對建立和完善農(nóng)村社會保障制度的幾點思考`

蔣婉麗

摘要：農(nóng)村社會保障制度，作為中國社會保障體系的重要組成部分，還是薄弱環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前迫切需要破解的難題。在深入分析建立和完善農(nóng)村社會保障制度必要性的基礎(chǔ)上，提出了建立和完善農(nóng)村社會保障制度的基本原則和基本思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障制度；對策

中圖分類號：F323，8

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0032-03

建立和完善農(nóng)村社會保障制度，既是全面建設(shè)小康社會和建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求，它對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定，推動三農(nóng)問題的解決，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供一個和諧、穩(wěn)定的社會環(huán)境，均具有重大意義。但是，當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度，作為中國社會保障體系的重要組成部分，還是薄弱環(huán)節(jié)，也是迫切需要破解的難題。本文筆者對建立和完善農(nóng)村社會保障制度談幾點思考。

一、建立和完善農(nóng)村社會保障制度的必要性

1建立和完善農(nóng)村社會保障制度，是縮小貧富差距，實現(xiàn)共同富裕的需要。在改革開放方針的指引下，農(nóng)村經(jīng)濟獲得了很大的發(fā)展，一部分人和一部分地區(qū)已經(jīng)先富起來了，并且成為共同致富的領(lǐng)路人。但是，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，農(nóng)村經(jīng)濟得到發(fā)展的同時，也帶來了許多不利因素。收入差距的迅速擴大，相對貧困已成為一種不容忽視的社會問題。社會保障制度作為社會發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”和“安全閥”，在堅持效率優(yōu)先的前提下，通過對不同階層和勞動者按不同比例籌集社會保障基金。這樣既可以調(diào)節(jié)居民收入，又可以保證社會保障基金的積累，保障社會的公平。國家通過這種方法籌集社會保障基金，在全社會范圍內(nèi)對國民經(jīng)濟收入進行再分配，對喪失勞動能力，失去就業(yè)機會者。以及收入不能維持基本生活的農(nóng)村貧困群體提供基本生活保障，這不但有利于保障低收入者基本生活，而且有利于縮小貧富差距，實現(xiàn)共同富裕。

2建立和完善農(nóng)村社會保障制度，是擴大內(nèi)需、促進農(nóng)村經(jīng)濟增長的需要。中國是一個農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的國家，農(nóng)村集中了中國最大的消費群體，擴大內(nèi)需必須高度重視啟動農(nóng)村消費。近幾年，為了解決國內(nèi)市場疲軟問題，促進經(jīng)濟快速增長，政府和各有關(guān)部門采取了一系列措施啟動內(nèi)需，即啟動城市的消費市場和啟動廣大的農(nóng)村消費市場。但是，當(dāng)前農(nóng)村市場作為全國統(tǒng)一大市場的有機組成部分，農(nóng)村消費市場沒有完全打開，農(nóng)民的購買力沒有得到充分的釋放。他們的收入大部分儲蓄起來，而不是被消費掉。這其中主要原因就是農(nóng)村缺乏一個令廣大農(nóng)民放心消費的、免去后顧之憂的社會保障制度。如果盡快建立了農(nóng)村社會保障制度，將有利于直接增加困難農(nóng)民收入和提高農(nóng)民對未來的預(yù)期和消費信心，解決億萬農(nóng)民的后顧之憂，必將提高農(nóng)民的消費能力，改善農(nóng)村消費環(huán)境，穩(wěn)定農(nóng)民消費預(yù)期，極大地刺激農(nóng)民消費行為，實現(xiàn)擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)增長的目標(biāo)。因此，要有效啟動農(nóng)村市場，擴大國內(nèi)需求，當(dāng)務(wù)之急是建立和完善農(nóng)村社會保障制度，使農(nóng)民“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”增加農(nóng)民的消費信心，促使廣大農(nóng)民增加消費，激發(fā)潛在的農(nóng)村社會購買力。

