教師輪崗制的問題與政策建議

陳正華 范海燕

當前，擇校問題已發(fā)展成為各地重要的社會問題之一，也成為各地政府面臨的巨大社會壓力。為此，各地進行了很多有益的探索。其中，教師輪崗制正成為我國教育領(lǐng)域開展的又一重要探索、試驗，又一重要制度創(chuàng)新。

所謂教師輪崗制，其全稱應為義務教育階段教師輪崗制度。它指由縣(市、區(qū))級教育行政部門組織開展的、旨在以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)校際師資的均衡配置為目標而推進義務教育階段教師在城鎮(zhèn)學校和農(nóng)村(山區(qū))學校、中心學校和周邊學校、優(yōu)質(zhì)學校和薄弱學校之間合理、有序流動的一種制度設計與制度安排。

然而，綜觀各地教師輪崗制的探索發(fā)現(xiàn)，當前教師輪崗制的實踐還存在著很多的問題，包括人們認識上的偏差、實施過程中遭遇的困境等等，這需要我們認真加以研究，尋找解決問題的辦法，以推進它的順利實施。

一、人們對教師輪崗制的認識偏差

要有效實施教師輪崗制，均衡配置教師資源，首先必須科學、全面地認識這一制度設計，以避免在實踐中走偏。從目前的實踐看，各基層教育行政部門工作人員和教師在對這一制度的理解和認識上還存在著一定的偏差，需要予以糾正。

1教師輪崗就是名師輪崗

擇校實質(zhì)就是擇師，就是擇名師。在一定意義上說，教師的均衡配置關(guān)鍵在于實現(xiàn)縣域內(nèi)的名師在各學校之間的均衡配置。這意味著教師輪崗，首要的是推進縣域內(nèi)更多的名師走向農(nóng)村學校、城市薄弱學校。當前名師主要聚集在名校、優(yōu)質(zhì)校和城鎮(zhèn)學校——從而在輪崗初期，或者說就能盡快實現(xiàn)校際名師的配置均衡，從而盡快促進校際師資的均衡配置。因此，教師輪崗制首先或者首要的是推進名師輪崗，但并不是教師輪崗就只是名師輪崗，因為教師輪崗制要真正得到很好的執(zhí)行，僅有名師輪崗最終容易導致現(xiàn)有名校、優(yōu)質(zhì)校消極應對輪崗現(xiàn)象的再現(xiàn)，使輪崗流于形式。從全局和整體上看，縣級教育行政部門轄區(qū)內(nèi)的所有教師都將參與到輪崗中來，每個教師在其職業(yè)生涯中都將有在多所不同學校中從教的經(jīng)歷。只是每一教師參與輪崗有先后的不同，因為縣域內(nèi)教師的輪崗需要有計劃、有秩序地實施。

2教師輪崗等于教師支教

長期以來，為了幫助農(nóng)村學校、薄弱學校，尤其為了幫助邊遠地區(qū)農(nóng)村學校與城市薄弱學校提高師資水平，我國開展了多種形式的支教活動，包括城鄉(xiāng)學校之間一對一的捆綁式支教，也包括名師到薄弱學校講學、教學指導以及高校大學生志愿者支教等幫扶形式，支教成為了教師交流與幫扶的重要形式。但教師輪崗不等于教師支教，因為教師輪崗是縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學校與薄弱學校、農(nóng)村學校與城鎮(zhèn)學校師資的雙向流動，不僅包括了如支教那樣由優(yōu)秀教師、城鎮(zhèn)學校的教師向農(nóng)村學校、薄弱學校單向的流動和支持，同時也包括了薄弱學校、農(nóng)村學校的教師(包括優(yōu)秀教師和普通教師)向優(yōu)質(zhì)學校、城鎮(zhèn)學校的流動。也就是說，教師輪崗要打破教師一校定終身的傳統(tǒng)。實現(xiàn)所有教師都在多所不同學校之間的流動。從人事關(guān)系上看，支教教師的人事關(guān)系仍屬原派出學校，也在原校中享受其工資待遇；而輪崗的教師則不屬某一學校所有。否則教師的輪崗將面臨原學校的制約，教師輪崗易流于形式，其效果將大打折扣。

