基層政府提供公共服務(wù)困境求解

李雪峰 張?zhí)焓?/p>

【摘要】地方政府較之中央政府更容易了解本地公共服務(wù)的需求,應(yīng)當(dāng)成為本地公共服務(wù)的主要提供主體。但由于我國政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分混亂、不科學(xué),導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)供給能力偏弱。為此,要實(shí)現(xiàn)基層政府的權(quán)責(zé)對(duì)等,提高其服務(wù)供給能力,進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)民主決策,加大對(duì)公共服務(wù)的投入。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 基層政府 供給能力

“公共服務(wù)”是指主要由公共部門提供的滿足公民生活、生存與發(fā)展的需求,能使公民受益或獲得享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)?！肮┙o能力”是公共部門通過財(cái)政預(yù)算、信用等管道籌措并提供關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支出活動(dòng)的能力,來實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo),對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)來講這是自治區(qū)基層政府的一項(xiàng)重要職能。公共服務(wù)供給能力的強(qiáng)弱,供給質(zhì)量的高低是評(píng)價(jià)基層政府實(shí)際工作的最直接指標(biāo)。增強(qiáng)地方競(jìng)爭(zhēng)力的重要條件之一就是要提高基層政府公共服務(wù)的能力,當(dāng)前,打造優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)環(huán)境,提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品,建設(shè)良好的“軟環(huán)境”成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重中之重。

內(nèi)蒙古自治區(qū)基層政府提供農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)“制度”的局限

權(quán)責(zé)劃分模糊,基層政府不堪重負(fù)。根據(jù)受益范圍的不同,公共服務(wù)可以分為全國性公共服務(wù)和地方性公共服務(wù),全國性公共服務(wù)對(duì)提供主體的特殊要求,決定了其只能是中央政府,如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、國防、外交等。地方性公共服務(wù)則有可能由集團(tuán)或者私人提供,但主要提供者還是地方政府。然而,我國地方政府有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí),再加上已經(jīng)部分實(shí)化的村,實(shí)際上是四級(jí)半,如果各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不清,必然會(huì)出現(xiàn)相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的現(xiàn)象,上級(jí)政府由于擁有超然地位,總是處于博弈中的優(yōu)勢(shì)方,結(jié)果就是事權(quán)的逐級(jí)下移,基層政府已不堪重負(fù),導(dǎo)致了公共服務(wù)供給困境的加劇。財(cái)權(quán)方面,政府財(cái)力的大小,實(shí)際上決定了政府提供公共服務(wù)能力的大小。我國劃分政府間財(cái)權(quán)的制度主要有“分稅制”和轉(zhuǎn)移支付制度,這兩種制度還不完善。各地各級(jí)政府的財(cái)力依然差距很大,大部分農(nóng)村地區(qū)的基層財(cái)政基本上就是“討飯財(cái)政”,嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)基層政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的能力,最終導(dǎo)致其農(nóng)村公共服務(wù)供給長(zhǎng)期處于低水平上的均衡。

由表1可見,自“十五”時(shí)期以來,內(nèi)蒙古上劃中央稅收收入以34.8%的速度遞增,財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入尤其是地方可用財(cái)力年均遞增速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上劃中央稅收收入年均遞增速度。

農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)民主決策發(fā)揮受限。規(guī)范分析表明,集團(tuán)成員作為民主決策的實(shí)際主體,作為公共品的消費(fèi)者,比基層政府更了解自己的真實(shí)偏好,因此他們作為決策者時(shí),能夠提高公共服務(wù)的供給效率。但事實(shí)并不完全如此,結(jié)合內(nèi)蒙古的實(shí)際,主要有以下幾個(gè)方面抑制了民主決策模式作用的發(fā)揮:首先,民主決策中流動(dòng)人口的缺位。隨著我國改革開發(fā)的深入,內(nèi)蒙古的農(nóng)村人口開始大量向城市涌入,但由于戶籍制度的限制,涌入城市的農(nóng)牧民并不能獲得參與該地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)利,游離于當(dāng)?shù)毓卜?wù)民主決策之外。其次,民主成本的舍棄。公共服務(wù)的民主決策需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民犧牲生產(chǎn)活動(dòng)及休閑的時(shí)間去參與,需要農(nóng)牧民花費(fèi)足夠的閑暇和熱情去參與,這對(duì)過慣了“日出而作、日落而息”生活的農(nóng)牧民來講,實(shí)在是“奢侈”的事情。這樣,部分集團(tuán)成員可能由于民主成本的高昂而放棄民主權(quán)利,進(jìn)而制約公共服務(wù)民主決策的效力。

