建立和完善農民社會保障制度的國際經驗借鑒

張薛梅 朱有明

摘要：分析了德國和日本這兩個典型的發(fā)達國家在建立農民社會保障制度方面的經驗與值得注意的問題，接著以印度為例，分析發(fā)展中國家在這方面的經驗與值得注意的教訓，最后就建設中國農民社會保障制度提出一些有益的思考。

關鍵詞：農民；社會保障制度；國際經驗

中圖分類號：F321

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0043-02

目前，全球有160多個國家建立了社會保障制度，70多個國家的社會保障制度覆蓋到農村人口。各國發(fā)展農村社會保障有著不同的背景和目的，從而也形成了不同的制度模式。了解發(fā)達國家和發(fā)展中國家農村社會保障發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀和經驗教訓，并總結其發(fā)展的共性和差異，對構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的新型農村社會保障制度無疑具有重要的參考價值。

一、發(fā)達資本主義國家在農村社會保障制度方面的經驗與教訓

1發(fā)達資本主義國家的社會保障制度有益經驗。本文選擇較具代表性的德國和日本加以介紹。德國是世界上最早制定農村社會保障制度的國家之一。1886年5月，《關于農業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險法》的公布和生效，是德國農村社會保障體系的開端。此時，德國城市化水平已達40％以上，正處于經濟快速發(fā)展時期，并在1910年，全國基本實現(xiàn)了城市化。1957年10月，德國農村養(yǎng)老保險體系的建立標志著德國朝著建立一個獨立的、全面的農村社會保障體系的方向邁出了重要一步。目前，德國農村社會保障制度主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、事故保險、護理保險和生育保險五個項目，可以向農民和他們的家庭在生活發(fā)生變化時(生病、喪失勞動力、年老、死亡等)提供全面的保護。

日本農村社會保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)以后建立起來的。當時作為戰(zhàn)敗國的日本，國民陷入極度困難中，約有1／3的日本國民需要救濟。政府于1946年出臺了《生活保護法》，建立起了覆蓋全體國民的最低生活保障體系。1959年，政府頒布了《國民健康保險法》和《國民年金法》，將原來并未參與養(yǎng)老保險的農戶、個體經營者等納入養(yǎng)老保險中。從20世紀70年代開始至90年代，隨著經濟社會發(fā)展形勢的變化，農村社會保障不斷得到補充、改革和完善。到20世紀末，日本已經建立起了完全覆蓋農村地區(qū)，包括廣大農村居民加入的公共醫(yī)療、養(yǎng)老、護理等各類保險和公共福利及老人保健等在內的、比較完善的農村社會保障制度體系。

2發(fā)達資本主義國家建立農村社會保障制度值得注意的教訓。首先，西方發(fā)達國家包辦社會保障事務和福利費用的高速膨脹，帶來了嚴重的社會保障財政危機。社會保障具有剛性增長的特征，在實踐中表現(xiàn)為項目、水平只能上、不能下，從而使保障規(guī)模不斷擴大，保障支出亦不斷膨脹，這種趨勢越快，政府的壓力就越重，嚴重的社會保障赤字危機一直是令西方發(fā)達國家最為頭痛的問題。其次，一些西方國家由于社會保障大全面、保障水平太高，使一些國民不勞動也能過上較好的生活，客觀上導致了國民惰性的增長，反而抵制了生產率的提高，甚至還會導致其他的社會問題。如有些社會福利計劃甚至“會鼓勵家庭破裂，因為許多家庭只有沒有父親才符合經濟幫助的標準?！痹俅危鐣Ｕ弦?guī)模和水平超越了社會經濟發(fā)展的承受能力，就會給國民經濟的發(fā)展帶來消極的影響，影響了國家的競爭力。如英國曾經是世界上最強大的國家之一，但現(xiàn)在已經日益沒落，其中“從搖籃到墳墓”式的高水平社會保障不能不說是重要的原因之一。

二、發(fā)展中國家農民社會保障方面的經驗與教訓

1發(fā)展中國家建立農村社會保障制度中的有益經驗。本文選擇具有代表性的發(fā)展中國家印度來加以說明。印度是世界人口大國。獨立五十多年來，雖然印度的工農業(yè)有了長足的發(fā)展，但農業(yè)在國民經濟中所占比例仍較大。近年來，印度政府不斷檢視自身發(fā)展中存在的問題，通過各種政策和計劃改變農村落后現(xiàn)狀，取得了舉世矚目的成績，特別是在推進農村社會保障方面取得了很大成效。以農民的基本生活保障方面為例加以介紹。

一是保障農民的基本生活需求。在印度喪失勞動力的農民可以直接獲得政府發(fā)放的津貼，以滿足其最基本的生活需要；無房的農民可以獲得政府的建房補助，以獲得基本的居住場所。其他農戶可以通過“信貸及補助計劃”獲得政府小額扶助資金進行住房改造。二是制定向貧困農民傾斜的農業(yè)政策。印度農村的貧困問題非常突出，促使政府在經濟發(fā)展過程中不斷調整農村經濟政策，主要是對農民的生產進行補貼，以提高農民收入。印度政府規(guī)定，聯(lián)邦政府要對農用柴油、灌溉用電給予財政支持。三是積極發(fā)展農村養(yǎng)老保險和金融服務。印度農村對老人的贍養(yǎng)主要來自家族，人們也可以從各種宗教組織獲得援助。但近年來，政府積極發(fā)展農村養(yǎng)老保險和金融服務。四是保障農業(yè)工人的工資收入。由于印度的農業(yè)工人大部分由經濟和社會落后階層所組成，是農村中最貧弱的一部分人，而印度的社會保險措施不包括這部分最困難的人群。因此，印度政府采取了一些專門針對農業(yè)工人的保障性措施。這些措施主要有：廢除農業(yè)奴隸與最低工資法。這些社會保障措施的實施，解決了印度農民特別是貧困農民的基本生活問題，確保了農村社會的基本穩(wěn)定。

