城市供水水源地集水區(qū)生態(tài)補償研究

徐振辭　潘增輝　樊雅麗　王國強　張彥文　王永亮

摘要：在供水水源地集水區(qū)采取生態(tài)保護措施確保了下游用水的水質(zhì)和水量。但是，由于補償機制不健全，集水區(qū)的社會和經(jīng)濟發(fā)展均受到限制。通過分析生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵及其理論基礎，給出了生態(tài)補償?shù)暮侠矶x，分析了生態(tài)補償?shù)脑瓌t和需要注意的問題。最后，對崗南、黃壁莊水庫集水區(qū)生態(tài)補償進行了探討。

關鍵詞：水源地；集水區(qū)；生態(tài)補償；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：TV697；X171.4文獻標識碼：A文章編號：1672—1683(2009)01—0022—04

1引言

我國是水資源極度短缺的國家，城市缺水更為嚴重。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進程的加快，城市缺水的范圍也越來越大。據(jù)統(tǒng)計，全國660多個城市中，有400多個城市供水不足，110多個城市嚴重缺水。面對水資源危機，許多城市開始開發(fā)利用上游流域的地表水作為新的供水水源。河北省石家莊市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地下水已經(jīng)不能滿足用水需求，近年來，已經(jīng)將其上游崗南、黃壁莊水庫的水作為城市的供水水源地。由于水庫的用戶的改變，城市用水的水質(zhì)標準、供水保證率等因素都要有相應的提高。因此，對水庫上游集水區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟的發(fā)展都產(chǎn)生了較大的影響。

所謂集水區(qū)，指的是河流、湖泊等水體一定地點以上天然排水所匯集的地區(qū)，而水源地集水區(qū)系指引水口以上流域邊界內(nèi)所涵蓋的地區(qū)，即其流域面積。

在我國，水源地集水區(qū)往往是社會經(jīng)濟亟待發(fā)展的區(qū)域。一般來講，集水區(qū)的發(fā)展，往往有兩種模式：第一種是先污染后治理，即常規(guī)發(fā)展模式。這種模式雖然在一段時間內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟得到了一定發(fā)展，卻是以犧牲全流域的生態(tài)環(huán)境為代價的；第二種是限制發(fā)展，即集水區(qū)服從于上級政府或流域機構(gòu)的總體規(guī)劃，增大生態(tài)保護方面的經(jīng)濟和非經(jīng)濟投入，保持優(yōu)良的生態(tài)與環(huán)境，但是由于投入?yún)^(qū)與收益區(qū)不一致，上游的投入無法得到相應回報，最終導致上游投入?yún)^(qū)與下游收益區(qū)經(jīng)濟收入差異增大，上游地區(qū)由于經(jīng)濟實力薄弱而使生態(tài)保護難以為繼?？梢?，兩種方式均不利于全流域的健康發(fā)展。

因此，集水區(qū)的發(fā)展應該是可持續(xù)發(fā)展模式，即通過生態(tài)補償機制，用水戶對集水區(qū)給予補償，以保證集水區(qū)生態(tài)環(huán)境、社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，最終達到整個流域的和諧發(fā)展。

2生態(tài)補償理論綜述

2.1生態(tài)補償理論的發(fā)展過程

生態(tài)補償(Ecological Campensation)是目前比較熱門的一個話題，可以追溯到德國和美國在20世紀70、80年代所采取的一些政策。

我國對生態(tài)補償?shù)难芯吭谏仲Y源生態(tài)補償方面較多，已經(jīng)出臺的生態(tài)補償有關的法律法規(guī)中，以關于建立森林生態(tài)效益補償制度的法律法規(guī)最多，也日臻完善。但是，水源地生態(tài)建設和保護的生態(tài)補償機制卻仍很欠缺，生態(tài)補償制度的建立仍需克服生態(tài)環(huán)境是公共物品，人們可以免費使用的傳統(tǒng)觀念。

從發(fā)展的軌跡來看，在20世紀90年代前期的文獻中，生態(tài)補償通常是生態(tài)環(huán)境加害者付出賠償?shù)拇~，而90年代后期以來，生態(tài)補償則更多地指對生態(tài)環(huán)境保護建設者的一種利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制。到今天生態(tài)補償已經(jīng)不是單純意義上對環(huán)境負面影響的一種補償，它還包括對環(huán)境正面效益的補償，涉及的范圍也包括政策、規(guī)劃、生態(tài)保護等多個方面。

