，以更能深入理解這一現(xiàn)象，分析產(chǎn)業(yè)融合背景下的規(guī)制政策。

一、產(chǎn)業(yè)融合初期經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的放松

自20世紀(jì)70年代后期起，西方國家對交通運(yùn)輸、電信、電力、天然氣等自然壟斷產(chǎn)業(yè)紛紛進(jìn)行重大改革，其核心就是放松價(jià)格、準(zhǔn)入等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，以提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營效率，取得了明顯成效，降低了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的收費(fèi)水平、收費(fèi)體系多樣化、服務(wù)多樣化、企業(yè)提高了效率和活力、擴(kuò)大了消費(fèi)和投資等。由于放松了經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，受規(guī)制的產(chǎn)業(yè)（如電信業(yè)）的政策性進(jìn)入壁壘降低，其他產(chǎn)業(yè)的企業(yè)紛紛進(jìn)入，從而導(dǎo)致各產(chǎn)業(yè)之間邊界模糊，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的融合。

二、產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展對于信息產(chǎn)業(yè)規(guī)制的沖擊

產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展對于信息產(chǎn)業(yè)規(guī)制的影響主要體現(xiàn)在規(guī)制機(jī)構(gòu)的重疊。

傳統(tǒng)的規(guī)制理論和規(guī)制政策是以產(chǎn)業(yè)邊界既定為假設(shè)前提的，當(dāng)不同產(chǎn)業(yè)處于分立階段時，政府—般采取分立的規(guī)制體制。例如，假設(shè)A產(chǎn)業(yè)、B產(chǎn)業(yè)、C產(chǎn)業(yè)是三個各自獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)，存在著技術(shù)性進(jìn)入壁壘，邊界固定明晰，處于產(chǎn)業(yè)分立階段，則分別由不同的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)Ra、Rb、Rc來規(guī)制，傳統(tǒng)的規(guī)制體制很大程度上反映了當(dāng)時的技術(shù)狀態(tài)。如圖1所示。

當(dāng)信息產(chǎn)業(yè)內(nèi)各部門處于產(chǎn)業(yè)分立階段時，電信、廣播、出版分屬電信、無線電、文化幾大領(lǐng)域，并且其內(nèi)部的細(xì)分行業(yè)更多，存在多個不同的規(guī)制部門。以三網(wǎng)融合為例，傳統(tǒng)的規(guī)制體制以計(jì)算機(jī)業(yè)、電信業(yè)、有線電視業(yè)之間邊界固定不變?yōu)榛A(chǔ)，不同政府規(guī)制機(jī)構(gòu)分別對電信、有線電視進(jìn)行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，而對計(jì)算機(jī)業(yè)很少進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。如英國傳統(tǒng)規(guī)制機(jī)構(gòu)包括電信規(guī)制局（OFTEL）、獨(dú)立電視委員會（ITC）、廣播規(guī)制局（RA）、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會（BSC）和無線信息規(guī)制局（RCA），分別對電信業(yè)和廣播電視業(yè)進(jìn)行規(guī)制。這種規(guī)制體制由于計(jì)算機(jī)業(yè)、電信業(yè)、有線電視業(yè)之間的邊界非常明晰沒有引起爭議。

產(chǎn)業(yè)融合使得原本固定的產(chǎn)業(yè)邊界發(fā)生變化，不同產(chǎn)業(yè)中企業(yè)群處于相互競爭的狀態(tài)，導(dǎo)致以產(chǎn)業(yè)分立為依據(jù)的傳統(tǒng)規(guī)制體制出現(xiàn)規(guī)制職能重疊。由于技術(shù)創(chuàng)新、政府放松規(guī)制等因素，A產(chǎn)業(yè)、B產(chǎn)業(yè)、C產(chǎn)業(yè)之間的傳統(tǒng)邊界模糊消失，形成產(chǎn)業(yè)ABC和許多新業(yè)務(wù)，產(chǎn)業(yè)ABC會被規(guī)制機(jī)構(gòu)Ra、Rb、Rc同時進(jìn)行規(guī)制，產(chǎn)生規(guī)制重疊的問題。如圖1所示。