內(nèi)蒙古自治區(qū)基層政府提供農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)“量”的缺失

通過自治區(qū)基層政府以及相關(guān)部門的多年努力,自治區(qū)基本公共服務(wù)體系已經(jīng)初步建立、基本公共服務(wù)基本普及、社會(huì)公共服務(wù)供給相對(duì)豐富,但是,在基本公共服務(wù)建設(shè)取得一定成效的同時(shí),仍存在著諸多的矛盾和問題。在量的投入方面,重點(diǎn)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

基礎(chǔ)設(shè)施投資能力不足。內(nèi)蒙古是農(nóng)牧業(yè)大省,要促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展,必須加大對(duì)農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。對(duì)農(nóng)村牧區(qū)提供的公共服務(wù)主要分為三類,分別是基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素和社會(huì)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)一般包括農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、防汛抗旱、民兵訓(xùn)練、道路、水利、防風(fēng)固沙、沙化治理、電力、電信等。就目前來說,這類公共服務(wù)提供很少,不能滿足農(nóng)牧業(yè)發(fā)展需要?；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)是農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和硬件保障,是第一個(gè)門檻。如果農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)不牢固,第一個(gè)門檻邁不過去,那么,農(nóng)村牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必將遇到障礙。基礎(chǔ)類公共服務(wù)的提供成了農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)發(fā)展,農(nóng)牧民生活改善的瓶頸。自2002年以來,內(nèi)蒙古財(cái)政支出增長(zhǎng)速度較快,但是就近幾年來看,用于農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的支出增長(zhǎng)速度卻普遍低于總支出的增長(zhǎng)速度。(見表2)

公共衛(wèi)生事業(yè)投入不夠。“十五”期間,內(nèi)蒙古公共衛(wèi)生支出累計(jì)78.9億元,2006年全區(qū)公共衛(wèi)生支出28.1億元,比上年增加7.3億元,增長(zhǎng)35%,重點(diǎn)用于基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。在取得一定進(jìn)步的同時(shí),也存在一些問題(見表3) 。

從表3中我們可以看出,第一,2002年～2008年,內(nèi)蒙古公共衛(wèi)生支出的增長(zhǎng)速度與其經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入連年持續(xù)高速增長(zhǎng)的速度形成強(qiáng)烈的反差,存在著一種落后和滑坡的狀況。第二,公共衛(wèi)生資源配置上存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)不公現(xiàn)象。內(nèi)蒙古自治區(qū)城市人口少于農(nóng)牧區(qū)人口,但是城市公共衛(wèi)生資源卻大大多于農(nóng)牧區(qū)所配置的公共衛(wèi)生資源。公共衛(wèi)生資源的最佳配置模式是金字塔模式,即資源的大部分配置應(yīng)該在金字塔的底部(基層地區(qū)),然而,目前的情況是在城市公共資源的配置比例要大于鄉(xiāng)村的公共衛(wèi)生資源配置比例,呈現(xiàn)倒金字塔狀。