3建立和完善農(nóng)村社會保障制度，是解決三農(nóng)問題，建設(shè)全面小康社會的需要。目前，中國正處于實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵期，相對穩(wěn)定的國際國內(nèi)環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步具有重要意義，而廣大農(nóng)村的穩(wěn)定對整個社會的穩(wěn)定更具有決定性的意義。但穩(wěn)定不是自然實現(xiàn)的，它必須建立在物質(zhì)利益的分配公平、人們心理素質(zhì)和認(rèn)知理念的相對成熟，以及社會法規(guī)和保障體系的相對健全的基礎(chǔ)上。要保持社會的安全和穩(wěn)定，必須有健全的農(nóng)村社會保障制度，解決廣大農(nóng)民的生存發(fā)展所面臨的基本問題，給農(nóng)民以城市居民同等的生存保障權(quán)利。但是實際上中國城鄉(xiāng)社會保障制度的非均衡發(fā)展，使得城市居民與農(nóng)民享受著不公平的社會保障待遇。城市居民享有“多層次的社會保障”，而農(nóng)村社會保障制度建設(shè)是嚴(yán)重滯后的，大多數(shù)農(nóng)民享受不到社會保障的待遇，這樣就造成了社會的不公平，引起他們的不滿情緒，可能激發(fā)社會矛盾，給社會的發(fā)展造成了不穩(wěn)定因素。為了緩解這種不滿情緒和矛盾，政府必須通過建立和完善農(nóng)村社會保障制度，給農(nóng)民以城市居民的同等的生存保障權(quán)利，還農(nóng)民同等的國民待遇，實現(xiàn)農(nóng)村的小康社會，只有這樣，中國的全面小康社會才能實現(xiàn)。

4建立和完善農(nóng)村社會保障制度，是構(gòu)建和諧社會的需要。構(gòu)建和諧社會是新時期全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的重大任務(wù)，是確保國家長治久安的必然要求。中國是一個農(nóng)村人口占多數(shù)的國家，保持農(nóng)村穩(wěn)定是全社會穩(wěn)定的關(guān)鍵，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定，農(nóng)村穩(wěn)定問題是一個關(guān)系黨和國家全局的根本性問題。建立和完善農(nóng)村社會保障制度，對于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護農(nóng)民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村和諧社會的形成，都具有重要意義。當(dāng)前，農(nóng)村居民很多生活壓力大，經(jīng)濟承受力低，風(fēng)險抵御力弱。一方面，生活日益貧困化，甚至處于“生存危機“或”生存危機”邊緣，即絕對貧困化；另一方面，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距拉大，并有進一步擴大的趨勢，造成農(nóng)村居民的相對剝奪感不斷得到強化，使他們最先也最強烈地感受到社會改革與社會發(fā)展的成本與代價。于是，在這一龐大的隊伍中就蘊藏了巨大的社會風(fēng)險隱患。而農(nóng)村社會保障制度正是具有濟貧幫困、解危救急的特性，它的效應(yīng)是通過對收人較少以至喪失來源而發(fā)生生存困難的農(nóng)村居民提供基本的生活保障，從而增強保障對象的生活保障感、心理平衡感、社會公平感，從而保證社會安定，減少社會動蕩，實現(xiàn)社會和諧。

二、建立和完善農(nóng)村社會保障制度的基本原則

1堅持“科學(xué)發(fā)展”原則?？茖W(xué)發(fā)展觀是我們黨指導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的世界觀和方法論，是全面建設(shè)小康社會、加快推進現(xiàn)代化必須長期堅持的指導(dǎo)原則。建立和完善農(nóng)村社會保障體系，必須堅持統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)發(fā)展的原則，必須突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局、突破重城市輕農(nóng)村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社保不管農(nóng)民社保的做法，從社會經(jīng)濟發(fā)展全局的高度，樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念，把農(nóng)民享受社會保障作為“憲法”賦予的一項基本權(quán)利，把向農(nóng)民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務(wù)，把建立農(nóng)村社保體系當(dāng)做國家長治久安、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的大計，從戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌安排、科學(xué)指導(dǎo)、穩(wěn)步推進。

2堅持“量力而行”原則。農(nóng)村社會保障的立足點必須是保障廣大農(nóng)民的基本生活需要，這是中國農(nóng)村當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期的經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的。中國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，社會保障制度殘缺不全；加之中國還是一個發(fā)展中國家，人均財政收入不高，國家綜合實力不強，現(xiàn)有的經(jīng)濟水平和國家財力還難以給8億農(nóng)民較高水平的社會保障制度。因此，現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障還必須堅持量力而行與適度保障相結(jié)合的原則。

3堅持“因地制宜”原則。中國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，而且這種態(tài)勢在相當(dāng)長的時間內(nèi)都不可能根本改

