談林改后集體林的森林經(jīng)營方案編制

魏 甫 李新建

摘要: 回顧了我國林權制度改革的主要階段,著重分析了林改后集體林編制森林經(jīng)營方案的重要現(xiàn)實意義,根據(jù)集體林森林經(jīng)營的特點,闡述了編制集體林森林經(jīng)營方案應該注意的問題。

關鍵詞:集體林;林權制度改革;森林經(jīng)營方案;重要意義

中圖分類號:S750文獻標識碼:A文章編號: 1007-5739(2009)20-0269-02

回顧新中國成立以來集體林權制度改革的歷程,大體可分為4個階段:一是土改時期的“分山分林到戶”;二是農(nóng)業(yè)合作化時期的“山林入社”;三是人民公社時期的“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”;四是改革開放初期的“林業(yè)三定”(穩(wěn)定山權林權、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制)。這4個階段的林權制度改革是各個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物,不同程度地推動了集體林業(yè)的發(fā)展。但是,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立,集體林產(chǎn)權虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題日益突出,嚴重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性以及林業(yè)生產(chǎn)力進一步的發(fā)展,推進新一輪集體林權制度改革勢在必行,迫在眉睫。

目前正在進行的集體林權制度改革,是中央做出的重大決策。2003年,黨中央、國務院頒發(fā)的《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》,對集體林權制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號文件和全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》都將集體林權制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和重大舉措。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理對集體林權制度改革高度重視,并多次深入實際考察,做出了一系列重要指示。目前,福建、江西、遼寧、浙江等省已全面推行集體林權制度改革,云南、安徽、河北等省正在全面推進改革,其他省區(qū)有80個縣市正在進行試點,全國承包到戶的集體林地已超過3 333.33萬公頃,占集體林地的1/5。

全國各地大力推進的林業(yè)產(chǎn)權制度改革,就是要將林地的所有權與經(jīng)營權分離,在保持林地國家和集體所有權不變的前提下,將經(jīng)營權交給能夠和善于經(jīng)營的主體,使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營的主體地位,而且享有對林木的所有權、處置權、收益權,調(diào)動其積極性,促進林業(yè)資源的優(yōu)化配置和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營要素的自由流動,初步建立起投資者、經(jīng)營者、管理者多元化,責權利相統(tǒng)一的新機制,較好地解決一些長期制約林業(yè)發(fā)展的主要問題,如資金問題和管護問題,激發(fā)了廣大林農(nóng)和全社會植樹造林的積極性。由此可見,通過推進林業(yè)產(chǎn)權制度改革,林業(yè)所有制形式和投資結(jié)構(gòu)開始趨向多元化。

《國家林業(yè)局關于“十一五”集體林森林經(jīng)營方案編制的試行辦法》正是在全國實行林權制度改革的大背景下實施的,對集體林編制森林經(jīng)營方案將極大地改變集體林經(jīng)營集約度低下、經(jīng)營水平不高的現(xiàn)狀,有利于集體林實現(xiàn)可持續(xù)地科學發(fā)展。

1集體林森林經(jīng)營方案編制的重要意義

森林經(jīng)營方案是指導經(jīng)營單位保護、發(fā)展、合理利用森林資源,實現(xiàn)科學經(jīng)營、永續(xù)利用和提高森林經(jīng)營管理水平的總體規(guī)劃設計文件,是編制中長期計劃、組織森林經(jīng)營、確定采伐限額、安排營林生產(chǎn)和投資的依據(jù)。

(1)通過森林經(jīng)營方案的合理年伐量計算,核定采伐限額,進一步完善森林采伐限額的采伐管理制度,可提高林農(nóng)的造林營林積極性,使集體的森林經(jīng)營逐步納入永續(xù)利用的軌道。采伐限額需要申報和批準,手續(xù)繁瑣,尤其是地處偏遠交通不便的山區(qū),極大地影響了林區(qū)群眾從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性。根據(jù)森林經(jīng)營方案確定采伐地點和采伐量,可大大減少林農(nóng)的采伐手續(xù),只要達到采伐年限和標準,在可持續(xù)經(jīng)營的目標下,就可以按照方案制定的采伐范圍、時間、方式和強度進行采伐,避免“有林無指標,有指標沒林”的情況出現(xiàn)。

