論預防腐敗的制度設計

李蘇勤

【摘要】制度防腐是預防腐敗的一項根本性措施,加強反腐倡廉教育有利于筑牢拒腐防變的思想道德防線,科學嚴謹的管理制度是預防腐敗的重要保證,監(jiān)督是制度防腐的關鍵,要形成一種制度威懾力,營造出讓腐敗分子“不敢腐敗”的社會氛圍,發(fā)揮遏制腐敗的作用。

【關鍵詞】腐敗 制度設計 監(jiān)督

腐敗作為社會經濟發(fā)展的毒瘤,已成為我國乃至世界政治、經濟、文化發(fā)展的桎梏。堅決懲治和有效預防腐敗,是中國共產黨必須始終抓好的重大政治任務。黨的十七屆四中全會把反腐倡廉建設放在非常突出的位置,旗幟鮮明地堅決反對腐敗,要求堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針,更加注重治本和預防,推進反腐倡廉制度創(chuàng)新。從制度上遏制與預防腐敗,制度設計的科學與否是制度防腐的關鍵。

在具體的制度設計中應主要把握以下幾個方面:

教育機制

教育是基礎,加強反腐倡廉教育并形成教育機制,有利于筑牢拒腐防變的思想道德防線,在思想上產生強大的約束力,從而預防和減少腐敗現(xiàn)象的產生。教育能影響人們的選擇,但還不能決定人們的選擇,如果跑官要官買官能得手,就會有人去跑、去要、去買;如果講假話、搞政績工程可以得到提拔重用,就會有人去做;如果一把手說了算,就會有人在一把手面前卑躬屈膝、溜須拍馬以取得一把手的信任和提拔等等。所以,僅靠教育是不夠的,還須靠制度導向。因此,在教育制度設計上要把握以下幾點:

在組織機構上,必須由黨組或黨委牽頭成立教育活動領導小組,組織協(xié)調各項教育活動的開展,確保教育工作組織與領導有力。政府機關、事業(yè)單位可考慮構建黨組負總責、紀檢組計劃部署、黨支部和辦公室綜合協(xié)調、其他處(科)室參與配合的反腐教育組織體系。企業(yè)則可在黨委的統(tǒng)一領導下,整合企業(yè)內部教育力量,組建相應的反腐教育部門,并將反腐倡廉教育與企業(yè)文化教育相融合。

在教育內容上,針對不同的群體,教育重點應各有側重。在教育方法與模式上,要進行改進與創(chuàng)新,使之與不同人員的綜合素質相適應。在教育評價與考核上,必須進一步細化考評、評價及獎勵標準,實行量化考核。通過制定教育工作的量化考核、評價辦法,明確工作任務和指標,切實把反腐倡廉教育工作落實到各單位或部門,甚至個人,確保反腐教育的效果。

管理機制

制度防腐重在管理。科學嚴謹的管理制度是預防腐敗的重要保證。為此,應強調對權、人、錢等容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)作精心的設計:

組織管理體系。必須設置專門的防腐機構并賦予其管理職權,保障其不受其他行政事務干擾。由于反腐敗是一項綜合治理的系統(tǒng)工程,需要社會主體的多元化,設置專門的防腐機構,可使其將全部精力投入到反腐倡廉工作中,不受其他行政工作的干擾,從而更加有利于控制和預防腐敗的發(fā)生。

權力管理體系。對于權力管理體系的設計我們應注重抓“權力制約法制化”這個關鍵,包括權力行為的制約、權力運行的規(guī)范和監(jiān)督,以達到用制度消除權力失控、決策失誤和行為失范的目的。建立權力管理體系,要著眼于對權力行為的有效制約,對權力的運行進行全過程規(guī)范,建立起一套完整的制度體系,做到用制度規(guī)范行為、按制度辦事、靠制度管人,形成有效的預警系統(tǒng)。譬如對國有大中型企業(yè)的領導人,企業(yè)內部可以用制度明確其權力運行過程必須透明化,對出現(xiàn)的腐敗苗頭有及時處理的應急措施,對各級領導的權限作出明文規(guī)定,通過權力制約,杜絕在投資決策、資本運營、選人用人等敏感、重大環(huán)節(jié)上出現(xiàn)某些領導“暗箱操作”的現(xiàn)象。

人事管理體系。人事管理體系應嚴把任前考察、任中考核、干部提升等重點環(huán)節(jié),以實現(xiàn)優(yōu)化人事結構、提高人員素質的目標。在現(xiàn)階段應該繼續(xù)推行和完善民主推薦、民主測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、任職試用期等制度,深化干部人事制度的改革,推進干部人事工作的科學化、民主化、制度化進程。同時增強對人事管理流程的監(jiān)督,增強領導干部提拔任用的透明度,擴大職工和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權,所制定的干部實績考核評價標準要體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求。

財務管理體系。財務管理體系設計的著力點應在于規(guī)范政府的行政行為、理財行為,規(guī)范領導、財務人員的經濟行為。在現(xiàn)階段應進一步推進“收支兩條線”、部門預算、國庫管理制度及政府采購等多項重大財政管理制度改革,強化會計核算和財務監(jiān)督職能,運用市場競爭機制降低腐敗發(fā)生的可能性,發(fā)展電子貨幣以減少現(xiàn)金流通,嚴格執(zhí)行存款實名制等措施來有效避免腐敗發(fā)生。

監(jiān)督機制

監(jiān)督是制度防腐的關鍵。為此,從設計上我們應促成“大監(jiān)督”格局的建立與形成,逐步實現(xiàn)從領導主導型監(jiān)督向制度主導型監(jiān)督的轉變,充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用,以實現(xiàn)“目標一致、共同努力、優(yōu)勢互補、形成合力”的效果。