2.2生態(tài)補償?shù)亩x

生態(tài)補償分為狹義和廣義兩種。狹義的生態(tài)補償指的是對由人類社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理的一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償則還應該包括對環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提供環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。

國內(nèi)外對生態(tài)補償有不少定義，但由于側(cè)重點不同及生態(tài)補償本身的復雜性到目前為止還沒有一個統(tǒng)一的定義。Cuperus將生態(tài)補償定義為“對在發(fā)展中對生態(tài)功能和質(zhì)量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域”。劉玉龍將生態(tài)補償定義為“國家對流域生態(tài)保護區(qū)內(nèi)因致力于生態(tài)與環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的居民在資金、技術和實物上的補償及政策上的優(yōu)惠等，同時還只因生態(tài)與環(huán)境保護和建設的外部性，流域生態(tài)保護凈收益區(qū)對保護區(qū)致力于生態(tài)與環(huán)境保護各方面投入的分擔”。杜群將生態(tài)補償定義為“對生態(tài)環(huán)境保護者、建設者的財政轉(zhuǎn)移、物質(zhì)性惠益給付的補償機制”。

上述定義基本上將生態(tài)補償?shù)哪康亩ㄎ挥诒Ｗo生態(tài)，采取的方式也是僅僅為經(jīng)濟方面的補償，屬于狹義的范疇。但是，受補償區(qū)乃至整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展才是生態(tài)補償?shù)慕K極目的。

針對水源地集水區(qū)生態(tài)補償問題，筆者在此提出生態(tài)補償?shù)亩x為：生態(tài)補償是由生態(tài)受益方對生態(tài)保護方所進行的補償，其目的是確保區(qū)域社會、經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，補償?shù)木唧w方式包括經(jīng)濟補償、政策補償和促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的其他相關活動。從這個定義來看，生態(tài)補償不僅僅是從生態(tài)問題，更是社會和經(jīng)濟問題，目的是保障社會、經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)利用。生態(tài)補償應集中體現(xiàn)為通過一系列經(jīng)濟手段和法規(guī)、行政措施以及相關的社會活動，對已在人類活動影響下喪失自我反饋機制和恢復能力的生態(tài)系統(tǒng)進行物質(zhì)、能量的反哺和調(diào)節(jié)機能的恢復，確保該生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。通過生態(tài)補償，其結(jié)果是有利于全社會的。

2.3生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

從內(nèi)涵上來看，生態(tài)補償包括使用補償、受益補償和損害補償。使用補償指的是使用生態(tài)環(huán)境但是沒有造成破壞而支付的補償，如從生態(tài)環(huán)境中獲得的景觀、娛樂等享受而支付的補償；受益補償指的是從其他人或其他地區(qū)的生態(tài)保護行動中獲得收益而支付的補償，如生態(tài)保護收益區(qū)向保護區(qū)支付的補償；損害補償指的是從事對環(huán)境有害的活動而支付的補償，如為了恢復開發(fā)礦產(chǎn)資源或修建建設項目破壞的生態(tài)環(huán)境而支付的補償。

從補償?shù)哪康膩砜矗鷳B(tài)補償包括對生態(tài)環(huán)境的補償、對經(jīng)濟發(fā)展的補償和對社會政治的補償。對生態(tài)環(huán)境補償?shù)哪康氖潜Ｗo和恢復生態(tài)環(huán)境；對經(jīng)濟發(fā)展補償?shù)哪康氖潜３质苎a償區(qū)合理的經(jīng)濟發(fā)展速度；對社會政治補償?shù)哪康氖潜３秩鐣目沙掷m(xù)發(fā)展。達到全社會的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域內(nèi)的和諧及均衡發(fā)展是生態(tài)補償?shù)淖罱K目標。

2.4生態(tài)補償?shù)碾y點

生態(tài)補償中，最關鍵問題是確定補償?shù)闹黧w和客體、確定補償?shù)膹姸纫约按_定補償?shù)姆绞胶屯緩健?/p>

根據(jù)筆者的定義，補償?shù)闹黧w為生態(tài)環(huán)境保護的受益者，而客體為生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)行者。就集水區(qū)而言，補償?shù)闹黧w為下游的水源使用者，補償?shù)目腕w為水源地集水區(qū)內(nèi)發(fā)展受限和進行集水區(qū)治理的上游居民。

