擴大內(nèi)需：必須正確處理七大關系

宋養(yǎng)琰

日前，為了積極應對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的惡化，國家及時出臺了進一步擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的十項措施，實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。新的宏觀經(jīng)濟政策出臺后，各級地方政府的快速反映一定程度上超出各界的預期，在不到20天的時間內(nèi)，各地公布的投資數(shù)額超過20萬億。我認為，為了確保這種投資熱潮能在擺脫危機和建設社會主義中起到應有的作用，必須正確處理好以下七大關系。

一要正確處理“上與下”關系。所謂“上下”關系是指中央投資與各省（區(qū)）市投資二者之間的關系。從目前各?。▍^(qū)）市推出的擴大內(nèi)需投資數(shù)額看，一定程度上帶有搶奪中央投資的內(nèi)在沖動之虞，部分?。▍^(qū)）市的計劃投資數(shù)額已大大超出其財政所能支撐的限度。

從本義上講，4萬億的中央投資傳遞的是一種強烈的政策信號，地方政府必須在擴大內(nèi)需上拿出“真金白銀”，配合中央投資，不斷放大中央投資擴大內(nèi)需的政策效果。如果地方政府旨在4萬億中多分“一杯羹”，而不能從自身的區(qū)情及其財力出發(fā)，認真落實擴大內(nèi)需的地方投資，中央“種子投資”的導向和放大效應將大打折扣，甚至中央投資最終也難以落地生根，發(fā)展壯大，搞不好，還可能帶來新的爛尾工程，引發(fā)新的矛盾。同時，地方政府投資，如果超出其財政能力，大舉外債，也會造成嚴重后果。

為此，一方面國家有關部門要進一步嚴格和強化對地方政府申報項目的審核，確保中央投資的效益；另一方面要著手研究制定針對地方政府投資擴大內(nèi)需的激勵機制，建立健全地方政府盲目濫用投資的懲戒制度，進一步規(guī)范地方政府擴大投資的行為。

二要正確處理“政與社”關系。如何正確處理地方政府投資與引導和帶動社會投資二者之間的關系，成為新一輪拉動內(nèi)需，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內(nèi)容。一些發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)將引導和推動社會投資推向了前臺，政府投資更多地發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用。如北京今后兩年計劃將安排政府投資1200億元到1500億元，同時推出八大措施確保引導和帶動社會投資1萬億元；上海到2010年將安排1600億元政府資金用于項目建設，預計拉動全社會投資超過1.1萬億元。但是，中西部的一些省(區(qū))市在引導和推動社會投資上顯然比較滯后，缺乏及時的有針對性的計劃安排和相關的政策和措施。

為了充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本對擴大內(nèi)需的促進作用，同時有效地避免地方政府投資對社會資本投資的擠出效應，各地方政府既要高度警惕投資沖動，投資約束軟化，更要切實規(guī)范地方政府的投資領域，合理確定地方政府的投資額度。建議國家有關部門研究制定針對東、中、西部不同發(fā)展水平地區(qū)的社會資本投資鼓勵政策，進一步激發(fā)社會資本的投資熱情，培育地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力和機制，并有效的引導它們投向正確的方向。

三要正確處理“長與短”關系。新一輪擴大內(nèi)需政策是應對國際經(jīng)濟形勢急劇變化而出臺的，一定程度上會對各地區(qū)既定的發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生一定的沖擊和影響。加上國際金融危機還在進一步蔓延和發(fā)展，未來發(fā)展中面臨的不確定性因素依然很多，對我國的進一步影響還有待細心觀察。為此，各地方政府必須妥善處理好地區(qū)長遠發(fā)展（包括“十一五”規(guī)劃）與應對短期發(fā)展困難二者之間的關系，做到“長與短”兼顧。要力爭將克服短期發(fā)展困難與推動區(qū)域長遠發(fā)展有機結合起來，以擴大內(nèi)需為契機，認真查找制約區(qū)域長遠持續(xù)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，實行有效措施，確保長遠規(guī)劃實施的完整性、權威性和有效性。國家有關部門也要適應經(jīng)濟形勢的變化，適當調整對地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展指標的考核，引導地方政府向著中央調控的方向發(fā)展。

