連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法中存在的問題與對策

王麗杰

摘要：連云港市境內(nèi)漁業(yè)資源豐富，中國八大漁場之一的海州灣漁場分布其中。該市設市級漁政機構一個、縣級漁政機構九個，全市在編漁政執(zhí)法人員105人，漁政執(zhí)法船五艘，各級漁政機構認真履行著保護漁業(yè)資源的使命。黨的十五大以來，連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法工作進入一個新的發(fā)展階段，依法行政日益受到重視。闡述了連云港市市漁業(yè)行政執(zhí)法發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，重點分析其中的不足及存在問題，探討解決問題的思路和對策。

關鍵詞：漁業(yè)；行政執(zhí)法；問題；對策；連云港市

中圖分類號：DF3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)33-0086-02

漁業(yè)行政執(zhí)法是中國社會主義市場經(jīng)濟條件下，行政執(zhí)法工作的一個重要組成部分，也是漁業(yè)行政主管部門的重要職責。自1984年連云港市漁政管理站(現(xiàn)名為“連云港市漁政監(jiān)督支隊”)成立以來，漁業(yè)行政機構和隊伍建設，經(jīng)歷了從小到大、從弱到強，逐步發(fā)展壯大的過程。多年來，連云港市的漁業(yè)行政管理克服了種種困難，在監(jiān)督檢查漁業(yè)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，漁業(yè)資源的保護、增殖、開發(fā)和合理利用，維護漁業(yè)生產(chǎn)秩序等方面作出了突出貢獻。

一、連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1984年，經(jīng)連云港市編委批準，正式成立“連云港市漁政管理站”，屬事業(yè)單位。1991年，更名為“連云港市漁政監(jiān)督管理站”；2004年，根據(jù)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局統(tǒng)一漁政機構名稱的通知精神，經(jīng)市編委批準更名為“連云港市漁政監(jiān)督支隊”。期間，各縣(區(qū))分別成立了贛榆縣漁政管理監(jiān)督站、連云區(qū)漁政管理站、灌云縣漁船漁港監(jiān)督站、東?？h漁政科、石梁河水庫漁政管理站、海州區(qū)漁政管理站、新浦區(qū)漁政站、云臺區(qū)漁政站、東辛農(nóng)場漁政站。1996年，灌南縣劃歸連云港市管轄，增加了灌南縣漁政站。2001年，云臺區(qū)撤銷，云臺區(qū)漁政站也隨之撤銷。經(jīng)過二十多年發(fā)展歷程，連云港市漁政執(zhí)法機構日益完善，執(zhí)法裝備日益更新，執(zhí)法職能日益拓展。目前，設有市級漁政機構下個、縣級漁政機構九個，全市在編漁政執(zhí)法人員105人，漁政執(zhí)法船五艘，并配備高頻、短波單邊帶岸臺、對講機、GPS、照相機、攝像機等通訊設備和取證設備。

自從黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的方略以來，連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法工作進入一個新的發(fā)展階段，依法行政日益受到各級漁業(yè)部門的重視。連云港市各級漁業(yè)執(zhí)法機構首先從制度建設抓起，除了認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和圍漁業(yè)法》、《江蘇省漁業(yè)管理條例》等法律法規(guī)外，還組織人員編寫了《漁業(yè)行政執(zhí)法手冊》，其內(nèi)容包括漁業(yè)行政處罰工作程序、漁業(yè)行政執(zhí)法文書、漁業(yè)法律法規(guī)條文摘要、漁業(yè)違法案件構成要件及處罰依據(jù)與處罰利，類等等。這些都對提高執(zhí)法水平與效率具有重要的促進作用。

二、漁業(yè)行政執(zhí)法存在的問題

1執(zhí)法環(huán)境尚不理想。(1)漁業(yè)法規(guī)不完善。自黨的十一屆三中全會以來，中國漁業(yè)法規(guī)不斷健全，先后頒布了有關漁政管理、漁港監(jiān)督、漁船檢驗、安全電訊、漁業(yè)環(huán)保、野生動物保護等各項漁業(yè)法規(guī)及規(guī)范性文件六百多個。但是在實際工作中發(fā)現(xiàn)，中國的漁業(yè)法規(guī)存在著重實體、輕程序；法條規(guī)定過于原則，實踐性、可操作性不強；法律、法規(guī)和規(guī)范性文件較為散亂、繁雜目，定義不清，有些地方甚至存在上下脫節(jié)的弊端，使執(zhí)法人員在實際工作中難以操作，難以定性。(2)執(zhí)法隊伍體制不順。大部分縣級漁政執(zhí)法隊伍為自收自支單位，不僅執(zhí)法經(jīng)費沒有保障，連基本的工資也得不到保障，使得“違法者養(yǎng)活執(zhí)法者”的現(xiàn)象普遍存在，嚴重影響了執(zhí)法的公正性和嚴肅性。(3)部門執(zhí)法配合尚欠緊密。由于職責不明確，一些相關管理部門對存在安全隱患的船只隨意放行出海。由于執(zhí)法管理的職能交叉，與相關管理部門在管理中發(fā)生沖突，有礙于漁業(yè)行政執(zhí)法工作的開展。(4)漁民的法制意識亟待加強。一是安全意識差。漁民對安全宣傳、教育置若罔聞，采取各種形式繞過安全檢查、違規(guī)出海、私自捕撈，置安全隱患于不顧，甚至釀成海難事故。二是法制意識不強。個別漁民只注重眼前利益，忽視長遠利益，違規(guī)使用網(wǎng)具，在捕撈作業(yè)過程中實行“一網(wǎng)打盡”，嚴重地破壞了海洋漁業(yè)資源，遏制了漁業(yè)資源的再生能力。