(2)促進經(jīng)營水平提高,督促林農(nóng)采取更科學的經(jīng)營管理措施。根據(jù)森林經(jīng)營方案確定采伐,盡可能避免人為因素干擾,使經(jīng)營水平高、經(jīng)營措施好的林地縮短經(jīng)營周期,由此促進經(jīng)營水平和經(jīng)營措施的快速提高,提高林地的生產(chǎn)力。

(3)有利于集體林區(qū)分類經(jīng)營的落實,增加林地利用率。在實行林改的基礎上,編制森林經(jīng)營方案,可從宏觀上對經(jīng)營措施和經(jīng)營模式進行規(guī)劃,使因外出務工而閑散的林地通過流轉(zhuǎn)得到經(jīng)營利用,提高林地的利用率。

(4)有效減少對森林的亂砍濫伐。福建、江西、遼寧等省的實踐證明,改革不僅沒有引發(fā)大規(guī)模的亂砍濫伐,亂砍濫伐案件反而大幅度下降。2005年江西省森林案件發(fā)生率同比減少了45%。其主要原因:一是20年來的實踐證明,政策越變越好,農(nóng)民擔心政策變的心理已基本消除,更重要的是隨著農(nóng)民生活的改善,砍樹也不再是農(nóng)民生活的必需。二是林權改革后,林木和房屋一樣,成為農(nóng)民的私有財產(chǎn),為實現(xiàn)樹木經(jīng)濟效益的最大化,農(nóng)民選擇在最佳采伐期采伐利用。三是我國實行了有效的限額采伐管理制度,近20年來,我國每年的森林采伐量都很好地控制在森林生長量之內(nèi)。

2集體林與國有林經(jīng)營的區(qū)別

(1)經(jīng)營主體不同。林場的經(jīng)營主體是國營林場,集體林地的經(jīng)營主體是各家各戶以及承包經(jīng)營的大戶或公司單位。

(2)經(jīng)營目的不同。隨著國家對生態(tài)建設投入的力度逐年加大,各項林業(yè)工程陸續(xù)實施,國有林經(jīng)營逐漸由木材生產(chǎn)向生態(tài)保護轉(zhuǎn)變,尤其是天然林。隨著林權制度改革的開展,集體林經(jīng)營將日益?zhèn)戎亟?jīng)濟目的,重視效益產(chǎn)出,同時兼顧森林的生態(tài)效益。

(3)經(jīng)營水平不同。國有林的經(jīng)營集約,育苗、整地、種植、撫育、采伐和更新的操作相對規(guī)范,整體水平較高。集體林地經(jīng)營受市場影響大,經(jīng)營相對粗放、分散,林木長期處于自然生長狀態(tài),人工干預少,生長量偏低。

(4)經(jīng)營單位不同。國有林的經(jīng)營單位是依據(jù)自然地理地形和經(jīng)營習慣區(qū)劃的小班,集體林是各家各戶的山頭地塊,分布不規(guī)律。

3編制集體林的森林經(jīng)營方案需要注意的問題

(1)集體林森林經(jīng)營方案的編制要以森林可持續(xù)經(jīng)營理論為依據(jù),以培育健康、穩(wěn)定、高效森林生態(tài)系統(tǒng)為目標,分類經(jīng)營,充分體現(xiàn)“嚴格保護,積極發(fā)展,科學經(jīng)營,持續(xù)利用”的現(xiàn)代森林經(jīng)營理念,對發(fā)揮集體林的森林功能,提高森林資源質(zhì)量及效益,促進“興林富民”,實現(xiàn)集體林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的指導意義。

