建立和完善農(nóng)民社會保障制度的國際經(jīng)驗借鑒

張薛梅 朱有明

摘要：分析了德國和日本這兩個典型的發(fā)達國家在建立農(nóng)民社會保障制度方面的經(jīng)驗與值得注意的問題，接著以印度為例，分析發(fā)展中國家在這方面的經(jīng)驗與值得注意的教訓(xùn)，最后就建設(shè)中國農(nóng)民社會保障制度提出一些有益的思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；社會保障制度；國際經(jīng)驗

中圖分類號：F321

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0043-02

目前，全球有160多個國家建立了社會保障制度，70多個國家的社會保障制度覆蓋到農(nóng)村人口。各國發(fā)展農(nóng)村社會保障有著不同的背景和目的，從而也形成了不同的制度模式。了解發(fā)達國家和發(fā)展中國家農(nóng)村社會保障發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀和經(jīng)驗教訓(xùn)，并總結(jié)其發(fā)展的共性和差異，對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的新型農(nóng)村社會保障制度無疑具有重要的參考價值。

一、發(fā)達資本主義國家在農(nóng)村社會保障制度方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)

1發(fā)達資本主義國家的社會保障制度有益經(jīng)驗。本文選擇較具代表性的德國和日本加以介紹。德國是世界上最早制定農(nóng)村社會保障制度的國家之一。1886年5月，《關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險法》的公布和生效，是德國農(nóng)村社會保障體系的開端。此時，德國城市化水平已達40％以上，正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，并在1910年，全國基本實現(xiàn)了城市化。1957年10月，德國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的建立標(biāo)志著德國朝著建立一個獨立的、全面的農(nóng)村社會保障體系的方向邁出了重要一步。目前，德國農(nóng)村社會保障制度主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、事故保險、護理保險和生育保險五個項目，可以向農(nóng)民和他們的家庭在生活發(fā)生變化時(生病、喪失勞動力、年老、死亡等)提供全面的保護。

日本農(nóng)村社會保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)以后建立起來的。當(dāng)時作為戰(zhàn)敗國的日本，國民陷入極度困難中，約有1／3的日本國民需要救濟。政府于1946年出臺了《生活保護法》，建立起了覆蓋全體國民的最低生活保障體系。1959年，政府頒布了《國民健康保險法》和《國民年金法》，將原來并未參與養(yǎng)老保險的農(nóng)戶、個體經(jīng)營者等納入養(yǎng)老保險中。從20世紀(jì)70年代開始至90年代，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化，農(nóng)村社會保障不斷得到補充、改革和完善。到20世紀(jì)末，日本已經(jīng)建立起了完全覆蓋農(nóng)村地區(qū)，包括廣大農(nóng)村居民加入的公共醫(yī)療、養(yǎng)老、護理等各類保險和公共福利及老人保健等在內(nèi)的、比較完善的農(nóng)村社會保障制度體系。

2發(fā)達資本主義國家建立農(nóng)村社會保障制度值得注意的教訓(xùn)。首先，西方發(fā)達國家包辦社會保障事務(wù)和福利費用的高速膨脹，帶來了嚴(yán)重的社會保障財政危機。社會保障具有剛性增長的特征，在實踐中表現(xiàn)為項目、水平只能上、不能下，從而使保障規(guī)模不斷擴大，保障支出亦不斷膨脹，這種趨勢越快，政府的壓力就越重，嚴(yán)重的社會保障赤字危機一直是令西方發(fā)達國家最為頭痛的問題。其次，一些西方國家由于社會保障大全面、保障水平太高，使一些國民不勞動也能過上較好的生活，客觀上導(dǎo)致了國民惰性的增長，反而抵制了生產(chǎn)率的提高，甚至還會導(dǎo)致其他的社會問題。如有些社會福利計劃甚至“會鼓勵家庭破裂，因為許多家庭只有沒有父親才符合經(jīng)濟幫助的標(biāo)準(zhǔn)?！痹俅?，社會保障規(guī)模和水平超越了社會經(jīng)濟發(fā)展的承受能力，就會給國民經(jīng)濟的發(fā)展帶來消極的影響，影響了國家的競爭力。如英國曾經(jīng)是世界上最強大的國家之一，但現(xiàn)在已經(jīng)日益沒落，其中“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母咚缴鐣Ｕ喜荒懿徽f是重要的原因之一。