同時，新的業(yè)務(wù)如何定義，歸入ABC哪個產(chǎn)業(yè)，由Ra、Rb、Rc哪個規(guī)制機(jī)構(gòu)來進(jìn)行規(guī)制，或是如產(chǎn)業(yè)ABC一樣由三家機(jī)構(gòu)共同規(guī)制，這些新業(yè)務(wù)帶來的規(guī)制的不確定性同樣使得政府規(guī)制政策的制定實(shí)施更加困難。如圖2所示。

例如在電信業(yè)，按照國際慣例，規(guī)制機(jī)構(gòu)將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證和增值業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的審查和發(fā)放程序不同。基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，是指提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)；增值電信業(yè)務(wù)，是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供的電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，計(jì)算機(jī)技術(shù)、電信和有線電視技術(shù)的快速發(fā)展與融合推動了VoIP電話、手機(jī)電視等新興業(yè)務(wù)的產(chǎn)生，使得以話音服務(wù)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)電信向能夠承載話音、圖像、音頻、視頻等多項(xiàng)內(nèi)容的數(shù)據(jù)通信發(fā)展，電信業(yè)的傳統(tǒng)特征發(fā)生了質(zhì)的變化，不僅基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)之間的界限越來越模糊，以往的電信業(yè)務(wù)分類也變得越來越模糊，新的分類越來越難以建立。從VoIP電話的技術(shù)和業(yè)務(wù)特征看，寬帶電話業(yè)務(wù)既具有基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的性質(zhì)，也具有增值電信業(yè)務(wù)的性質(zhì)。寬帶電話的業(yè)務(wù)定位至關(guān)重要，如果將其看成固定電話業(yè)務(wù)，則基于基礎(chǔ)電信服務(wù)，政府規(guī)制非常嚴(yán)格；但如果把寬帶電話看成增值業(yè)務(wù)，政府的規(guī)制相對寬松。對融合業(yè)務(wù)來說，已無法用現(xiàn)有的概念來定義是電信業(yè)務(wù)還是電視業(yè)務(wù)或者是計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)。即使對VoIP進(jìn)行了業(yè)務(wù)界定，但由于信息業(yè)務(wù)的發(fā)展難以預(yù)測，按業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)制就要在任何一種新業(yè)務(wù)出現(xiàn)時都必須對其進(jìn)行界定，而技術(shù)的發(fā)展使業(yè)務(wù)的界定越來越困難，加大了規(guī)制的難度。

三、規(guī)制融合及規(guī)制改革

建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的理論基礎(chǔ)是“規(guī)制俘獲”（Regulation Capture）。該理論認(rèn)為，傳統(tǒng)規(guī)制理論的基本前提假設(shè)即規(guī)制者以社會利益最大化為目標(biāo)是不能成立的。由于規(guī)制者存在尋求經(jīng)濟(jì)利益或政治利益的動機(jī)，相關(guān)利益集團(tuán)在決策過程中會積極活動以形成對自己有利的決定，因此可能出現(xiàn)規(guī)制者被利益集團(tuán)俘獲的現(xiàn)象。有關(guān)學(xué)者的研究表明，規(guī)制改革前，發(fā)達(dá)國家廣泛存在規(guī)制俘虜現(xiàn)象，如法國學(xué)者拉豐和泰勒爾1993年的研究證明，美國在規(guī)制改革前在公路貨運(yùn)、電信、航空等產(chǎn)業(yè)存在規(guī)制俘獲現(xiàn)象。該理論建立在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，同時將視角擴(kuò)展到規(guī)制的制定過程中，強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制的目標(biāo)不是為了公共利益，而是代表某一特殊利益集團(tuán)的利益。規(guī)制俘獲理論引發(fā)了政府對規(guī)制制度建設(shè)中的制衡機(jī)制設(shè)計(jì)和改進(jìn)的思考。

如何實(shí)現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的融合還有待于進(jìn)一步討論。綜合起來看，主要有三種模式：