(2)要加強集體林經(jīng)營模式的研究。當前尤其是南方集體林區(qū)農(nóng)村的青年勞力大多外出打工,分山到戶后各自經(jīng)營過于分散,水平不一,且各家人力資源情況差別大。如果全部以各家各戶為單位編制森林經(jīng)營方案,由于地塊過于分散,難以形成集約規(guī)模經(jīng)營局面,森林經(jīng)營方案難以科學編制,即使編制完成也難以有效實施。要根據(jù)森林可持續(xù)經(jīng)營的要求,加強集體林經(jīng)營模式的研究和推廣,人多地少的林區(qū),可采用多戶合并作為林班;人多地少的林區(qū)可以采用分山到戶后的林地產(chǎn)權不變,各戶入股,以村或村組為單位集體經(jīng)營的方式,制定經(jīng)營措施。各戶入股、集體經(jīng)營可以很好地整合全村人力資源,對閑散林地進行利用,規(guī)模擴大,可使森林經(jīng)營方案的編制更具備現(xiàn)實可操作性,實現(xiàn)經(jīng)營采伐利用的可持續(xù)發(fā)展。

(3)要協(xié)調(diào)好農(nóng)民采伐預期與國家計劃采伐指標的矛盾,要建立既能保證森林資源消長平衡,又能適應林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要的森林采伐管理辦法。一是在堅持森林采伐限額管理制度的前提下,適當放寬對商品林采伐的限制,足額滿足速生豐產(chǎn)林的采伐指標。二是采伐限額按照森林經(jīng)營方案編制,采伐年限由經(jīng)營者自主確定。在一個限額期的5年內(nèi),當年的采伐限額可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。三是木材采伐指標的分配和采伐許可證的下達,實行公示制,采伐許可證由林木所有者直接申請。

(4)要尊重農(nóng)民的意愿,確保農(nóng)民的知情權、參與權、決策權,依法進行,確保森林經(jīng)營方案能夠?qū)嵭?。林權制度改革?農(nóng)民擁有林木的經(jīng)營和使用權,要提高農(nóng)民投入到林業(yè)建設中的重要前提條件就是要保證農(nóng)民的知情權、參與權和決策權。森林經(jīng)營方案要公開、公正、科學管理實施,要充分尊重農(nóng)民的意愿,通過協(xié)商落實林種區(qū)劃,為實現(xiàn)分區(qū)施策、分類經(jīng)營奠定基礎。

(5)建立和規(guī)范林地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)制度,保護農(nóng)民正當權益。林改后,要面臨林地的經(jīng)營和使用權轉(zhuǎn)讓問題。在林地流轉(zhuǎn)過程中,縣級林業(yè)部門要對林地進行評估,規(guī)范流轉(zhuǎn)合同,避免林農(nóng)因低估價值,日后發(fā)生糾紛。同時,明確承包者在經(jīng)營期間發(fā)生林地征占用時的補償分配細節(jié),消除承包過程中涉及林地征占用時存在的利益分配糾紛隱患。

(6)編制森林經(jīng)營方案要根據(jù)資源狀況,因地制宜。由于森林經(jīng)營方案是分林種及經(jīng)營類型進行設計的,生產(chǎn)單位可根據(jù)森林的實際情況,因地制宜地進行經(jīng)營和管理,為合理組織經(jīng)營提供方便。

(7)縣市林業(yè)職能部門要根據(jù)省級林業(yè)主管部門的部署,開展縣(市)、場級森林資源清查工作,全面、真實掌握本地區(qū)內(nèi)的森林資源現(xiàn)狀,聯(lián)系各縣(市)編案實際,修定縣(市)、場級編案的相關林業(yè)數(shù)表,開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、場級編案試點,分解縣(市)級森林規(guī)劃指標,進行經(jīng)營方案編制工作,自下而上地進行編案匯總,形成縣(市)級森林經(jīng)營規(guī)劃編制說明書(報告)并上報審定。同時,加強經(jīng)營方案的實施監(jiān)督,將落實結(jié)果作為考核各級領導干部任期森林資源消長目標、實行經(jīng)營承包責任制的依據(jù)。

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