二、發(fā)展中國家農(nóng)民社會保障方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)

1發(fā)展中國家建立農(nóng)村社會保障制度中的有益經(jīng)驗。本文選擇具有代表性的發(fā)展中國家印度來加以說明。印度是世界人口大國。獨立五十多年來，雖然印度的工農(nóng)業(yè)有了長足的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比例仍較大。近年來，印度政府不斷檢視自身發(fā)展中存在的問題，通過各種政策和計劃改變農(nóng)村落后現(xiàn)狀，取得了舉世矚目的成績，特別是在推進農(nóng)村社會保障方面取得了很大成效。以農(nóng)民的基本生活保障方面為例加以介紹。

一是保障農(nóng)民的基本生活需求。在印度喪失勞動力的農(nóng)民可以直接獲得政府發(fā)放的津貼，以滿足其最基本的生活需要；無房的農(nóng)民可以獲得政府的建房補助，以獲得基本的居住場所。其他農(nóng)戶可以通過“信貸及補助計劃”獲得政府小額扶助資金進行住房改造。二是制定向貧困農(nóng)民傾斜的農(nóng)業(yè)政策。印度農(nóng)村的貧困問題非常突出，促使政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟政策，主要是對農(nóng)民的生產(chǎn)進行補貼，以提高農(nóng)民收入。印度政府規(guī)定，聯(lián)邦政府要對農(nóng)用柴油、灌溉用電給予財政支持。三是積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險和金融服務(wù)。印度農(nóng)村對老人的贍養(yǎng)主要來自家族，人們也可以從各種宗教組織獲得援助。但近年來，政府積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險和金融服務(wù)。四是保障農(nóng)業(yè)工人的工資收入。由于印度的農(nóng)業(yè)工人大部分由經(jīng)濟和社會落后階層所組成，是農(nóng)村中最貧弱的一部分人，而印度的社會保險措施不包括這部分最困難的人群。因此，印度政府采取了一些專門針對農(nóng)業(yè)工人的保障性措施。這些措施主要有：廢除農(nóng)業(yè)奴隸與最低工資法。這些社會保障措施的實施，解決了印度農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民的基本生活問題，確保了農(nóng)村社會的基本穩(wěn)定。

2發(fā)展中國家農(nóng)村社會保障問題值得注意的教訓(xùn)。許多發(fā)展中國家的農(nóng)村社會保障存在的最大的問題是缺乏必要的社會保障，由此引發(fā)了一系列的社會問題，而這些社會問題正在日益嚴(yán)重化。如南亞、西非不少國家每年還有許多社會成員陷入嚴(yán)重的危機中而無法自拔，有的社會成員因為饑餓而死亡，有的社會成員因無錢醫(yī)病和缺乏醫(yī)療保障不治而亡，災(zāi)民流離失所的現(xiàn)象非常普遍，嚴(yán)重影響了這些國家的政治、社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟建設(shè)的正常進行，成為困擾和制約這些國家的發(fā)展的絆腳石。社會保障體系殘缺不全使得這些國家的社會問題不斷惡化。

三、國外農(nóng)村社會保障制度建立中的經(jīng)驗借鑒與教訓(xùn)汲取

1以法律的形式來推動農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建和完善。發(fā)達國家在社會保障方面都有立法經(jīng)驗，并且隨著社會發(fā)展不斷加以完善。社會保障法誕生以后，以它蓬勃的生命力在世界各大洲的經(jīng)濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家中受到普遍重視，獲得健康發(fā)展。中國盡管在1998年以來就建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險的相關(guān)法律，但關(guān)于農(nóng)民工的社會保障問題沒有相應(yīng)的立法。由于缺乏相應(yīng)的法律保障，使他們的社會保障工作難以實現(xiàn)強制性原則，這是造成目前侵害勞動者社會保障權(quán)益現(xiàn)象存在的根本原因。中國現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障主要是依靠各級政府的政策、文件進行引導(dǎo)，強調(diào)農(nóng)民自愿參加。因為政策不具備法律效力，很容易受到國家政治、經(jīng)濟等變化的影響，如果農(nóng)村社會保障無法可依、無章可循，會存在很大的風(fēng)險。因此，應(yīng)像許多西方國家那樣抓緊建立健全農(nóng)村社會保障的法律制度，通過走法制化之路，確保農(nóng)村社會保障的規(guī)范性和穩(wěn)定性，使其在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