3輪崗只是教師的事情

誠如新修訂的《義務教育法》第三十二條第二款所規(guī)定的，“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。”需要指出的是，這里特別規(guī)定的縣級教育行政部門應組織“校長”和“教師”流動，而不僅僅只是教師流動。我們以為，立法者當初應該是敏銳地捕捉到了教師流動問題的復雜性及其與校長之間的關(guān)系才作出了這樣的規(guī)定。各地教師輪崗的實踐表明，如果輪崗只是教師的事情，校長不進行流動，這時校長往往會為了學校的發(fā)展，也為了自身的政績和發(fā)展，在響應教師輪崗或支教等形式的教師交流任務和要求時，就會傾向于想方設法盡可能將真正高水平的教師保留在自己學校而派出所謂“符合要求”的教師應付各種類型的教師交流。結(jié)果，教師交流往往流于形式，派出學校、接收學校都不是很滿意，效果也不夠理想。

4教師輪崗就是“大輪崗”

教師職業(yè)有她自身的特點，其中穩(wěn)定性就是其一。為此，很多國家都將教師納入公務員系列進行管理，并努力提高教師的福利待遇，以增強教師職業(yè)的吸引力，確保教師隊伍的穩(wěn)定性。在我國，盡管《教師法》將教師定位為專業(yè)人員，但該法將中小學教師比照國家公務員而規(guī)定中小學教師應獲得與公務員相當?shù)拇?。但當前，有的地方實行的教師輪崗即所謂的教師大輪崗，教師在一所學校中工作兩至三年進入輪崗中而轉(zhuǎn)入另一所學校任教，造成輪崗過頻過快；或者在同一年里同一所學校中輪崗教師比例過大，造成教師隊伍不穩(wěn)定，人心渙散，師生關(guān)系不斷變換，嚴重影響了教育教學，因而遭到了來自教師和學生乃至家長的多重反對。實際上，在推進教師輪崗的過程中，我們必須遵循教育教學的基本規(guī)律，在此基礎上盡可能減少對教育教學的不良影響。另外，個別地方把輪崗理解為支教，在省級范圍內(nèi)推進城鄉(xiāng)教師輪崗。我們以為這種大范圍的支教式的輪崗一方面誠如前面所說的那樣效果不會太理想，另一方面也會使教育成本劇增。因此，應該立足于縣域內(nèi)的教師輪崗制度建設。

二、教師輪崗制實施過程中面臨的困境

一項制度的設計總是隨著人們認識的不斷加深、實踐經(jīng)驗的不斷豐富而逐步完善、發(fā)展的。目前，教師輪崗制在實施過程中也正面臨著制度設計上的不完善而遭遇來自學校、教師、學生乃至家長所作出的各種形式的消極應對或抵抗，使之面臨實施困境。

1校際工資待遇差距過大

之所以教師輪崗、教師流動阻力大，很大程度上是因為學校之間的工資待遇差距過大。因為在我國現(xiàn)階段，即使在縣域內(nèi)，優(yōu)質(zhì)學校、城鎮(zhèn)學校與薄弱學校、農(nóng)村學校同職級教師之間工資待遇相差也比較大，而且這種收入差距不是直接能從工資上體現(xiàn)出來，而更多地表現(xiàn)為學校內(nèi)部的預算外收入分配所得導致的彼此比較大的差距。在這種背景下，優(yōu)質(zhì)學校、城鎮(zhèn)學校教師顯然不情愿離開其學校而到一個工資待遇低、工作環(huán)境相對差的學校任教，甚至面對各種諸如支教等流動任務只是不得已而做無奈的消極應對。反之，薄弱學校、農(nóng)村學校的優(yōu)秀教師則總是想方設法調(diào)人優(yōu)質(zhì)學校、城鎮(zhèn)學校任教。而且，在優(yōu)質(zhì)學校、城鎮(zhèn)學校任教，不僅為自己帶來更好的收入和更優(yōu)越的工作環(huán)境，同時也將為教師子女的發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。結(jié)果，一些薄弱學校、農(nóng)村學校甚至發(fā)展成為優(yōu)質(zhì)學校、城鎮(zhèn)學校輸送優(yōu)秀教師資源的培養(yǎng)培訓基地，校際師資差距越來越大。

2教師為學校聘任和所有

《教師法》第十七條規(guī)定，“教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務和責任?！蓖瑫r，《教育法》第二十八條也規(guī)定，學校有“按照章程自主管理”、“聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分”等方面的權(quán)利。據(jù)此，學校和教師

