建立和完善農(nóng)民社會(huì)保障制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

張薛梅 朱有明

摘要：分析了德國(guó)和日本這兩個(gè)典型的發(fā)達(dá)國(guó)家在建立農(nóng)民社會(huì)保障制度方面的經(jīng)驗(yàn)與值得注意的問(wèn)題，接著以印度為例，分析發(fā)展中國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)與值得注意的教訓(xùn)，最后就建設(shè)中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障制度提出一些有益的思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；社會(huì)保障制度；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F321

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2009)33-0043-02

目前，全球有160多個(gè)國(guó)家建立了社會(huì)保障制度，70多個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度覆蓋到農(nóng)村人口。各國(guó)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障有著不同的背景和目的，從而也形成了不同的制度模式。了解發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并總結(jié)其發(fā)展的共性和差異，對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度無(wú)疑具有重要的參考價(jià)值。

一、發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)保障制度方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

1發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的社會(huì)保障制度有益經(jīng)驗(yàn)。本文選擇較具代表性的德國(guó)和日本加以介紹。德國(guó)是世界上最早制定農(nóng)村社會(huì)保障制度的國(guó)家之一。1886年5月，《關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險(xiǎn)法》的公布和生效，是德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的開(kāi)端。此時(shí)，德國(guó)城市化水平已達(dá)40％以上，正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，并在1910年，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了城市化。1957年10月，德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立標(biāo)志著德國(guó)朝著建立一個(gè)獨(dú)立的、全面的農(nóng)村社會(huì)保障體系的方向邁出了重要一步。目前，德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、事故保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五個(gè)項(xiàng)目，可以向農(nóng)民和他們的家庭在生活發(fā)生變化時(shí)(生病、喪失勞動(dòng)力、年老、死亡等)提供全面的保護(hù)。

日本農(nóng)村社會(huì)保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)以后建立起來(lái)的。當(dāng)時(shí)作為戰(zhàn)敗國(guó)的日本，國(guó)民陷入極度困難中，約有1／3的日本國(guó)民需要救濟(jì)。政府于1946年出臺(tái)了《生活保護(hù)法》，建立起了覆蓋全體國(guó)民的最低生活保障體系。1959年，政府頒布了《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》和《國(guó)民年金法》，將原來(lái)并未參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)戶、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等納入養(yǎng)老保險(xiǎn)中。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始至90年代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，農(nóng)村社會(huì)保障不斷得到補(bǔ)充、改革和完善。到20世紀(jì)末，日本已經(jīng)建立起了完全覆蓋農(nóng)村地區(qū)，包括廣大農(nóng)村居民加入的公共醫(yī)療、養(yǎng)老、護(hù)理等各類(lèi)保險(xiǎn)和公共福利及老人保健等在內(nèi)的、比較完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系。

2發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)保障制度值得注意的教訓(xùn)。首先，西方發(fā)達(dá)國(guó)家包辦社會(huì)保障事務(wù)和福利費(fèi)用的高速膨脹，帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)。社會(huì)保障具有剛性增長(zhǎng)的特征，在實(shí)踐中表現(xiàn)為項(xiàng)目、水平只能上、不能下，從而使保障規(guī)模不斷擴(kuò)大，保障支出亦不斷膨脹，這種趨勢(shì)越快，政府的壓力就越重，嚴(yán)重的社會(huì)保障赤字危機(jī)一直是令西方發(fā)達(dá)國(guó)家最為頭痛的問(wèn)題。其次，一些西方國(guó)家由于社會(huì)保障大全面、保障水平太高，使一些國(guó)民不勞動(dòng)也能過(guò)上較好的生活，客觀上導(dǎo)致了國(guó)民惰性的增長(zhǎng)，反而抵制了生產(chǎn)率的提高，甚至還會(huì)導(dǎo)致其他的社會(huì)問(wèn)題。如有些社會(huì)福利計(jì)劃甚至“會(huì)鼓勵(lì)家庭破裂，因?yàn)樵S多家庭只有沒(méi)有父親才符合經(jīng)濟(jì)幫助的標(biāo)準(zhǔn)?！痹俅危鐣?huì)保障規(guī)模和水平超越了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力，就會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)消極的影響，影響了國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。如英國(guó)曾經(jīng)是世界上最強(qiáng)大的國(guó)家之一，但現(xiàn)在已經(jīng)日益沒(méi)落，其中“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母咚缴鐣?huì)保障不能不說(shuō)是重要的原因之一。