變。因此，必須從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的差異性出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)步實施。從地域上講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)全面推進農(nóng)村社會保障體系的條件已基本成熟，有的可以一步到位，直接實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，有的宜立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農(nóng)村社會保障體系；經(jīng)濟中等發(fā)達地區(qū)全面推進農(nóng)村社會保障的條件尚未完全成熟，應(yīng)當(dāng)重點抓好最低生活保障制度、合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險等基本制度的建設(shè)，以后隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和工作的深入再全面推開；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)全面推進農(nóng)村社會保障制度的條件還很不成熟，尤其是部分農(nóng)民還沒有完全解決溫飽問題，農(nóng)民籌資非常困難，地方財政也力不從心。因而對于欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)從農(nóng)民最急需的保障項目人手，先建立農(nóng)村低保，實行合作醫(yī)療試點，并在經(jīng)濟條件較好的農(nóng)村進行養(yǎng)老保險制度試點，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平時，再全面推行。

4堅持“注重公平”原則。在建立健全農(nóng)村社會保障過程中，堅持效率優(yōu)先，就是要優(yōu)先解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，優(yōu)先安排農(nóng)村社會保障制度中最急需、最實惠、最見效的資金項目，努力提高社會保障資金的投入產(chǎn)出率或成本收益率，以實現(xiàn)現(xiàn)有財力約束下社會保障的綜合效益最大化。在堅持效率優(yōu)先的前提下，要更加注重公平。要努力擴大公共財政覆蓋范圍，強化政府對農(nóng)村的公共服務(wù)；按照公共服務(wù)均等化原則，合理調(diào)整現(xiàn)有財力結(jié)構(gòu)，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，以推動落后地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的建立和完善。

5堅持“城鄉(xiāng)銜接”原則。農(nóng)村社會保障制度的建立，一定要從實際出發(fā)，循序漸進，逐步展開。由于農(nóng)民的收入水平普遍低于城鎮(zhèn)居民，繳費水平不能超出農(nóng)民的承受能力；又由于農(nóng)村消費也遠低于城鎮(zhèn)，相應(yīng)地農(nóng)村社會保障的待遇水平也應(yīng)當(dāng)?shù)陀诔擎?zhèn)社會保障標(biāo)準(zhǔn)。不能與城鎮(zhèn)社會保障互相攀比。但是，社會保障理論體系應(yīng)一脈相承，社會保障項目要基本相同，資金管理原則要基本一致，規(guī)定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設(shè)小康社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，加快在農(nóng)村建立健全社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。

三、建立和完善農(nóng)村社會保障制度的舉措

1增加農(nóng)村社會保障資金的積累，增強農(nóng)村社會保障的能力。首先，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，增強農(nóng)民參保的經(jīng)濟實力。用發(fā)展的辦法解決問題，保持農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，使農(nóng)村經(jīng)濟實力不斷增強，這建立和完善農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，我們必須始終堅持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不斷邁上新臺階。只有這樣，農(nóng)村社會保障制度才能真正建立起來。其次，增加國家對農(nóng)村社會保障事業(yè)的財政投入。社會保障資金投入，屬于國民收入再分配的范疇，財政投入是籌集資金的一個主要渠道。但長期以來社會保障等各方面嚴(yán)重偏向于城市，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后的情況下，農(nóng)村社會資金更加匱乏，為此，在增加農(nóng)民自身收入的同時，要增加政府對農(nóng)村社會保障的投入，加大財政支持的力度。再次，開征和形成社會保障稅，擴大籌資渠道?，F(xiàn)在許多國家都通過定期開征社會保障稅來籌集資金，不但有利于減輕國家和企業(yè)負擔(dān)，而且可以充分發(fā)揮社會保障“調(diào)節(jié)分配”的作用，縮小城鄉(xiāng)、貧富差距，促進社會公平。

2建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度。建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，是盡快建立農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。農(nóng)村最低生活保障制度，是農(nóng)村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現(xiàn)象的重要舉措，是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。因此，為了解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，在農(nóng)村必要盡快建立最低生活保障制度。目前可根據(jù)實際情況，采取分類處理、分別對待的辦法，解決農(nóng)民的最低生活保障問題。對無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人、殘疾人、未成年人和因病、因缺少勞動能力，或因突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活一時困難的農(nóng)村居民，可以按照法定程序申請最低生活保障補助。