2漁業(yè)執(zhí)法水平不高。第一，漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)偏低。體現(xiàn)在三個方面，一是文化程度比較低，市、縣漁政人員絕大部分人員是通過招工或轉業(yè)軍人安置進人執(zhí)法隊伍，中學文化程度的占多數(shù)。二是漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍的年齡結構不合理，兩極分化現(xiàn)象嚴重。執(zhí)法隊伍老齡化的弊端日益顯現(xiàn)，執(zhí)法隊伍出現(xiàn)人才斷層，后勁不足。三是業(yè)務學習不夠深入。第二，執(zhí)法程序混亂。一些執(zhí)法人員對執(zhí)行程序的重要性認識不夠，隨意簡化或省略執(zhí)法程序。第三，執(zhí)法文書制作不規(guī)范，證據(jù)意識差。在實際執(zhí)法過程中，使用執(zhí)法文書不規(guī)范、漏項、丟項、引用條文錯誤、字跡潦草、語言表述不清、人為地簡化或省略法定的執(zhí)法步驟。第四，執(zhí)法隨意性大，濫用自由裁量權。部分漁業(yè)行政執(zhí)法人員特權思想嚴重，濫用職權，執(zhí)法上隨意性較大。第五，是開拓創(chuàng)新意識不強。對于陳舊的管理模式安于現(xiàn)狀，不主動去剖析、研究問題，對一些深層次問題不作思考。

3宣傳不到位。近年來，雖然各級漁政部門加大了重點漁區(qū)漁業(yè)法律法規(guī)的宣傳力度，但還有相當一部分群眾還不了解《漁業(yè)法》，不了解漁政部門的職能，不了解保護漁業(yè)資源的意義。對漁業(yè)資源的違法行為，采取了“事不關己，高高掛起”的態(tài)度，沒有形成群管專治的良好氛圍。

4管理不到位。一是執(zhí)法設施落后。由于經(jīng)費無來源，加上漁政執(zhí)法船船體老化維修成本高及燃料價格上漲等不利因素，海上執(zhí)法舉步維艱，有時為節(jié)約燃料，只能放棄對一些海域的檢查，管理上造成了死角。二是外籍漁船的管理不到位。外省籍漁船跨海區(qū)作業(yè)，爭奪資源，當?shù)貪O民反響強烈。近年來，連云港市花費了很大的精力，組織了多次大規(guī)模的巡航行動，但都未能從根本上解決問題。三是安全監(jiān)督管理不到位。因海洋捕撈漁船經(jīng)濟效益滑坡部分漁船的修繕工作不到位，未檢漁船出海生產(chǎn)，埋下了安全隱患。

5對執(zhí)法的監(jiān)督、管理力度不大。一是執(zhí)法監(jiān)督的廣度和深度不夠。目前，漁業(yè)執(zhí)法監(jiān)督主要是年度執(zhí)法檢查和專項檢查，自查工作被看做應付差事，重點抽查工作由于專業(yè)人員缺乏、時間短、礙于情面多種原因使得執(zhí)法檢查只能發(fā)現(xiàn)一些表面的、共性的問題。二是執(zhí)法監(jiān)督的效果無法體現(xiàn)。執(zhí)法監(jiān)督的主要目的是為了糾錯和改正。但由于行政執(zhí)法責任制和過錯追究制還沒有統(tǒng)一的要求和科學的操作辦法，雖然設置了專門的監(jiān)察機構，但沒有很好地發(fā)揮作用，對執(zhí)法過錯行為不能及時發(fā)現(xiàn)；有的雖然發(fā)現(xiàn)了但硬不下心腸追究責任，對執(zhí)法人員起不到規(guī)范、懲戒和教育的作用。

三、提高漁業(yè)執(zhí)法水平的思路和對策

1以人為本，強化教育，改善人員結構，提高隊伍整體素質(zhì)。這是做好漁業(yè)行政執(zhí)法工作的基礎和前提。這方面要做的工作很多，主要是嚴把三關即：培訓關。既要加強政治教