2社會保障的低水平是中國農(nóng)村社會保障符合國情的現(xiàn)

實做法。國外發(fā)達國家執(zhí)行的社保法，對維持社會穩(wěn)定以及縮小收入分配差距等方面起到顯著的作用。但20世紀(jì)70年代末以來，西方“普遍福利”政策卻受到各方面的挑戰(zhàn)，其中一個最主要的問題是社會保障標(biāo)準(zhǔn)太高，超越了國家的經(jīng)濟承受力，財政人不敷出，出現(xiàn)巨額赤字，不得不進行改革，降低保障標(biāo)準(zhǔn)，削減保障支出。這樣的經(jīng)驗教訓(xùn)我們在設(shè)計農(nóng)村社會保障體系時應(yīng)該汲取。從中國目前實際情況看，中國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，社會保障制度殘缺不全，加之中國還是一個發(fā)展中國家，人均財政收入不高，綜合實力不強，既不可能也沒有必要提供過高標(biāo)準(zhǔn)的保障。如果標(biāo)準(zhǔn)定得過高，一方面背離了保障基本生存權(quán)的社會保障本質(zhì)，培養(yǎng)“懶惰情緒”，形成“寄生階層”；另一方面還會給各級政府造成沉重的財政負擔(dān)。但如果社會保障標(biāo)準(zhǔn)過低，就會失去社會保障的意義。因此，農(nóng)村的社會保障立法必須確定一個適度的標(biāo)準(zhǔn)，即社會保障的均衡點。

3政府公共財政的大力支持是中國農(nóng)村社會保障健康發(fā)展的有力保證。從公共財政的角度來看，在農(nóng)村社會保障范圍中，屬于純公共品包括社會救濟、社會福利優(yōu)撫安置、農(nóng)村最低生活保障等的提供由政府免費供應(yīng)。屬于準(zhǔn)公共品范圍的主要是指農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險等旭是基于農(nóng)業(yè)本身具有基礎(chǔ)性和效益的外溢性特征，及農(nóng)民對社會的貢獻和現(xiàn)實收入水平制約等因素，政府也應(yīng)在這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)責(zé)任。正如溫克勒(winkler)在研究歐盟國家農(nóng)民養(yǎng)老金財政狀況時說的：“沒有一個社會保障機構(gòu)能光依靠所繳費用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼?！闭斦拇罅χС衷诘聡⑷毡?、瑞典等西方發(fā)達圜家的農(nóng)村社會保障發(fā)展中能夠得到印證。回顧中國六十年的歷史，我們發(fā)現(xiàn)政府的意愿決定了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展軌跡，在大部分情況下，農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展速度與政府對它的關(guān)注程度是一種正相關(guān)的關(guān)系。正因為如此，中國農(nóng)村社會保障制度要想健康發(fā)展，政府是責(zé)無旁貸的。

4采用多元化、多層次的農(nóng)村社會保障模式是符合中國國情的現(xiàn)實道路。在西方一些發(fā)達國家，基本上建立了基本保險、組織補充保險以及個人儲蓄性商業(yè)保險相結(jié)合的多層次的農(nóng)村社會保障體系。社會基本保險由國家立法強制實施，保障農(nóng)民的基本生活供給。組織補充保險是指對涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民組織等機構(gòu)，在國家政策指導(dǎo)和補貼下，為農(nóng)業(yè)工人等群體建立的保險。個人儲蓄性商業(yè)保險則通過政府對商業(yè)機構(gòu)的規(guī)范、引導(dǎo)和激勵，農(nóng)民根據(jù)自己的經(jīng)濟能力和需求的不同自愿參加。新中國建立六十年來，經(jīng)濟快速發(fā)展是改革開放的這三十年，然而中國因為人口眾多，經(jīng)濟底子薄，改革開放三十年，成就很大，財富總量很大，人均財富很少。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，建立一刀切的城鄉(xiāng)統(tǒng)一各地區(qū)統(tǒng)一是不切實際的，借鑒別國經(jīng)驗，采用多元化、多層次的農(nóng)村社會保障模式是符合中國國情的現(xiàn)實道路。

[責(zé)任編輯王建國]