社會(huì)保障覆蓋面窄。民族地區(qū)社會(huì)保障是民族自治地區(qū)基層政府通過為全區(qū)因各種原因失去收入來源、生活極度貧困的民眾提供各種基本生活保障以維持民眾的基本權(quán)益和實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)。目前,自治區(qū)基層政府經(jīng)過多年努力使社會(huì)保障體系、養(yǎng)老助殘服務(wù)體系、社會(huì)救助體系初具規(guī)模。但也應(yīng)該看到,長(zhǎng)期以來,內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)保障始終處于社會(huì)保障體系的邊緣,農(nóng)牧民游離于社會(huì)的保障網(wǎng)外,他們的生、老、病、死基本上由個(gè)人或家庭來承擔(dān)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,2005年底,全區(qū)參加“農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”計(jì)劃的農(nóng)牧民人數(shù)從近100萬下降為80萬人,加上國家供養(yǎng)的“五?！崩先?2005年統(tǒng)計(jì)全區(qū)“五?！惫B(yǎng)人數(shù)為54560人),總數(shù)約有85萬人(不到該時(shí)期農(nóng)牧業(yè)人口的7%)。在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面,隨著內(nèi)蒙古城市化進(jìn)程的不斷加快,城市化和工業(yè)化用地量需求的不斷增加,必然導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村牧區(qū)土地被征用。農(nóng)牧民失去土地后,成為邊緣群體。他們既不享有土地的保障,也不享有城市居民那樣的社會(huì)保障,處于社會(huì)保障的真空地帶。加上他們自身文化水平較低,又缺乏專業(yè)技術(shù)知識(shí),再就業(yè)變得尤為困難,沒有收入來源,待到“消化”完政府的補(bǔ)助款后,基本生活也就不能獲得保障了。

基層政府提供公共服務(wù)困境的求解

權(quán)責(zé)對(duì)等,提高服務(wù)供給能力。對(duì)于內(nèi)蒙古而言,在提供公共服務(wù)的類別中,如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、國防(民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等)外部性相當(dāng)強(qiáng)烈,受益范圍絕不僅是本人和當(dāng)?shù)?理應(yīng)屬于全國性公共品,因此應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)籌而不該由旗(縣)統(tǒng)籌。以上所羅列的公共服務(wù)占農(nóng)村公共服務(wù)的絕大多數(shù),自治區(qū)某些貧困地區(qū)無力提供這些公共服務(wù),中央統(tǒng)籌全國財(cái)力應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行幫助,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于社會(huì)治安、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、鄉(xiāng)村道路等地方性公共品應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé),對(duì)于農(nóng)牧區(qū)的小型水利設(shè)施建設(shè)如:人畜飲水(水井、池塘)等農(nóng)村俱樂部產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)本著“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民和政府共同解決其資金來源。同時(shí),應(yīng)當(dāng)走出中央應(yīng)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)完全大包大攬的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。這種認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤傾向往往導(dǎo)致了以下幾種情況:第一,基層政府“裝窮”現(xiàn)象。中央完全承包貧困地區(qū)公共服務(wù)不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性,而且還會(huì)造成大量的“愛哭的孩子有奶吃”的“裝窮”現(xiàn)象。第二,降低基層政府的供給效率。對(duì)于地方性公共品,基層政府具有信息優(yōu)勢(shì),也更了解當(dāng)?shù)厝嗣竦钠?由當(dāng)?shù)鼗鶎诱峁┕财纺芴岣咝省?/p>

農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)民主決策的進(jìn)一步改進(jìn)。一是打破戶籍制度的限制,歸還農(nóng)牧民(包括流動(dòng)人口)參與所在地公共服務(wù)決策的權(quán)利。國內(nèi)許多學(xué)者對(duì)戶籍制度的改革問題已經(jīng)進(jìn)行了大量的分析與闡述,但是,筆者認(rèn)為,打破戶籍制度的限制關(guān)鍵在于找到問題的結(jié)癥所在,也就是找出戶籍改革的主要矛盾和矛盾的主要方面,這是對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革必須認(rèn)真對(duì)待的問題?，F(xiàn)行戶籍制度的問題不在于限制公民的自由遷徙權(quán)而在于利益分配的苦樂不均,所以,戶籍改革的重點(diǎn)或者說使戶籍制度改革停滯不前的最主要原因在于社會(huì)保障和社會(huì)管理體制的改革不能與其同步,因此,即使國內(nèi)一些地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)已經(jīng)通過一紙文件廢除了城市居民和農(nóng)村居民的稱謂,然而由于沒有抓住問題的實(shí)質(zhì),并沒有取得顯著成效。