二、發(fā)展中國(guó)家農(nóng)民社會(huì)保障方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

1發(fā)展中國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)保障制度中的有益經(jīng)驗(yàn)。本文選擇具有代表性的發(fā)展中國(guó)家印度來(lái)加以說(shuō)明。印度是世界人口大國(guó)。獨(dú)立五十多年來(lái)，雖然印度的工農(nóng)業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比例仍較大。近年來(lái)，印度政府不斷檢視自身發(fā)展中存在的問(wèn)題，通過(guò)各種政策和計(jì)劃改變農(nóng)村落后現(xiàn)狀，取得了舉世矚目的成績(jī)，特別是在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障方面取得了很大成效。以農(nóng)民的基本生活保障方面為例加以介紹。

一是保障農(nóng)民的基本生活需求。在印度喪失勞動(dòng)力的農(nóng)民可以直接獲得政府發(fā)放的津貼，以滿足其最基本的生活需要；無(wú)房的農(nóng)民可以獲得政府的建房補(bǔ)助，以獲得基本的居住場(chǎng)所。其他農(nóng)戶可以通過(guò)“信貸及補(bǔ)助計(jì)劃”獲得政府小額扶助資金進(jìn)行住房改造。二是制定向貧困農(nóng)民傾斜的農(nóng)業(yè)政策。印度農(nóng)村的貧困問(wèn)題非常突出，促使政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不斷調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策，主要是對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，以提高農(nóng)民收入。印度政府規(guī)定，聯(lián)邦政府要對(duì)農(nóng)用柴油、灌溉用電給予財(cái)政支持。三是積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和金融服務(wù)。印度農(nóng)村對(duì)老人的贍養(yǎng)主要來(lái)自家族，人們也可以從各種宗教組織獲得援助。但近年來(lái)，政府積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和金融服務(wù)。四是保障農(nóng)業(yè)工人的工資收入。由于印度的農(nóng)業(yè)工人大部分由經(jīng)濟(jì)和社會(huì)落后階層所組成，是農(nóng)村中最貧弱的一部分人，而印度的社會(huì)保險(xiǎn)措施不包括這部分最困難的人群。因此，印度政府采取了一些專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)工人的保障性措施。這些措施主要有：廢除農(nóng)業(yè)奴隸與最低工資法。這些社會(huì)保障措施的實(shí)施，解決了印度農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民的基本生活問(wèn)題，確保了農(nóng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定。

2發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題值得注意的教訓(xùn)。許多發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)保障存在的最大的問(wèn)題是缺乏必要的社會(huì)保障，由此引發(fā)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，而這些社會(huì)問(wèn)題正在日益嚴(yán)重化。如南亞、西非不少?lài)?guó)家每年還有許多社會(huì)成員陷入嚴(yán)重的危機(jī)中而無(wú)法自拔，有的社會(huì)成員因?yàn)轲囸I而死亡，有的社會(huì)成員因無(wú)錢(qián)醫(yī)病和缺乏醫(yī)療保障不治而亡，災(zāi)民流離失所的現(xiàn)象非常普遍，嚴(yán)重影響了這些國(guó)家的政治、社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常進(jìn)行，成為困擾和制約這些國(guó)家的發(fā)展的絆腳石。社會(huì)保障體系殘缺不全使得這些國(guó)家的社會(huì)問(wèn)題不斷惡化。

三、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度建立中的經(jīng)驗(yàn)借鑒與教訓(xùn)汲取

1以法律的形式來(lái)推動(dòng)農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)建和完善。發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障方面都有立法經(jīng)驗(yàn)，并且隨著社會(huì)發(fā)展不斷加以完善。社會(huì)保障法誕生以后，以它蓬勃的生命力在世界各大洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家中受到普遍重視，獲得健康發(fā)展。中國(guó)盡管在1998年以來(lái)就建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)法律，但關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題沒(méi)有相應(yīng)的立法。由于缺乏相應(yīng)的法律保障，使他們的社會(huì)保障工作難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性原則，這是造成目前侵害勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益現(xiàn)象存在的根本原因。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障主要是依靠各級(jí)政府的政策、文件進(jìn)行引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參加。因?yàn)檎卟痪邆浞尚ЯΓ苋菀资艿絿?guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等變化的影響，如果農(nóng)村社會(huì)保障無(wú)法可依、無(wú)章可循，會(huì)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)像許多西方國(guó)家那樣抓緊建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的法律制度，通過(guò)走法制化之路，確保農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)范性和穩(wěn)定性，使其在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