3建立和完善農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度。對農(nóng)民來說，隨著醫(yī)療費用的大幅攀升，高額的醫(yī)療費用支出，對他們來說顯然是巨大的壓力，解決這一難題的有效途徑，就是讓農(nóng)民醫(yī)療費用進入社會統(tǒng)籌，讓全社會來負擔(dān)。當(dāng)務(wù)之急是要探索制定符合農(nóng)民需求的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在20世紀(jì)70年代末期，曾覆蓋了全國90％的農(nóng)村，對于緩解農(nóng)民的疾苦和農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的變革，聯(lián)產(chǎn)承包制全面實施，農(nóng)村合作醫(yī)療賴以存在的集體經(jīng)濟在多數(shù)地區(qū)不復(fù)存在，這項制度逐漸流于形式，2003年全國農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋率也只有14.2％。國家雖然在農(nóng)村合作醫(yī)療的資金籌資、管理體制、補償模式、監(jiān)督機制等方面都進行了創(chuàng)新和突破。但目前新型合作醫(yī)療制度，只是停留在原則性政策層面上，因此，為了保證該制度得以貫徹落實，我們必須按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則，建立健全工作機構(gòu)，堅持政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加的原則，實行農(nóng)民個人繳費、集體扶持、政府支持和社會各方籌資相結(jié)合的辦法，建立以住院大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，對農(nóng)民的大額醫(yī)療費用或住院費用進行補助，使農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度健康有序地運行。

4建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。當(dāng)前必須積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)。但由于中國目前經(jīng)濟發(fā)展水平低，由國家全部承擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老保障是不現(xiàn)實的。因此，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，可參照城市養(yǎng)老保障體系建設(shè)進行：一是養(yǎng)老保險基金的籌集由政府、集體、農(nóng)民個人共同出資、合理負擔(dān)。二是要完善養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機制。對所征繳的農(nóng)民養(yǎng)老保險基金，設(shè)立專門機構(gòu)，實行專戶儲存和管理，確保農(nóng)民保障資金規(guī)范化管理、安全運行和實現(xiàn)保值增值。三是要完善養(yǎng)老保險基金統(tǒng)發(fā)機制。對參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民，在按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納一定年限的養(yǎng)老保險費后，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法，享受養(yǎng)老保險待遇，使被保農(nóng)民在年老時有穩(wěn)定的基本生活費，以解決其生活保障問題。

5建立和完善農(nóng)村社會優(yōu)撫制度。社會優(yōu)撫制度，是對特殊困難的優(yōu)撫對象給予補充性的保障。由于國家用于優(yōu)撫的經(jīng)費有限，可增長的幅度也有限。所以，對于基本生存發(fā)生嚴(yán)重困難，而個人和家庭親屬無力解決的，各級政府要通過多種途徑和辦法籌集資金，給予第二次補充性的保障。近些年來，中國城鄉(xiāng)不少各級政府對優(yōu)撫工作進行了改革和創(chuàng)新，增強了優(yōu)撫工作的力度。作為優(yōu)撫對象的軍人、退伍傷殘軍人、烈屬等的生活水平總體上雖有明顯改善，但是其改善的程度同經(jīng)濟、社會發(fā)展的速度相比，有明顯差別。在廣大農(nóng)村優(yōu)撫對象的生活水平偏低具有一定的普遍性，部分優(yōu)撫對象至今還沒有擺脫貧困。為此各級政府要進一步切實做好農(nóng)村的優(yōu)撫工作，逐步建立和完善農(nóng)村社會優(yōu)撫制度。

6加強農(nóng)村社會保障制度的立法監(jiān)督。中國農(nóng)村社會保障制度缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，就是因為農(nóng)村社會保障工作缺乏強有力的法律支持。到目前為止，中國還沒有一部有關(guān)農(nóng)村社會保障制度的法律，致使農(nóng)村社會保障工作中無法可依，管理混亂，難以健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。為此，應(yīng)盡快制定農(nóng)村社會保障立法體系。與農(nóng)村社會保障有關(guān)的法規(guī)主要有農(nóng)村社會保障基本法、農(nóng)村社會保險法、農(nóng)村社會保險基金管理條例、農(nóng)村醫(yī)療保險條例、農(nóng)村社會救濟條例等。立法是為農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。在建立立法體系外，還應(yīng)建立有效的監(jiān)督機制，加強對農(nóng)村社會保障工作的監(jiān)督。

[責(zé)任編輯王建國]