二是提高農(nóng)牧民的政治熱情,培養(yǎng)農(nóng)牧民的主人翁意識(shí)。公共服務(wù)旨在提高本地公民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量,是政府為本地區(qū)公民服務(wù)的一種方式。但是,由于歷史條件和公民素質(zhì)等因素的限制,有很多公民對(duì)公共服務(wù)的參與度不高,認(rèn)為公共服務(wù)是不關(guān)乎自身的事情,提供什么樣的公共服務(wù),提供多少公共服務(wù),為誰提供公共服務(wù)這些事項(xiàng)的決定似乎本就是政府官員應(yīng)該做的事情。為了改變這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),基層政府必須通過各種渠道和途徑以幫助農(nóng)牧民樹立主人翁意識(shí),以極高的政治熱情參與到公共服務(wù)的決策中來。具體途徑包括:一、法制宣傳。讓公民認(rèn)識(shí)到在接受政府提供公共服務(wù)權(quán)利的同時(shí)參與公共服務(wù)決策是公民本身應(yīng)盡的義務(wù)。二、轉(zhuǎn)變基層政府形象。改變過去的門難進(jìn)、臉難看、事難辦的“老爺”形象,放下高姿態(tài),政府應(yīng)成為幫助人民管理社會(huì)資源的代管者。

三是采取網(wǎng)絡(luò)、信函、親屬代投等多元投票方式以降低流動(dòng)人口的民主成本,農(nóng)牧區(qū)投票應(yīng)避開農(nóng)忙時(shí)段,以此降低民主成本以提高公共品民主決策的參與度。如果農(nóng)牧民已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自己在公共服務(wù)決策中的主體地位,那么,他可以選擇網(wǎng)絡(luò)、信函、親屬代投等多種溝通方式參加到公共服務(wù)決策中來,行使自己的合法權(quán)利。另外,進(jìn)行決策投票的時(shí)間,應(yīng)該選在農(nóng)閑時(shí)段,保證農(nóng)牧民有足夠的熱情、時(shí)間和精力參與公共服務(wù)的決策。

合理、高質(zhì)地加大公共服務(wù)的投入。改革開放以來,隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,該區(qū)的財(cái)政收入與支出也均有大幅度的增長(zhǎng),然而,財(cái)政收支規(guī)模的日益龐大與公共服務(wù)需求保障不足的現(xiàn)象構(gòu)成該區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不和諧因素。公共服務(wù)總量不足,農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)缺失和城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置失衡的問題日益顯現(xiàn)。我們必須把有限的財(cái)政資源進(jìn)行合理分配,用有限的資金來提供高效的公共服務(wù)。