黨內監(jiān)督體系。黨內監(jiān)督體系主要是監(jiān)督黨內的反腐倡廉工作,在設計上要突出上級對下級、各黨內機構之間的互相監(jiān)督。在當前反腐敗形勢嚴峻的情況下,必須繼續(xù)加強黨的代表大會對黨的委員會和紀律檢查委員會、黨的委員會對黨委常務委員會、紀律檢查委員會對黨的委員會成員的監(jiān)督?？梢詫⒈O(jiān)督重點放在下一級黨組織及其領導班子特別是主要負責人身上,通過紀委組織開展對黨內監(jiān)督工作的督促檢查,保障黨員的知情權、參與權和監(jiān)督權。

司法監(jiān)督體系。司法監(jiān)督體系主要是對各行政機關進行監(jiān)督,在設計上應突出保障司法監(jiān)督部門的監(jiān)督權力及其義務。立法機關以立法權、重大決策審批權對行政機關進行監(jiān)督,充分發(fā)揮各級人民代表大會及其常委會、人大代表的監(jiān)督作用,確保其有權規(guī)范地行使監(jiān)督權力。獨立于行政部門的司法系統(tǒng)要積極、自主地開展工作,對腐敗案件進行檢控、審判,要在制度上確保其監(jiān)督行為不受各級行政領導的干預,并從法律層面上對反腐倡廉工作給予大力支持,保障各監(jiān)督主體的監(jiān)督權力,為依法懲治腐敗分子提供法律依據。

內部監(jiān)督體系。內部監(jiān)督體系在設計上則應重點突出對權力運行、人事任免、資金流動等關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督,應本著“懲前毖后、治病救人”的原則,將腐敗現(xiàn)象扼殺在萌芽狀態(tài)。各行政機關、企事業(yè)單位等結合本單位(部門)的實際或行業(yè)特點,嚴格內部監(jiān)督機制,規(guī)范監(jiān)督的程序,明確監(jiān)督的要求,力求實現(xiàn)監(jiān)督多途徑、多層次、多角度、大范圍。實踐證明,內部監(jiān)督有利于及時查找、發(fā)現(xiàn)存在的問題。

社會監(jiān)督體系。社會監(jiān)督體系的監(jiān)督主體包括人民群眾、人民團體、新聞媒體等,在設計上需重點體現(xiàn)對其監(jiān)督權力的保障。要建立防止打擊報復的保護制度;建立可調動群眾積極性的舉報制度;建立信訪、舉報核實并及時反饋的公文處理制度;建立義務監(jiān)督員和報告員制度;建立重大案件群眾參與查處的觀察制度;建立人民群眾發(fā)現(xiàn)日常生活中的腐敗現(xiàn)象時,對其公開查詢和得到公開答復的質詢制度;建立健全受理群眾舉報違紀違法行為的工作機制,拓寬人民群眾對施政行為的監(jiān)督渠道。

懲治機制

懲治和預防是反腐倡廉工作相輔相成、互相促進的兩個方面。懲治機制的設置,其實質是形成一種制度威懾力,通過立法完善、嚴密刑事的、民事的、行政的懲罰制度,讓人們對腐敗分子應接受的處罰有具體的、清晰的認識,從而營造“不敢腐敗”的社會氛圍,發(fā)揮遏制腐敗作用。懲治有力,才能增強教育的說服力、制度的約束力和監(jiān)督的威懾力。就制度設計來說,以下幾個方面有待進一步完善:

執(zhí)法管理體系。執(zhí)法管理體系主要是維護法律權威,確保懲治效果。但當前我國在查辦腐敗案件時,仍不同程度存在解決查處時間長、打擊不及時、冷處理為主的現(xiàn)象,辦案機構在懲處過程中抵制不正當干擾的能力尚弱,這些問題大大減弱了懲治機制的威懾力。因此,必須進一步完善執(zhí)法管理體系,以“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續(xù)完備、程序合法”的原則要求執(zhí)法機構,對其執(zhí)法過程進行監(jiān)督管理,對任何機構和個人的違紀違法行為,都必須依法依紀嚴肅處理。

執(zhí)法保障體系。執(zhí)法保障體系主要在于保障執(zhí)法機構的執(zhí)法權力,增強其抗干擾能力。因此,我們必須真正賦予辦案機構獨立職權,使其能夠自行決定適當靈活的工作方式,以對腐敗分子形成潛在威嚇。同時,可以考慮精簡查處程序的中間環(huán)節(jié),從而減少由于中間環(huán)節(jié)過多在執(zhí)行過程中出現(xiàn)泄密情況的幾率。

執(zhí)法協(xié)調體系。執(zhí)法協(xié)調體系主要是設立專門機構或專人對各執(zhí)法機關進行組織協(xié)調,增強其聯(lián)合執(zhí)法的能力,確保執(zhí)法效果。這方面可以通過加強紀檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計等執(zhí)紀執(zhí)法機關之間的協(xié)調配合,建立跨區(qū)域協(xié)作辦案及追逃、追贓機制,完善相關程序逐步實現(xiàn)。

結 語

預防腐敗的制度設計要做到教育、管理、監(jiān)督、懲治環(huán)環(huán)相扣,要講求制度設計的科學性、計劃性、前瞻性和可操作性,使制度建設具體明確、便于操作、層次分明、功能齊全、機制完善、協(xié)調發(fā)展,并且要使其在實踐中得到不斷發(fā)展、不斷完善。(作者單位:鎮(zhèn)江市建設局)