連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法中存在的問題與對(duì)策

王麗杰

摘要：連云港市境內(nèi)漁業(yè)資源豐富，中國(guó)八大漁場(chǎng)之一的海州灣漁場(chǎng)分布其中。該市設(shè)市級(jí)漁政機(jī)構(gòu)一個(gè)、縣級(jí)漁政機(jī)構(gòu)九個(gè)，全市在編漁政執(zhí)法人員105人，漁政執(zhí)法船五艘，各級(jí)漁政機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行著保護(hù)漁業(yè)資源的使命。黨的十五大以來(lái)，連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法工作進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，依法行政日益受到重視。闡述了連云港市市漁業(yè)行政執(zhí)法發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析其中的不足及存在問題，探討解決問題的思路和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)；行政執(zhí)法；問題；對(duì)策；連云港市

中圖分類號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)33-0086-02

漁業(yè)行政執(zhí)法是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政執(zhí)法工作的一個(gè)重要組成部分，也是漁業(yè)行政主管部門的重要職責(zé)。自1984年連云港市漁政管理站(現(xiàn)名為“連云港市漁政監(jiān)督支隊(duì)”)成立以來(lái)，漁業(yè)行政機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，經(jīng)歷了從小到大、從弱到強(qiáng)，逐步發(fā)展壯大的過程。多年來(lái)，連云港市的漁業(yè)行政管理克服了種種困難，在監(jiān)督檢查漁業(yè)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開發(fā)和合理利用，維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序等方面作出了突出貢獻(xiàn)。

一、連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1984年，經(jīng)連云港市編委批準(zhǔn)，正式成立“連云港市漁政管理站”，屬事業(yè)單位。1991年，更名為“連云港市漁政監(jiān)督管理站”；2004年，根據(jù)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局統(tǒng)一漁政機(jī)構(gòu)名稱的通知精神，經(jīng)市編委批準(zhǔn)更名為“連云港市漁政監(jiān)督支隊(duì)”。期間，各縣(區(qū))分別成立了贛榆縣漁政管理監(jiān)督站、連云區(qū)漁政管理站、灌云縣漁船漁港監(jiān)督站、東海縣漁政科、石梁河水庫(kù)漁政管理站、海州區(qū)漁政管理站、新浦區(qū)漁政站、云臺(tái)區(qū)漁政站、東辛農(nóng)場(chǎng)漁政站。1996年，灌南縣劃歸連云港市管轄，增加了灌南縣漁政站。2001年，云臺(tái)區(qū)撤銷，云臺(tái)區(qū)漁政站也隨之撤銷。經(jīng)過二十多年發(fā)展歷程，連云港市漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)日益完善，執(zhí)法裝備日益更新，執(zhí)法職能日益拓展。目前，設(shè)有市級(jí)漁政機(jī)構(gòu)下個(gè)、縣級(jí)漁政機(jī)構(gòu)九個(gè)，全市在編漁政執(zhí)法人員105人，漁政執(zhí)法船五艘，并配備高頻、短波單邊帶岸臺(tái)、對(duì)講機(jī)、GPS、照相機(jī)、攝像機(jī)等通訊設(shè)備和取證設(shè)備。

自從黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的方略以來(lái)，連云港市漁業(yè)行政執(zhí)法工作進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，依法行政日益受到各級(jí)漁業(yè)部門的重視。連云港市各級(jí)漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)首先從制度建設(shè)抓起，除了認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和圍漁業(yè)法》、《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)外，還組織人員編寫了《漁業(yè)行政執(zhí)法手冊(cè)》，其內(nèi)容包括漁業(yè)行政處罰工作程序、漁業(yè)行政執(zhí)法文書、漁業(yè)法律法規(guī)條文摘要、漁業(yè)違法案件構(gòu)成要件及處罰依據(jù)與處罰利，類等等。這些都對(duì)提高執(zhí)法水平與效率具有重要的促進(jìn)作用。