首先,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),確保重點(diǎn)支出。按照公共財(cái)政公共性取向的本質(zhì)要求,在財(cái)政支出中,削減競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出,壓縮行政管理費(fèi)的支出,加大內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及為農(nóng)牧民提供基本的醫(yī)療、社會(huì)保障服務(wù),滿足農(nóng)牧民對(duì)公共財(cái)政和服務(wù)型政府的迫切要求。第一,重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入。農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為限制內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,對(duì)此,筆者建議,要保證公益性基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入。基層政府要將公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)納入財(cái)政支持的范圍,保證相關(guān)人員工資按時(shí)發(fā)放,相關(guān)部門履行職能的經(jīng)費(fèi)供給充足。要改進(jìn)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的提供模式?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入資金量大,范圍廣,持續(xù)性強(qiáng),單單依靠政府投入顯然滿足不了建設(shè)的需要。而且,政府投入僅僅關(guān)注資金量的多少,很少考慮質(zhì)的好壞,例如,許多農(nóng)牧區(qū)的路燈由政府安裝后,后期的維護(hù)經(jīng)常不能跟進(jìn),出現(xiàn)“排排路燈立兩旁,兩三燈泡放光芒”的現(xiàn)象。因此,應(yīng)采取政府提供和市場(chǎng)提供相結(jié)合的多元化供給模式,在擴(kuò)大量的投入上,更注重質(zhì)的提高。第二,大力支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)關(guān)系到地區(qū)人民群眾的身體健康和生老病死,與人民群眾切身利益密切相關(guān),合理加大公共衛(wèi)生服務(wù)的投入,是貫徹和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀及經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。具體來說,基層政府應(yīng)該著重做好以下方面的工作:一是合理配置公共衛(wèi)生支出項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源均衡分配。把衛(wèi)生防疫、衛(wèi)生保健類投資高、收益回收不明顯的項(xiàng)目加入到財(cái)政支出重點(diǎn)項(xiàng)目中來。二是盡快建立適合內(nèi)蒙古區(qū)情的農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保障體系?？s小城鄉(xiāng)之間公共衛(wèi)生支出比例的差距,針對(duì)不同地區(qū)實(shí)施不同的農(nóng)牧民健康保障,例如在包頭,呼和浩特、鄂爾多斯等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施不同形式的農(nóng)牧民醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),應(yīng)該加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度,扶持落后地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施和供給體系的建設(shè)。第三,大力支持就業(yè)和建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度。由于金融危機(jī)的影響,自治區(qū)出現(xiàn)了大量返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工,能否妥善安置這些返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工成為檢驗(yàn)自治區(qū)基層政府公共服務(wù)能力的重要一關(guān)。為了保障農(nóng)牧民工的生產(chǎn)生活權(quán)利,應(yīng)積極開展再就業(yè)援助。根據(jù)勞動(dòng)保障部的要求,基層政府可以積極組織開展“再就業(yè)援助周”、 “技能崗位對(duì)接”、“民營私企招聘月”等專項(xiàng)活動(dòng),切實(shí)幫助以返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工為重點(diǎn)的下崗失業(yè)人員。目前,內(nèi)蒙古雖然已經(jīng)開展 “51155農(nóng)牧民工援助行動(dòng)”,但是由于這類活動(dòng)還出在摸索和探尋的初級(jí)階段,在培訓(xùn)再就業(yè)對(duì)象的數(shù)量上和再就業(yè)質(zhì)量上還沒達(dá)到預(yù)期的成效。由于內(nèi)蒙古自治區(qū)的特殊區(qū)情(硬環(huán)境、軟環(huán)境較為脆弱)及二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的局限,農(nóng)牧區(qū)的居民比我國其他地區(qū)的居民對(duì)保障的需求更為強(qiáng)烈,因此,建立農(nóng)村牧區(qū)最低救助制度就顯得尤為重要。首先,完善相關(guān)立法。立法是一切合理行為的保障。只有完善的立法才能規(guī)范保障救助活動(dòng)。其次,要明確區(qū)分農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障線和農(nóng)村牧區(qū)貧困線兩個(gè)不同的概念。前者是一項(xiàng)判斷指標(biāo),即判斷一種對(duì)貧困人口是否進(jìn)行保障的標(biāo)準(zhǔn)。而后者是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo),是國家量化農(nóng)牧區(qū)居民基本生活條件和環(huán)境的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。第三,農(nóng)牧區(qū)最低生活保障線劃定要適中。劃定農(nóng)牧區(qū)最低生活保障線的保障標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)適中,既不能過高,過高將會(huì)增大資金壓力,也不能過低,過低則達(dá)不到保障的目的,不能為農(nóng)牧民帶來切實(shí)的保障。基層政府要從本地區(qū)實(shí)際情況和財(cái)政水平入手,合理制定保障標(biāo)準(zhǔn)。