2發(fā)展中國家農村社會保障問題值得注意的教訓。許多發(fā)展中國家的農村社會保障存在的最大的問題是缺乏必要的社會保障，由此引發(fā)了一系列的社會問題，而這些社會問題正在日益嚴重化。如南亞、西非不少國家每年還有許多社會成員陷入嚴重的危機中而無法自拔，有的社會成員因為饑餓而死亡，有的社會成員因無錢醫(yī)病和缺乏醫(yī)療保障不治而亡，災民流離失所的現(xiàn)象非常普遍，嚴重影響了這些國家的政治、社會的穩(wěn)定和經濟建設的正常進行，成為困擾和制約這些國家的發(fā)展的絆腳石。社會保障體系殘缺不全使得這些國家的社會問題不斷惡化。

三、國外農村社會保障制度建立中的經驗借鑒與教訓汲取

1以法律的形式來推動農民社會保障體系的構建和完善。發(fā)達國家在社會保障方面都有立法經驗，并且隨著社會發(fā)展不斷加以完善。社會保障法誕生以后，以它蓬勃的生命力在世界各大洲的經濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家中受到普遍重視，獲得健康發(fā)展。中國盡管在1998年以來就建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險的相關法律，但關于農民工的社會保障問題沒有相應的立法。由于缺乏相應的法律保障，使他們的社會保障工作難以實現(xiàn)強制性原則，這是造成目前侵害勞動者社會保障權益現(xiàn)象存在的根本原因。中國現(xiàn)行的農村社會保障主要是依靠各級政府的政策、文件進行引導，強調農民自愿參加。因為政策不具備法律效力，很容易受到國家政治、經濟等變化的影響，如果農村社會保障無法可依、無章可循，會存在很大的風險。因此，應像許多西方國家那樣抓緊建立健全農村社會保障的法律制度，通過走法制化之路，確保農村社會保障的規(guī)范性和穩(wěn)定性，使其在新農村建設中發(fā)揮積極作用。

2社會保障的低水平是中國農村社會保障符合國情的現(xiàn)

實做法。國外發(fā)達國家執(zhí)行的社保法，對維持社會穩(wěn)定以及縮小收入分配差距等方面起到顯著的作用。但20世紀70年代末以來，西方“普遍福利”政策卻受到各方面的挑戰(zhàn)，其中一個最主要的問題是社會保障標準太高，超越了國家的經濟承受力，財政人不敷出，出現(xiàn)巨額赤字，不得不進行改革，降低保障標準，削減保障支出。這樣的經驗教訓我們在設計農村社會保障體系時應該汲取。從中國目前實際情況看，中國農村人口數量龐大，經濟基礎薄弱，社會保障制度殘缺不全，加之中國還是一個發(fā)展中國家，人均財政收入不高，綜合實力不強，既不可能也沒有必要提供過高標準的保障。如果標準定得過高，一方面背離了保障基本生存權的社會保障本質，培養(yǎng)“懶惰情緒”，形成“寄生階層”；另一方面還會給各級政府造成沉重的財政負擔。但如果社會保障標準過低，就會失去社會保障的意義。因此，農村的社會保障立法必須確定一個適度的標準，即社會保障的均衡點。

3政府公共財政的大力支持是中國農村社會保障健康發(fā)展的有力保證。從公共財政的角度來看，在農村社會保障范圍中，屬于純公共品包括社會救濟、社會福利優(yōu)撫安置、農村最低生活保障等的提供由政府免費供應。屬于準公共品范圍的主要是指農民養(yǎng)老、醫(yī)療保險等旭是基于農業(yè)本身具有基礎性和效益的外溢性特征，及農民對社會的貢獻和現(xiàn)實收入水平制約等因素，政府也應在這些準公共產品供給中承擔責任。正如溫克勒(winkler)在研究歐盟國家農民養(yǎng)老金財政狀況時說的：“沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養(yǎng)老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼?！闭斦拇罅χС衷诘聡?、日本、瑞典等西方發(fā)達圜家的農村社會保障發(fā)展中能夠得到印證?；仡欀袊甑臍v史，我們發(fā)現(xiàn)政府的意愿決定了農村社會保障制度的發(fā)展軌跡，在大部分情況下，農村社會保障事業(yè)的發(fā)展速度與政府對它的關注程度是一種正相關的關系。正因為如此，中國農村社會保障制度要想健康發(fā)展，政府是責無旁貸的。

4采用多元化、多層次的農村社會保障模式是符合中國國情的現(xiàn)實道路。在西方一些發(fā)達國家，基本上建立了基本保險、組織補充保險以及個人儲蓄性商業(yè)保險相結合的多層次的農村社會保障體系。社會基本保險由國家立法強制實施，保障農民的基本生活供給。組織補充保險是指對涉農企業(yè)、農民組織等機構，在國家政策指導和補貼下，為農業(yè)工人等群體建立的保險。個人儲蓄性商業(yè)保險則通過政府對商業(yè)機構的規(guī)范、引導和激勵，農民根據自己的經濟能力和需求的不同自愿參加。新中國建立六十年來，經濟快速發(fā)展是改革開放的這三十年，然而中國因為人口眾多，經濟底子薄，改革開放三十年，成就很大，財富總量很大，人均財富很少。區(qū)域經濟發(fā)展很不平衡，建立一刀切的城鄉(xiāng)統(tǒng)一各地區(qū)統(tǒng)一是不切實際的，借鑒別國經驗，采用多元化、多層次的農村社會保障模式是符合中國國情的現(xiàn)實道路。

[責任編輯王建國]