補償?shù)膹姸瓤梢酝ㄟ^機會成本、生態(tài)價值和協(xié)商來確定。其實，生態(tài)補償問題的實質(zhì)就是接受補償?shù)囊庠负椭Ц堆a償

的意愿之間的協(xié)商平衡問題。因此，采用談判的形式達成協(xié)議補償要比感覺理論價值估算確定補償?shù)臉藴矢涌扇　?/p>

補償?shù)姆绞街?，目前應用最廣泛的方式為資金補償。此外，項目轉(zhuǎn)移也是一種值得推薦的方法，即將收益方的相關項目轉(zhuǎn)移到保護方，以此促進保護地社會和經(jīng)濟的發(fā)展。同時，由于項目所有人為生態(tài)受益方，有助于保持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而且，通過政策傾斜等方式，也可實現(xiàn)對生態(tài)保護方在社會和經(jīng)濟發(fā)展方面進行相應的補償。

采用談判方式不僅可以確定補償強度，也可以確定補償方式。一般由上游地區(qū)根據(jù)其在生態(tài)保護中生態(tài)、經(jīng)濟和社會等方面的投入+合理收益向下游提出補償要求，下游生態(tài)收益地區(qū)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平以及當?shù)亓饔蛏鷳B(tài)的直接和間接效益與上游進行協(xié)商談判，最終確定補償標準和補償方式。

2.5生態(tài)補償?shù)脑瓌t

生態(tài)補償需要通過制度設計，通過生態(tài)保護成果的受益者支付相應的費用，解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費中的搭便車行為，激勵公共物品的足額提供，并鼓勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值，最終達到流域的和諧。

2.5.1受益者補償原則

在生態(tài)補償中，如果無法確定明確的受益者，一般由政府負責補償。在水源地集水區(qū)保護中，受益者容易確定，應由水源的使用者進行補償。

2.5.2保護者受益原則

為了消除搭便車行為所導致的公共物品受損，就需要對保護者進行補償。生態(tài)環(huán)境的保護者得到合理補償，保護生態(tài)就變成了一種工作，生態(tài)環(huán)境的外部性得以內(nèi)部化。

2.5.3區(qū)域和諧發(fā)展原則

生態(tài)補償并非劫富濟貧，而是為了通過生態(tài)補償，將生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化，上下游共同保護生態(tài)，最終達到流域的和諧和全社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.5.4可承受原則

在確定下游用水區(qū)向上游供水渠補償時，需要考慮到下游用水戶的承受能力，確定合理的補償范圍，并采取低價介入、逐步提高的方法。

2.5.5重造血輕補血原則

生態(tài)補償基金應該注重造血功能，將資金用于供水區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，杜絕簡單的資金補償形式。

3生態(tài)補償?shù)睦碚摶A

目前，生態(tài)補償?shù)睦碚摶A主要有經(jīng)濟外部性理論、公共產(chǎn)品理論、資源有償使用理論、可持續(xù)發(fā)展理論等。

3.1經(jīng)濟外部性理論

外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟學的理論基礎。簡單而言，外部性就是實際經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)者或者消費者的活動對于其他消費者和生產(chǎn)者產(chǎn)生的超越活動主題范圍的利害影響。外部性包括外部經(jīng)濟性和外部不經(jīng)濟性。解決外部性問題的關鍵是把外部性內(nèi)部化，實現(xiàn)由行為人承擔外部不經(jīng)濟性所造成的后果。由于環(huán)境具有的無排他性和無排斥性，就是環(huán)境資源具有明顯的外部性特征，要消除生態(tài)資源的外部性特征，就必須把它計入產(chǎn)品的生產(chǎn)成本中。建立生態(tài)補償制度，就是為了將外部性內(nèi)部化。

3.2公共產(chǎn)品理論

按照微觀經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品可以分為公共物品和私人物品兩類。公共產(chǎn)品指的是每個人消費這種產(chǎn)品并不會導致別人對該產(chǎn)品消費減少的一種產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性。而這兩個特性往往會導致公共產(chǎn)品使用過程中產(chǎn)生“公共的悲劇”和“搭便車”兩種行為。從特征上來看，生態(tài)資源在很大程度上屬于公共物品，如果不進行生態(tài)補償?shù)脑?，生態(tài)資源也將會發(fā)生公共的悲劇，或者搭便車行為，最終導致對生態(tài)環(huán)境的損害。