二、漁業(yè)行政執(zhí)法存在的問題

1執(zhí)法環(huán)境尚不理想。(1)漁業(yè)法規(guī)不完善。自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)漁業(yè)法規(guī)不斷健全，先后頒布了有關(guān)漁政管理、漁港監(jiān)督、漁船檢驗(yàn)、安全電訊、漁業(yè)環(huán)保、野生動(dòng)物保護(hù)等各項(xiàng)漁業(yè)法規(guī)及規(guī)范性文件六百多個(gè)。但是在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的漁業(yè)法規(guī)存在著重實(shí)體、輕程序；法條規(guī)定過于原則，實(shí)踐性、可操作性不強(qiáng)；法律、法規(guī)和規(guī)范性文件較為散亂、繁雜目，定義不清，有些地方甚至存在上下脫節(jié)的弊端，使執(zhí)法人員在實(shí)際工作中難以操作，難以定性。(2)執(zhí)法隊(duì)伍體制不順。大部分縣級(jí)漁政執(zhí)法隊(duì)伍為自收自支單位，不僅執(zhí)法經(jīng)費(fèi)沒有保障，連基本的工資也得不到保障，使得“違法者養(yǎng)活執(zhí)法者”的現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重影響了執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性。(3)部門執(zhí)法配合尚欠緊密。由于職責(zé)不明確，一些相關(guān)管理部門對(duì)存在安全隱患的船只隨意放行出海。由于執(zhí)法管理的職能交叉，與相關(guān)管理部門在管理中發(fā)生沖突，有礙于漁業(yè)行政執(zhí)法工作的開展。(4)漁民的法制意識(shí)亟待加強(qiáng)。一是安全意識(shí)差。漁民對(duì)安全宣傳、教育置若罔聞，采取各種形式繞過安全檢查、違規(guī)出海、私自捕撈，置安全隱患于不顧，甚至釀成海難事故。二是法制意識(shí)不強(qiáng)。個(gè)別漁民只注重眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，違規(guī)使用網(wǎng)具，在捕撈作業(yè)過程中實(shí)行“一網(wǎng)打盡”，嚴(yán)重地破壞了海洋漁業(yè)資源，遏制了漁業(yè)資源的再生能力。

2漁業(yè)執(zhí)法水平不高。第一，漁業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)偏低。體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是文化程度比較低，市、縣漁政人員絕大部分人員是通過招工或轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置進(jìn)人執(zhí)法隊(duì)伍，中學(xué)文化程度的占多數(shù)。二是漁業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)不合理，兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。執(zhí)法隊(duì)伍老齡化的弊端日益顯現(xiàn)，執(zhí)法隊(duì)伍出現(xiàn)人才斷層，后勁不足。三是業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不夠深入。第二，執(zhí)法程序混亂。一些執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)行程序的重要性認(rèn)識(shí)不夠，隨意簡(jiǎn)化或省略執(zhí)法程序。第三，執(zhí)法文書制作不規(guī)范，證據(jù)意識(shí)差。在實(shí)際執(zhí)法過程中，使用執(zhí)法文書不規(guī)范、漏項(xiàng)、丟項(xiàng)、引用條文錯(cuò)誤、字跡潦草、語(yǔ)言表述不清、人為地簡(jiǎn)化或省略法定的執(zhí)法步驟。第四，執(zhí)法隨意性大，濫用自由裁量權(quán)。部分漁業(yè)行政執(zhí)法人員特權(quán)思想嚴(yán)重，濫用職權(quán)，執(zhí)法上隨意性較大。第五，是開拓創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)于陳舊的管理模式安于現(xiàn)狀，不主動(dòng)去剖析、研究問題，對(duì)一些深層次問題不作思考。

3宣傳不到位。近年來(lái)，雖然各級(jí)漁政部門加大了重點(diǎn)漁區(qū)漁業(yè)法律法規(guī)的宣傳力度，但還有相當(dāng)一部分群眾還不了解《漁業(yè)法》，不了解漁政部門的職能，不了解保護(hù)漁業(yè)資源的意義。對(duì)漁業(yè)資源的違法行為，采取了“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，沒有形成群管專治的良好氛圍。