2社會(huì)保障的低水平是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障符合國(guó)情的現(xiàn)

實(shí)做法。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家執(zhí)行的社保法，對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定以及縮小收入分配差距等方面起到顯著的作用。但20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方“普遍福利”政策卻受到各方面的挑戰(zhàn)，其中一個(gè)最主要的問(wèn)題是社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)太高，超越了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)承受力，財(cái)政人不敷出，出現(xiàn)巨額赤字，不得不進(jìn)行改革，降低保障標(biāo)準(zhǔn)，削減保障支出。這樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)我們?cè)谠O(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)應(yīng)該汲取。從中國(guó)目前實(shí)際情況看，中國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)保障制度殘缺不全，加之中國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，人均財(cái)政收入不高，綜合實(shí)力不強(qiáng)，既不可能也沒(méi)有必要提供過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的保障。如果標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高，一方面背離了保障基本生存權(quán)的社會(huì)保障本質(zhì)，培養(yǎng)“懶惰情緒”，形成“寄生階層”；另一方面還會(huì)給各級(jí)政府造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但如果社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，就會(huì)失去社會(huì)保障的意義。因此，農(nóng)村的社會(huì)保障立法必須確定一個(gè)適度的標(biāo)準(zhǔn)，即社會(huì)保障的均衡點(diǎn)。

3政府公共財(cái)政的大力支持是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障健康發(fā)展的有力保證。從公共財(cái)政的角度來(lái)看，在農(nóng)村社會(huì)保障范圍中，屬于純公共品包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利優(yōu)撫安置、農(nóng)村最低生活保障等的提供由政府免費(fèi)供應(yīng)。屬于準(zhǔn)公共品范圍的主要是指農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等旭是基于農(nóng)業(yè)本身具有基礎(chǔ)性和效益的外溢性特征，及農(nóng)民對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)收入水平制約等因素，政府也應(yīng)在這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)責(zé)任。正如溫克勒(winkler)在研究歐盟國(guó)家農(nóng)民養(yǎng)老金財(cái)政狀況時(shí)說(shuō)的：“沒(méi)有一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)能光依靠所繳費(fèi)用來(lái)承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，它們都需要依賴(lài)政府補(bǔ)助和其他方式來(lái)補(bǔ)貼?！闭?cái)政的大力支持在德國(guó)、日本、瑞典等西方發(fā)達(dá)圜家的農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展中能夠得到印證?；仡欀袊?guó)六十年的歷史，我們發(fā)現(xiàn)政府的意愿決定了農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展軌跡，在大部分情況下，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展速度與政府對(duì)它的關(guān)注程度是一種正相關(guān)的關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，中?guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度要想健康發(fā)展，政府是責(zé)無(wú)旁貸的。

4采用多元化、多層次的農(nóng)村社會(huì)保障模式是符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)道路。在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，基本上建立了基本保險(xiǎn)、組織補(bǔ)充保險(xiǎn)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄性商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。社會(huì)基本保險(xiǎn)由國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)施，保障農(nóng)民的基本生活供給。組織補(bǔ)充保險(xiǎn)是指對(duì)涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民組織等機(jī)構(gòu)，在國(guó)家政策指導(dǎo)和補(bǔ)貼下，為農(nóng)業(yè)工人等群體建立的保險(xiǎn)。個(gè)人儲(chǔ)蓄性商業(yè)保險(xiǎn)則通過(guò)政府對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)的規(guī)范、引導(dǎo)和激勵(lì)，農(nóng)民根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)能力和需求的不同自愿參加。新中國(guó)建立六十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是改革開(kāi)放的這三十年，然而中國(guó)因?yàn)槿丝诒姸?，?jīng)濟(jì)底子薄，改革開(kāi)放三十年，成就很大，財(cái)富總量很大，人均財(cái)富很少。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，建立一刀切的城鄉(xiāng)統(tǒng)一各地區(qū)統(tǒng)一是不切實(shí)際的，借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，采用多元化、多層次的農(nóng)村社會(huì)保障模式是符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)道路。

[責(zé)任編輯王建國(guó)]