3.3資源有償使用理論

生態(tài)系統(tǒng)是一種資源，也是創(chuàng)造財富的生產(chǎn)要素之一。因而這種生態(tài)服務或者說價值的載體便是“生態(tài)資本”。隨著人類對自然的改造和利用，生態(tài)資源已經(jīng)不單純的是一種自然資源，而成為人類改造過的自然資源，所以，生態(tài)資本就成為了人造自然資產(chǎn)。由于生態(tài)資源具有價值，按照政治經(jīng)濟學的等價交換原則，使用生態(tài)資源理應進行生態(tài)補償。

3.4可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展的一個重要原則就是公平性原則，即人類平等的享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，平等的享有環(huán)境、資源和社會經(jīng)濟效益。世代平等的發(fā)展理論強調(diào)，全球每一個時期的任何一個人或者任何一個地區(qū)都享有平等發(fā)展的權(quán)利。因此，生態(tài)保護區(qū)為了環(huán)境免遭污染而被迫放棄經(jīng)濟和社會發(fā)展的機會，這不符合可持續(xù)發(fā)展和公平原則。不能為了保障受益方的發(fā)展權(quán)而剝奪生態(tài)保護方的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。如果需要一方對生態(tài)環(huán)境進行保護，受益方必須進行補償，以保障生態(tài)保護方可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利。

4崗黃水庫集水區(qū)生態(tài)補償實例分析

4.1崗黃集水區(qū)概況

崗南水庫和黃壁莊水庫上游集水區(qū)屬于滹沱河流域，位于北緯38°09′—38°45′，東經(jīng)113°31′—114°15′。該流域在崗黃水庫上游范圍內(nèi)包括平山、鹿泉、靈壽和井陘四個縣市。是石家莊市水源地和一級水源保護區(qū)。

項目區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低且第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，相對來說，第一、第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟總量中所占比重較大，但都還處于較低的發(fā)展水平。農(nóng)業(yè)以種植業(yè)和林業(yè)為主，農(nóng)村副業(yè)發(fā)展相對薄弱?，F(xiàn)狀第二產(chǎn)業(yè)以二類、三類工業(yè)為主，經(jīng)濟效益低而環(huán)境污染嚴重。即便是流域內(nèi)較富裕的蘇家莊鄉(xiāng)和西柏坡鎮(zhèn)，2004年這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的總產(chǎn)值為6 877萬元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值2 579萬元，占總產(chǎn)值的37.5％；林果業(yè)產(chǎn)值589萬元，占總產(chǎn)值的8.56％；牧業(yè)產(chǎn)值1 783萬元，占總產(chǎn)值的25.93％；漁業(yè)產(chǎn)值1 926萬元，占總產(chǎn)值的28％。人均年產(chǎn)值4 653元，人均年收入2 064元，農(nóng)民生活水平依然比較低。

4.2建立崗黃集水區(qū)補償基金的設想

在項目區(qū)，可以考慮在水資源費中加入一定比例(10％)的資金作為補償基金，通過兩種方式來進行生態(tài)補償，即通過水環(huán)境治理、水土保持直接投入等治標措施來暫時保護水資源與水環(huán)境，或者經(jīng)由進行農(nóng)業(yè)綠色基地建設、教育或基礎設施投資、旅游業(yè)投資等治本措施返還給集水區(qū)的居民，以提高其自發(fā)進行水資源和水環(huán)境保護的意愿。將生態(tài)補償基金納入水資源費，可以體現(xiàn)上游為保護水資源作努力的價值，在理論上合理，且具有很強的可操作性。

目前石家莊市地表水廠并未滿負荷運行，從崗南和黃壁莊水庫的日取水量約為20萬t左右，水資源費為0.355元/t。經(jīng)統(tǒng)計，2004年全年從崗南和黃壁莊水庫的取水量為5794.7萬t，支付的水資源費為2 057萬元。如果按水資源費的10％提取上游生態(tài)補償基金的話，每年可獲得205.7萬元的資金用來進行生態(tài)補償。并且隨著石家莊市供水的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，逐漸增加地表水的比例而控制地下水的開采，這部分費用將逐漸提高，當?shù)乇硭畯S進行滿負荷運行時，即達到日產(chǎn)水量30萬t后，生態(tài)補償基金將達到389萬元/a，這部分補償基金將由水資源的最終用戶負擔?？紤]到生態(tài)補償?shù)闹匾砸约澳壳八Y源費的比例偏低等情況，可以采取逐步調(diào)高生態(tài)補