四要正確處理“點與面”關系。中央出臺的擴大內(nèi)需十項舉措，涉及面很廣。從目前地方政府公布的擴大內(nèi)需投資領域看，地區(qū)雷同的現(xiàn)象依然比較突出。

由于各地方發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，政府的財力不同，面臨的發(fā)展矛盾也不同，地方政府在貫徹落實中央宏觀調控的政策過程中，不能完全照搬中央的政策，片面地追求上下步調一致，必須要從自身的實際出發(fā)，突出重點，兼顧其他，做到點面結合。經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，擴大內(nèi)需投資的面可以寬一些，點可以多一些；而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則可以面窄一些，點更集中一些。

因此，各地方政府有必要根據(jù)各地區(qū)的人力、物力和財力，以及本身的發(fā)展階段和特點，研究并提出切實可行的擴大內(nèi)需方案，做到有所為，有所不為，為則有效。只有這樣，才可避免地區(qū)內(nèi)部不同部門、不同產(chǎn)業(yè)、不同人群之間爭搶有限投資，造成僧多粥少的矛盾。

五要正確處理“大與小”關系。長期以來，地方政府熱衷于爭上大項目、大工程，關注大企業(yè)的發(fā)展，此次擴大內(nèi)需也不例外。大項目固然有投資大、政策優(yōu)惠多、容易出政績等優(yōu)勢，但大項目同樣也蘊涵著建設周期長、管理要求高、投資風險大。大企業(yè)有稅收貢獻大、勞動生產(chǎn)率高、輻射帶動能力強等特點，同樣也有內(nèi)在的類似大項目的一些缺點。并且，無論是大項目，還是大企業(yè)，未必適合所有地區(qū)的發(fā)展階段性需求。一些發(fā)達地區(qū)，受資源、環(huán)境的硬約束，大項目落地的成本越來越高，而邊際收益卻呈下降趨勢。對發(fā)展基礎比較薄弱的一些中西部地區(qū)，上大項目、大企業(yè)也有許多不利因素。

因此，各地方政府在擴大內(nèi)需投資的過程中，要切實從自身的發(fā)展條件和需要出發(fā)，辨證地分析上大項目和上中小項目的利害關系，合理選擇擴大內(nèi)需投資的規(guī)模和結構。該大則大，該小則小，不要貪大求洋求全。

六要正確處理“內(nèi)與外”關系。從目前各省（區(qū)）市公布的擴大內(nèi)需投資計劃看，基本上是各擂各的鼓，各唱各的調，基本上見不到各區(qū)域之間主動協(xié)同拉動內(nèi)需的創(chuàng)新嘗試。在強調統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，強調區(qū)域合作和區(qū)域一體化的今天，各地區(qū)相互分割，自行推動擴大內(nèi)需，很難避免新一輪的區(qū)域惡性競爭，進而導致各地方政府擴大內(nèi)需措施的失靈。國家應該充分吸取以往區(qū)域之間無序競爭造成的大量重復建設的經(jīng)驗教訓，在涉及跨區(qū)域的重大交通基礎設施、機場、港口、生態(tài)環(huán)境保護等領域，有意識地引導相關區(qū)域加強協(xié)調，調動各方面的力量，形成擴大內(nèi)需，促進發(fā)展的區(qū)域合力。國家可考慮成立專門的高層協(xié)調機構，強化區(qū)域之間擴大內(nèi)需的利益協(xié)調。

七要正確處理“地與人”關系。近年來，以地生財是地方政府獲取財源的重要渠道。擴大內(nèi)需，很大一部分是要靠投資來拉動，特別是固定資產(chǎn)投資拉動，從而不可避免地導致建設用地的擴張。各地方政府需要妥善處理好擴大內(nèi)需與保護耕地和住地之間的關系，不能因一時之需，放松甚至大開土地閘門，因強行圈地(侵占耕地或住地)而導致“人地關系”的惡化，進而危機區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。為此，一方面政府要進一步完善保護耕地的條例和機制，另一方面，對居民住房的拆遷，也要慎重從事，緩解矛盾。加強規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導，在不破壞生態(tài)環(huán)境和占用現(xiàn)有耕地和住地的前提下，優(yōu)先開發(fā)未利用土地和廢棄土地，實現(xiàn)有效建設和擴大內(nèi)需的目的。

（作者系原中國社科院副院長）