其次,發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度均等化各地公共服務(wù)水平的功能。由于自治區(qū)各盟市在發(fā)展過程中,受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理位置、資源環(huán)境、政策環(huán)境等多種因素的影響,導(dǎo)致各盟市經(jīng)濟(jì)水平極度不均,如呼、包、鄂三地,在工業(yè)基礎(chǔ)、資源條件等方面優(yōu)勢(shì)地位,財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他盟市,財(cái)力充裕經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁較足,而阿盟、興安盟等盟市財(cái)政收入遠(yuǎn)低于全區(qū)平均水平,財(cái)政收入主要用于滿足正常財(cái)政支出,難以形成較多財(cái)力用于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然在自治區(qū)區(qū)級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌方面,對(duì)落后地區(qū)有所照顧,但是沒有形成科學(xué)、規(guī)范、有效的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,容易產(chǎn)生“發(fā)達(dá)地區(qū)越發(fā)達(dá),落后地區(qū)越落后”、地區(qū)間貧富差距拉大的局面,并最終影響落后地區(qū)公共服務(wù)水平的提高。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是公民享受政府提供的義務(wù)教育、醫(yī)療保健和社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的平等權(quán)利。僅僅依靠基層政府和本地財(cái)力來解決這些服務(wù)則非常不現(xiàn)實(shí)。因此,另一個(gè)改革思路就是通過橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,實(shí)現(xiàn)地區(qū)間相互支持,協(xié)調(diào)發(fā)展,共同富裕,從而在整個(gè)自治區(qū)范圍內(nèi)盤活均衡機(jī)制,使不同地區(qū)間公共水平大體均等,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三,可將一些反映貧困程度的指標(biāo)作為“因素法”的“因素”之一,加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。這樣的因素包括人均財(cái)政收入、資源因素、環(huán)境因素等。人均財(cái)政收入是反映該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共服務(wù)水平的重要參數(shù),而轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)又是確保整個(gè)國家公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。因此,該系數(shù)較低的貧困地區(qū),需要上級(jí)財(cái)政給予較大的財(cái)力支持。資源因素主要反映該地區(qū)煤炭、石油、金屬礦等自然資源可開采量、實(shí)際開采量等實(shí)際情況。內(nèi)蒙古作為資源強(qiáng)省,資源帶來的收入是財(cái)政收入的主體,因此,資源因素在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算中占有重要地位。資源匱乏的地區(qū)自然財(cái)政收入低,需要更多的轉(zhuǎn)移支付財(cái)力;另外,環(huán)境因素也尤為重要,草場(chǎng)面積、草原質(zhì)量、沙漠化面積等指標(biāo),決定了地方政府在防沙治沙、森林保護(hù)、環(huán)境治理等方面的財(cái)政投入。另外,可將貧困人口、少數(shù)民族人口等替他指標(biāo),作為確定轉(zhuǎn)移支付額的因素?？傊?要制定完善的指標(biāo)因素,設(shè)計(jì)合理的因素系數(shù),切實(shí)反映出困難地區(qū)的支出需求,提高轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施的有效性、科學(xué)性。

第四,加強(qiáng)公共服務(wù)支出的績(jī)效管理制度建設(shè)。由于政府在提供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)繁多,公共資源被一層層“過濾吸收”,導(dǎo)致農(nóng)村牧區(qū)公共資源在使用過程中產(chǎn)生成本增加和浪費(fèi)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的形成主要在于對(duì)基層政府提供公共服務(wù)行為缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。無論是國家的支農(nóng)資金,還是地方政府制度內(nèi)與制度外公共支出資金,都沒有實(shí)行專門統(tǒng)一的管理,并且經(jīng)常被挪作他用,造成公共資源的管理混亂。因此,不僅要看政府如何花錢,還要評(píng)價(jià)錢花得是否合理有效。為了改變上述問題,首先,應(yīng)重點(diǎn)完善政府公共服務(wù)支出績(jī)效評(píng)估的法制化建設(shè)。通過立法確?？?jī)效評(píng)估的權(quán)威性,確立績(jī)效管理工作的制度和規(guī)范,從而使公共服務(wù)支出的績(jī)效管理在實(shí)踐操作中有法可依,在法制環(huán)境下良好的運(yùn)行。其次,制定科學(xué)的公共服務(wù)支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和加快建立績(jī)效評(píng)估的配套機(jī)制為輔助,配合績(jī)效評(píng)估法制化的逐步完善。目前在各地的實(shí)踐中普遍采取的公共服務(wù)支出指標(biāo)是“3e”或“4e”(經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平)標(biāo)準(zhǔn)。但是,各地的實(shí)際情況帶有差異性和獨(dú)特性,故不能用該標(biāo)準(zhǔn)作為統(tǒng)一的指標(biāo)。各地區(qū)在制定公共服務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)因地制宜,將數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合,具體而非籠統(tǒng),清晰而不晦澀,以結(jié)果為導(dǎo)向并且可測(cè)量可操作。(作者單位:內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理系)