償基金的比例。建議在實行以后通過逐步調(diào)整，用5年的時間達到水資源費的50％，則補償基金可以達到1 945萬元。

生態(tài)補償基金應該以治本的投入為主，即主要直接應用于集水區(qū)的居民，通過一定數(shù)額的人均生態(tài)補助以及集水區(qū)綠色經(jīng)濟發(fā)展項目補助這兩種措施進行發(fā)放，以后者為主，鼓勵集水區(qū)居民進行綠色經(jīng)濟發(fā)展。同時，小部分資金用來直接治理水環(huán)境。建議政府將生態(tài)補償基金和扶貧基金以及農(nóng)業(yè)補助合并進行使用。

4.3用戶承受能力分析

對于新增加的費用部分，可以攤?cè)胨Y源成本，在水價上體現(xiàn)，由下游的用水戶承擔。對于水資源費的10％，即0.035 5元/m³的生態(tài)補償費，以石家莊家庭用水月平均用量在10 t左右計算，家庭的月支出增加僅為0.355元，居民完全有能力支付，在實施上難度不大。對于企業(yè)來說，0.035 5元僅僅占水費1％左右的份額，也沒有什么支付難度。

4.4生態(tài)補償制度的建立

流域內(nèi)進行生態(tài)補償是一項新生事物，是一項長期的任務，需要在立法機構(gòu)、政府、用水戶、上下游居民等各利益相關方進行多輪磋商后施行，不可一蹴而就。建立生態(tài)補償機制需要立法機構(gòu)制定相應政策法規(guī)進行保障，需要水行政主管部門組織多方論證確定征收幅度和征收辦法，需要接受補償方嚴格經(jīng)費的使用和匯報制度，還需要對公眾進行廣泛的宣傳，使補償者愿意為了保護生態(tài)和保證供水而支付補償基金、受補償者樹立生態(tài)也是經(jīng)濟的觀念。

5結(jié)論

在生態(tài)補償?shù)膶嵤┲校瑧撟⒁庖韵聨讉€方面的問題。

①建立責任協(xié)議制度。在生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體之間要建立“環(huán)境責任協(xié)議制度，采用流域水質(zhì)水量協(xié)議的模式，水源的使用者在水源地達到規(guī)定的水質(zhì)和水量目標的情況下進行補償；如果水源地沒有達到相應的目標，需要對水源使用者進行賠償。

②監(jiān)管補償資金的使用。對補償資金需要進行嚴格的監(jiān)管，可以借鑒基金等形式，對補償基金的來源、使用和最終效果進行規(guī)劃和評估，確保生態(tài)補償基金的合理使用。

③充分發(fā)揮政府和市場的作用。生態(tài)補償中在不同的地區(qū)采用的方式不同，有的以政府為主導，有的以市場為主導，但政府與市場見并不是對立的，而是相輔相成的。因此，要充分發(fā)揮雙方的作用。在大型和重要生態(tài)功能區(qū)的補償活動中，政府處于主導地位，小范圍的生態(tài)補償以市場為主。

④注重公眾參與。在生態(tài)補償活動中，需要注意公眾的參與，確保集水區(qū)生態(tài)保護的主要執(zhí)行者的知情權(quán)和參與權(quán)。這樣就能充分調(diào)動利益相關者對生態(tài)環(huán)境進行保護的積極性和主動性，取得良好的效果。

目前，我國在生態(tài)補償方面仍處于起步階段，其成功的研究成果也主要集中林業(yè)方面，對于水源地的生態(tài)補償仍沒有統(tǒng)一的理論和方法。補償?shù)闹黧w和客體的確定、補償?shù)膹姸群脱a償方式是生態(tài)補償中最主要的三個問題。雖然我們在崗黃水庫集水區(qū)生態(tài)補償方面進行了一些探索和嘗試，但是距離建立科學的生態(tài)補償體系和機制，仍有很多問題需要研究。