之間的關(guān)系是聘任合同關(guān)系。基于這種聘任合同關(guān)系，學校有權(quán)對教師進行全面管理，包括日常管理以及對教師進行任用、安排教育教學任務、依法進行續(xù)聘或解聘等等。學校的這些權(quán)利，教育行政部門不得對之進行干涉。因而，在現(xiàn)行教師人事管理體制下，在貫徹執(zhí)行教師輪崗制過程中，學校有自主安排教師進行輪崗的管理權(quán)，包括自主確定教師參與輪崗的先后、自主確定教師輪崗的時間及其回原學校的時間(因為教師與原學校才有聘任關(guān)系)、自主確定提供給輪崗教師除國撥工資外的相關(guān)待遇等等。這樣，教師輪崗制受制于現(xiàn)有教師人事管理體制而無法真正使教師流動起來，達到均衡配置教師資源的目的，教師輪崗制變成了支教式的教師流動形式。

3輪崗教師工作生活成本增大

在輪崗制中，教師不再固定在某一所學校工作，而要變換工作學校，有的還需要輪崗到離自家比較遠的學校任教，這必然給教師的工作生活帶來很多不便。而在輪崗制度實施前，很多教師為了工作方便而在學校內(nèi)擁有住房或者在學校附近居住。而輪崗后，這一優(yōu)勢可能變成了劣勢。為此，一部分教師不得不承擔因輪崗帶來的、新增的交通費、生活費等費用以及由此帶來的生活上的不便和變更成本。比如，教師工作學校離家遠了，就可能不方便照顧家里的老人和小孩，給其家庭生活帶來新的困難和新的成本。同時，需要看到的是，輪崗后，教師要不斷熟悉與接受新的工作環(huán)境、人際關(guān)系和不同的校園文化，這也必將給教師帶來新的壓力和新的成本?？梢岳斫獾氖?，如果這一切新增的工作生活成本都要由輪崗教師個人獨自承擔，必然會遭到教師的反對和抵制。

4輪崗降低了師生關(guān)系的穩(wěn)定性

眾所周知，良好師生關(guān)系的構(gòu)建是師生長時期共同努力的結(jié)果。師生關(guān)系一旦形成，將長期影響學生的成長。有的甚至影響學生的一生。而教師輪崗就意味著教師和學生需要不斷認識新的學生和教師，需要重新開始彼此的相互了解、相互熟悉，要不斷構(gòu)建新的師生關(guān)系。顯然，這將需要教師和學生付出更大的心力和成本來不斷構(gòu)建和適應這種不斷變化的師生關(guān)系，建立新的師生情感，盡管這種輪崗在一定意義上也為師生關(guān)系的發(fā)展帶來新的積極的影響。但毫無疑問，輪崗必將降低師生關(guān)系的穩(wěn)定性，增大了教師和學生交互作用的成本，使教育教學成本增大，也可能影響到教育教學的效果。

三、推進教師輪崗制實施的政策建議

應該看到，教師輪崗制在實施過程中所存在的人們認識上的偏差，通過加強宣傳和教育可以得到提高，但要推進這項制度的順利實施，必須突破實施過程中遇到的種種困境，為其健康運行提供配套支持和政策保障。

1確立中小學教師公務員地位

基于前面論述得知，要有效實施輪崗制，在縣域范圍內(nèi)實現(xiàn)教師輪崗均衡配置師資的目的，必須使縣級教育行政部門具有聘任、調(diào)配教師的權(quán)利才有可能。而這需要變“學校招聘教師”為“教育行政部門招聘教師”，變“教師學校所有”為“教師教育行政部門所有”才能實現(xiàn)。為此，必須突破現(xiàn)有教育法律法規(guī)對中小學校自主招聘教師、自主管理教師的規(guī)定，將招聘教師的權(quán)利收歸縣級教育行政部門，由縣級教育行政部門與教師簽訂聘任合同或行政合同。也就是說，必須改變教師與學校、教師與政府之間的傳統(tǒng)關(guān)系。在突破了傳統(tǒng)關(guān)系后，教師到各學校工作只是受縣級教育行政部門的委任而已，而學校也是受縣級教育行政部門的委托對教師進行全面管理，包括日常人事管理、教育教學管理及評估考核，但縣級教育行政部門對教師享有最后的人事決定權(quán)、定職定級權(quán)和工資福利待遇的發(fā)放權(quán)。