4管理不到位。一是執(zhí)法設(shè)施落后。由于經(jīng)費(fèi)無(wú)來(lái)源，加上漁政執(zhí)法船船體老化維修成本高及燃料價(jià)格上漲等不利因素，海上執(zhí)法舉步維艱，有時(shí)為節(jié)約燃料，只能放棄對(duì)一些海域的檢查，管理上造成了死角。二是外籍漁船的管理不到位。外省籍漁船跨海區(qū)作業(yè)，爭(zhēng)奪資源，當(dāng)?shù)貪O民反響強(qiáng)烈。近年來(lái)，連云港市花費(fèi)了很大的精力，組織了多次大規(guī)模的巡航行動(dòng)，但都未能從根本上解決問題。三是安全監(jiān)督管理不到位。因海洋捕撈漁船經(jīng)濟(jì)效益滑坡部分漁船的修繕工作不到位，未檢漁船出海生產(chǎn)，埋下了安全隱患。

5對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督、管理力度不大。一是執(zhí)法監(jiān)督的廣度和深度不夠。目前，漁業(yè)執(zhí)法監(jiān)督主要是年度執(zhí)法檢查和專項(xiàng)檢查，自查工作被看做應(yīng)付差事，重點(diǎn)抽查工作由于專業(yè)人員缺乏、時(shí)間短、礙于情面多種原因使得執(zhí)法檢查只能發(fā)現(xiàn)一些表面的、共性的問題。二是執(zhí)法監(jiān)督的效果無(wú)法體現(xiàn)。執(zhí)法監(jiān)督的主要目的是為了糾錯(cuò)和改正。但由于行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯(cuò)追究制還沒有統(tǒng)一的要求和科學(xué)的操作辦法，雖然設(shè)置了專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但沒有很好地發(fā)揮作用，對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)；有的雖然發(fā)現(xiàn)了但硬不下心腸追究責(zé)任，對(duì)執(zhí)法人員起不到規(guī)范、懲戒和教育的作用。

三、提高漁業(yè)執(zhí)法水平的思路和對(duì)策

1以人為本，強(qiáng)化教育，改善人員結(jié)構(gòu)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。這是做好漁業(yè)行政執(zhí)法工作的基礎(chǔ)和前提。這方面要做的工作很多，主要是嚴(yán)把三關(guān)即：培訓(xùn)關(guān)。既要加強(qiáng)政治教

育，即用鄧小平理論和“三個(gè)代表”武裝行政執(zhí)法隊(duì)伍中的每一名成員；又要加強(qiáng)法律知識(shí)教育，即通過各種形式，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的法律知識(shí)教育和培訓(xùn)。進(jìn)口關(guān)。嚴(yán)格把好漁業(yè)行政執(zhí)法人員進(jìn)口關(guān)，使高素質(zhì)的人才加入到漁業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍中，逐步改善執(zhí)法隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)。自律關(guān)。培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的依法行政觀念，樹立“對(duì)法律負(fù)責(zé)”的執(zhí)法宗旨，職業(yè)道德教育重在要求執(zhí)法人員敬業(yè)律己，清正廉潔，培養(yǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍的自律素質(zhì)，發(fā)揮出行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體作用。

2加大宣傳力度。充分發(fā)揮公眾參與、輿論監(jiān)督在漁業(yè)執(zhí)法中的作用。只有加大宣傳漁業(yè)法律法規(guī)的力度讓廣大漁民充分了解《漁業(yè)法》，充分了解漁政部門的工作職責(zé)和任務(wù)，了解保護(hù)漁業(yè)資源的重要意義。對(duì)一些嚴(yán)重危害漁業(yè)資源的違法行為，形成“老鼠過街，人人喊打”的高壓態(tài)勢(shì)，讓違法分子無(wú)機(jī)可趁，無(wú)利可圖。同時(shí)，人民群眾生活在社會(huì)基層，對(duì)權(quán)利主體的監(jiān)督最為廣泛和客觀，所受不法行為危害最為直接，體驗(yàn)最為深刻，要求消除執(zhí)法不力的愿望也最為強(qiáng)烈。只有讓社會(huì)上絕大多數(shù)人充分了解《漁業(yè)法》，了解漁政部門的職責(zé)和任務(wù)，才能夠保障人民充分行使監(jiān)督權(quán)利，漁業(yè)執(zhí)法行為置于人民的監(jiān)督約束之下，執(zhí)法違法行為就無(wú)處藏身。