一是在現(xiàn)有的規(guī)制機(jī)構(gòu)中增加規(guī)制職能。只要現(xiàn)有的規(guī)制機(jī)構(gòu)還有存在的必要，就可以逐漸加以改造，增加推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合的職能。因此，政府傾向于規(guī)制機(jī)構(gòu)的合作來管理“產(chǎn)業(yè)重疊和異?！爆F(xiàn)象。這種選擇在一定程度上減少了未來融合變化的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并提供了一個可以預(yù)期的規(guī)制過程。這種方式比較適合融合的初期階段，由于融合的范圍較小，涉及的部門不多，在現(xiàn)有的規(guī)制機(jī)構(gòu)中增加規(guī)制職能可以滿足需要。

二是分離式的規(guī)制結(jié)構(gòu)設(shè)置。在保留現(xiàn)有規(guī)制機(jī)構(gòu)的同時，專門為融合產(chǎn)生的新問題成立規(guī)制機(jī)構(gòu)。這種選擇意味著一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)不能很好地處理新出現(xiàn)的融合業(yè)務(wù)和市場；另一方面，融合并不會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)生根本性的變化，因此傳統(tǒng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該保留。這種方式比較適合融合的發(fā)展階段，這時融合的范圍擴(kuò)大，涉及的部門增多，原來的規(guī)制機(jī)構(gòu)已不能有效的監(jiān)管新業(yè)務(wù)和新市場，但是整個產(chǎn)業(yè)還有相當(dāng)部分沒有進(jìn)入融合進(jìn)程。

三是以新的、統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)代替現(xiàn)有的多個機(jī)構(gòu)。這種選擇將創(chuàng)造一個涵蓋發(fā)生融合的所有行業(yè)的新規(guī)制機(jī)構(gòu)。這需要對目前的規(guī)制體系進(jìn)行全面的評估和根本的轉(zhuǎn)變。但是，新機(jī)構(gòu)的成立并不是破壞性的變化，仍然需要考慮規(guī)制的一致性和連續(xù)性。同時，對原來的機(jī)構(gòu)和職能應(yīng)該進(jìn)行新的組合和界定。隨著融合走向成熟，融合的范圍覆蓋到整個產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，這種轉(zhuǎn)變的需要正越來越迫切。

在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時，社會性規(guī)制應(yīng)該開始加強(qiáng)。社會性規(guī)制在本質(zhì)上是以增進(jìn)國民的社會福利為目的。盡管信息化中的產(chǎn)業(yè)融合，主要是由技術(shù)及市場的力量來推動的，但在這一過程中也會出現(xiàn)問題，其中大部分是市場本身所無法解決的。在產(chǎn)業(yè)融合中，存在“市場失靈”問題，需要由政府來承擔(dān)責(zé)任，解決產(chǎn)業(yè)融合中的市場失靈。

隨著信息化進(jìn)程的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)融合的瓶頸可能會從技術(shù)上轉(zhuǎn)變到產(chǎn)品上，如內(nèi)容產(chǎn)品相對于傳統(tǒng)媒介的短缺。事實(shí)上，目前很多地方，能否提供優(yōu)良的內(nèi)容，對于數(shù)字電視的發(fā)展已經(jīng)成為一個關(guān)鍵的因素，內(nèi)容的持續(xù)短缺，將阻止市場進(jìn)入、競爭和創(chuàng)新。這時，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和促進(jìn)內(nèi)容的繁榮等種種問題擺在了政府的面前。

此外，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)生的一個主要平臺，互聯(lián)網(wǎng)的安全是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的安全。由于TCP/IP協(xié)議缺乏相應(yīng)的安全機(jī)制，而互聯(lián)網(wǎng)最初設(shè)計(jì)基本沒有考慮安全問題，所以互聯(lián)網(wǎng)的共享性和開放性使信息網(wǎng)絡(luò)的安全存在先天不足。各國都已經(jīng)針對如垃圾郵件、非法內(nèi)容、非法入侵等予以了高度的關(guān)注。政府需要采取合適的措施創(chuàng)造一個安全的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境。

總的來講，規(guī)制體制的改革思路應(yīng)該是重組獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的融合，并且對已經(jīng)喪失自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，同時加強(qiáng)社會性規(guī)制。

參考文獻(xiàn)：

馬健，產(chǎn)業(yè)融合論，南京出版社，2006

于刃剛等，產(chǎn)業(yè)融合論，人民出版社，2006

作者簡介：王科，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。