為此，我們建議，通過修改相關(guān)教育法律法規(guī)，賦予中小學教師公務員的法律地位，這既有利于提高中小學教師的社會地位，同時為中小學教師的流動、師資的均衡配置以及擇校問題的解決奠定法律基礎。若中小學教師成為國家公務員，縣級教育行政部門便可在其管轄范圍內(nèi)統(tǒng)一招聘教師、統(tǒng)一同職級教師的工資待遇，同時縣級教育行政部門也有權(quán)要求教師接受政府規(guī)定的輪崗和調(diào)動安排。在中小學教師成為公務員的前提下，學校就得服從教育行政部門對教師的調(diào)配，輪崗中的教師也不必擔心因輪崗、支教而與原學校的關(guān)系疏遠或?qū)υ瓕W校直接貢獻小而遭原學校排擠甚至被以隱蔽性理由解聘了。

2提高并規(guī)范教師工資待遇

教師輪崗過程中是否會遭遇阻力以及將遭遇多大的阻力，這主要取決于輪崗教師在輪崗過程中的利益是否受損以及其利益受損的程度有多大，包括直接利益(工資待遇)和間接利益(工作生活成本)。

為此，我們建議，政府應加大投入，全面提高教師工資待遇，確保輪崗后教師工資待遇不僅不降低反而有所提高，最大可能地調(diào)動廣大教師的積極性和對教師輪崗制度的支持。在提高工資待遇的前提下，應規(guī)范縣域內(nèi)教師工資待遇，堅持在縣域范圍內(nèi)同職級教師享受同等工資待遇。而且在規(guī)范教師工資待遇的同時，必須嚴查、嚴控學校預算外收入，嚴厲打擊學校的小金庫行為，并且按照國家公務員的基本要求來規(guī)范教師的行為，規(guī)定中小學教師無論是寒暑假還是業(yè)余時間都不得兼職，不得獲得除國家規(guī)定的工資福利待遇之外的其他收入。這樣，便可實現(xiàn)校際教師收入相當?shù)哪繕耍瑸榻處熭啀彽耐七M鋪平道路。

3扶助農(nóng)村(山區(qū))學校輪崗

客觀地說，現(xiàn)階段，我國農(nóng)村學校、山區(qū)學校工作生活條件與城鎮(zhèn)學校相比依然存在比較大的差距。同時，農(nóng)村學校、山區(qū)學校交通也相對不便，這無疑將給農(nóng)村和山區(qū)工作的教師帶來更多的困難，在輪崗中。這些學校相對而言缺乏吸引力，需要政府采取相關(guān)激勵措施予以引導，甚至出臺一些強制性辦法對之予以扶助。

為此，我們建議，國家應對在農(nóng)村(山區(qū))學校任教的教師予以適當補貼以示鼓勵；同時將教師在農(nóng)村(山區(qū))學校任教的一定經(jīng)歷作為教師晉升中、高級職稱的必備條件，并將它作為在同等條件下教師提干、評優(yōu)評先等方面予以優(yōu)先的重要依據(jù)。

4為教師輪崗提供支持服務

誠然，教師輪崗制是教育領(lǐng)域又一重要的制度創(chuàng)新。制度的創(chuàng)新與政策的變化必然帶來利益的重新分配和再調(diào)整。因此，在推行教師輪崗制度過程中，要盡可能防止因輪崗給教師工作生活增加成本而使其利益受損，繼而對教師輪崗制的貫徹實施采取抵制或消極應對的態(tài)度和策略。事實上，實行教師輪崗制后，將改變教師原有的工作生活空間，這可能給教師的工作生活帶來諸多不便。比如，過去很多中小學教師就住在學校內(nèi)或者住在學校附近，因輪崗后教師的家離學校可能就比較遠了，這一方面可能給教師帶來交通成本問題，同時還會出現(xiàn)因離家遠而不方便照顧家里老人孩子問題。等等。

為此，我們建議，政府應以人為本，為教師輪崗制的實施做好配套支持和服務工作，包括政府為教師提供班車服務、生活補貼等方面的相關(guān)支持，為教師排憂解難，做好教師的后勤服務工作，使其接受輪崗，并積極努力工作。

(責任編輯付一靜)