育，即用鄧小平理論和“三個代表”武裝行政執(zhí)法隊伍中的每一名成員；又要加強法律知識教育，即通過各種形式，加強對執(zhí)法人員的法律知識教育和培訓。進口關。嚴格把好漁業(yè)行政執(zhí)法人員進口關，使高素質(zhì)的人才加入到漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍中，逐步改善執(zhí)法隊伍的年齡結構和整體素質(zhì)。自律關。培養(yǎng)領導干部和執(zhí)法人員的依法行政觀念，樹立“對法律負責”的執(zhí)法宗旨，職業(yè)道德教育重在要求執(zhí)法人員敬業(yè)律己，清正廉潔，培養(yǎng)行政執(zhí)法隊伍的自律素質(zhì)，發(fā)揮出行政執(zhí)法隊伍的整體作用。

2加大宣傳力度。充分發(fā)揮公眾參與、輿論監(jiān)督在漁業(yè)執(zhí)法中的作用。只有加大宣傳漁業(yè)法律法規(guī)的力度讓廣大漁民充分了解《漁業(yè)法》，充分了解漁政部門的工作職責和任務，了解保護漁業(yè)資源的重要意義。對一些嚴重危害漁業(yè)資源的違法行為，形成“老鼠過街，人人喊打”的高壓態(tài)勢，讓違法分子無機可趁，無利可圖。同時，人民群眾生活在社會基層，對權利主體的監(jiān)督最為廣泛和客觀，所受不法行為危害最為直接，體驗最為深刻，要求消除執(zhí)法不力的愿望也最為強烈。只有讓社會上絕大多數(shù)人充分了解《漁業(yè)法》，了解漁政部門的職責和任務，才能夠保障人民充分行使監(jiān)督權利，漁業(yè)執(zhí)法行為置于人民的監(jiān)督約束之下，執(zhí)法違法行為就無處藏身。

3規(guī)范執(zhí)法工作，加大監(jiān)管力度。首先，在執(zhí)法中嚴格按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，根據(jù)行政處罰程序的適用條件，適用簡易程序、一般程序和聽證程序。實施處罰時要做到事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)準確，處罰適當，手續(xù)完備；其次，嚴格檢驗辦證條件，確保經(jīng)檢驗的漁船真正處于適航狀態(tài)。建立、健全漁業(yè)安全生產(chǎn)責任制，完善漁業(yè)安全管理網(wǎng)絡，消除安全事故隱患；第三，加大監(jiān)管力度，建立漁船管理臺賬，掌握漁船動態(tài)，加大對各種違法捕撈行為的打擊力度，清理“三無”和“三證不齊”漁船，做好漁民轉產(chǎn)轉業(yè)工作，切實保護漁業(yè)資源維護漁業(yè)生產(chǎn)秩序。第四，嚴格執(zhí)行漁政執(zhí)法人員“六條禁令”，經(jīng)常進行對照排查，嚴格執(zhí)行獎懲制度。

4切實加大漁業(yè)行政執(zhí)法力度。要把漁業(yè)部門的職責準確定位在對漁業(yè)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理上，在經(jīng)濟社會管理中發(fā)揮應有的作用。一是要排除人為因素的干擾。堅決抵制以權壓法、以言代法，理直氣壯地同漁業(yè)違法行為作不妥協(xié)的斗爭，堅決維護法律的尊嚴，維護全局的利益，維護大多數(shù)人的最高利益和長遠利益。二是要針對突出的漁業(yè)問題和薄弱環(huán)節(jié)，開展?jié)O業(yè)執(zhí)法重點專項檢查。這些重點包括：嚴厲打擊違法捕撈(特別是電脈沖捕魚)、嚴格執(zhí)行海洋禁捕期和幼檢制度。專項檢查要注重實效，不搞形式主義，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要抓住不放，要責令和督促其整改，直到解決問題。

5優(yōu)化漁業(yè)執(zhí)法的外部條件。在漁政執(zhí)法過程中要主動地與監(jiān)察、公安、水利、土地、港務等相關部門搞好協(xié)作，主動配合人大的執(zhí)法監(jiān)督和政府組織的漁業(yè)執(zhí)法檢查，虛心聽取和接受人大、政府對漁業(yè)執(zhí)法工作的批評監(jiān)督，對執(zhí)法工作中存在的困難要如實匯報，爭取人大、政府、政協(xié)對漁業(yè)執(zhí)法工作的理解和支持。

6結合項目建設，爭取財政供給。近年來，省財政廳、省海洋與漁業(yè)局啟動了一批海洋與漁業(yè)專項資金項目。連云港市漁政部門根據(jù)自身情況，積極申報，2006—2008年，全市漁政執(zhí)法部門共獲得省財政資金200萬元，全部用于漁政隊伍建設。連云港市漁業(yè)執(zhí)法逐步實現(xiàn)了公平、公正執(zhí)法，切實為漁業(yè)經(jīng)濟保駕護航。

參考文獻：

[1]劉文超，淺談新時期漁業(yè)執(zhí)法隊伍建設——關于全員執(zhí)法的探討[J]，漁業(yè)致富指南，2007，(1)。

[責任編輯陳丹丹]