3規(guī)范執(zhí)法工作，加大監(jiān)管力度。首先，在執(zhí)法中嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，根據(jù)行政處罰程序的適用條件，適用簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽證程序。實(shí)施處罰時(shí)要做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)準(zhǔn)確，處罰適當(dāng)，手續(xù)完備；其次，嚴(yán)格檢驗(yàn)辦證條件，確保經(jīng)檢驗(yàn)的漁船真正處于適航狀態(tài)。建立、健全漁業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制，完善漁業(yè)安全管理網(wǎng)絡(luò)，消除安全事故隱患；第三，加大監(jiān)管力度，建立漁船管理臺(tái)賬，掌握漁船動(dòng)態(tài)，加大對(duì)各種違法捕撈行為的打擊力度，清理“三無(wú)”和“三證不齊”漁船，做好漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工作，切實(shí)保護(hù)漁業(yè)資源維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序。第四，嚴(yán)格執(zhí)行漁政執(zhí)法人員“六條禁令”，經(jīng)常進(jìn)行對(duì)照排查，嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲制度。

4切實(shí)加大漁業(yè)行政執(zhí)法力度。要把漁業(yè)部門的職責(zé)準(zhǔn)確定位在對(duì)漁業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理上，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是要排除人為因素的干擾。堅(jiān)決抵制以權(quán)壓法、以言代法，理直氣壯地同漁業(yè)違法行為作不妥協(xié)的斗爭(zhēng)，堅(jiān)決維護(hù)法律的尊嚴(yán)，維護(hù)全局的利益，維護(hù)大多數(shù)人的最高利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。二是要針對(duì)突出的漁業(yè)問題和薄弱環(huán)節(jié)，開展?jié)O業(yè)執(zhí)法重點(diǎn)專項(xiàng)檢查。這些重點(diǎn)包括：嚴(yán)厲打擊違法捕撈(特別是電脈沖捕魚)、嚴(yán)格執(zhí)行海洋禁捕期和幼檢制度。專項(xiàng)檢查要注重實(shí)效，不搞形式主義，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要抓住不放，要責(zé)令和督促其整改，直到解決問題。

5優(yōu)化漁業(yè)執(zhí)法的外部條件。在漁政執(zhí)法過程中要主動(dòng)地與監(jiān)察、公安、水利、土地、港務(wù)等相關(guān)部門搞好協(xié)作，主動(dòng)配合人大的執(zhí)法監(jiān)督和政府組織的漁業(yè)執(zhí)法檢查，虛心聽取和接受人大、政府對(duì)漁業(yè)執(zhí)法工作的批評(píng)監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法工作中存在的困難要如實(shí)匯報(bào)，爭(zhēng)取人大、政府、政協(xié)對(duì)漁業(yè)執(zhí)法工作的理解和支持。

6結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)，爭(zhēng)取財(cái)政供給。近年來(lái)，省財(cái)政廳、省海洋與漁業(yè)局啟動(dòng)了一批海洋與漁業(yè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目。連云港市漁政部門根據(jù)自身情況，積極申報(bào)，2006—2008年，全市漁政執(zhí)法部門共獲得省財(cái)政資金200萬(wàn)元，全部用于漁政隊(duì)伍建設(shè)。連云港市漁業(yè)執(zhí)法逐步實(shí)現(xiàn)了公平、公正執(zhí)法，切實(shí)為漁業(yè)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯陳丹丹]