提高信訪制度的運轉(zhuǎn)效率——從信訪工作人員的工作壓力說起

丁　竹

摘 要：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作, 也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。信訪工作人員作為信訪工作的關(guān)鍵因素，工作壓力直接影響到信訪制度的運轉(zhuǎn)效率。消解信訪工作人員的工作壓力應(yīng)該著手對信訪制度進行綜合治理，使信訪制度逐漸邁入良性運行的軌道。

關(guān)鍵詞：信訪制度 運轉(zhuǎn)效率 信訪工作人員 工作壓力

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-073-02

2005年頒布的新的《信訪條例》將信訪界定為公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。信訪是公民政治參與和利益表達的制度化途徑，是密切聯(lián)系群眾、了解社情民意的一種制度化形式，是政府行政決策民主化、科學化的重要保證。胡錦濤同志指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作,也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作?！毙旁L工作人員作為信訪工作的關(guān)鍵因素，工作壓力直接影響到信訪制度的運轉(zhuǎn)效率。信訪工作人員的壓力問題少有人關(guān)注，學術(shù)界這方面的文章也相當少。有資料顯示，在美國，因工作壓力而引發(fā)的經(jīng)濟索賠、勞動生產(chǎn)率下降、曠工、健康保險費用上漲以及高血壓、心臟病等直接醫(yī)療費用，每年就高達2000億美元。英國的TUC進行了一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在關(guān)于工作健康與安全方面，有68％的被調(diào)查者認為工作壓力是他們及其同事最關(guān)心的5件事情之一，且在重要性上排在了“生命危險”之前。關(guān)注信訪工作人員的工作壓力，一方面，能讓信訪工作人員更清楚地認識自己的壓力現(xiàn)狀，借助自身努力克服不良影響，在信訪制度工作中發(fā)揮出最好的狀態(tài)；更重要的是，從信訪工作人員的工作壓力追根溯源，對信訪制度進行有效的綜合治理，逐漸使信訪制度邁入良性運行的軌道，提高信訪制度的運轉(zhuǎn)效率。

一、信訪工作人員的工作壓力

工作壓力是個體與工作環(huán)境相互作用的過程，是個體體驗到使其工作行為受到影響的因素，并使個體主體產(chǎn)生一系列生理、心理及行為反應(yīng)的系統(tǒng)過程。影響工作壓力的因素主要涉及組織與個人兩方面的因素。從組織層面上看，主要包括工作本身的特點與要求，如工作環(huán)境和條件、工作任務(wù)量、工作的風險與危險、新技術(shù)的應(yīng)用等；組織角色，主要有角色模糊和角色沖突等；工作關(guān)系，主要包含與上下級、同事及服務(wù)對象的關(guān)系等；職業(yè)發(fā)展，包括在工作中職務(wù)上的降級和升遷。信訪工作人員的工作壓力主要來自四個方面。

1.信訪工作崗位現(xiàn)實要求帶來的壓力。直接選舉、游行示威、媒體輿論、信訪，是民主社會表達民意的四種重要方式，但是在中國現(xiàn)實國情下，前三種方式，或是條件不成熟、正處于建設(shè)中，或是尚未取得大范圍的民眾信任，在中國現(xiàn)實國情中作用發(fā)揮得并不是很充分。信訪作為民意表達的一種重要渠道，幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門，有俗話說“信訪上管天，下管地，中間管空氣”，信訪制度承載著社會變革轉(zhuǎn)型矛盾化解及社會穩(wěn)定的重任。1992年至2004年，全國縣以上黨政信訪工作機構(gòu)受理的信訪量呈持續(xù)上升趨勢。經(jīng)過各級各部門的共同努力，2005年，全國信訪總量在持續(xù)12年上升后開始下降。據(jù)統(tǒng)計，全國縣以上黨政信訪工作機構(gòu)2005年受理信訪總量同比下降6.5%。2006年1月至10月繼續(xù)呈下降趨勢，全國縣以上黨政信訪工作機構(gòu)受理的信訪總量同比又下降14.3%。但值得注意的是，全國縣以上黨政信訪工作機構(gòu)受理的信訪總量雖然有所下降，但全年仍在1000萬件（人）次以上的高位運行，如果加上各系統(tǒng)、各部門及縣以下各級機構(gòu)受理的群眾信訪，數(shù)量還要更大。信訪工作人員是化解社會矛盾的一線工作者，現(xiàn)有的工作量已讓他們經(jīng)常處于滿負荷的工作狀態(tài)中。同時，構(gòu)建和諧社會理念的提出，要求信訪部門盡可能妥善地化解社會矛盾，更增加了信訪部門工作的要求和責任。對某些信訪件的處理稍有不慎，則有可能引起更大的社會矛盾。加之信訪部門所接觸到的信訪件涉及面非常廣，大到國家政策和法律，小到生活瑣事，任何人都不可能在如此多的知識面上都做到精通，正是因為這樣，信訪工作崗位的任務(wù)和要求都處在較高水平，這必然會引起信訪工作人員對工作產(chǎn)生緊張感，即產(chǎn)生工作壓力。

2.外部工作歧視的壓力。從理論上講，信訪工作很必要，很重要，但是在現(xiàn)實社會中，或多或少的領(lǐng)導(dǎo)干部和政府工作部門認為信訪就是找“麻煩”，認為信訪人是有礙本地區(qū)本部門顯示政績的人，因此也就是“不受歡迎的人”，導(dǎo)致了對信訪工作的心理歧視，信訪工作是鮮有人愛的冷門，信訪工作是“說起來重要，做起來次要，忙起來可以不要”的等外工作，信訪工作者相應(yīng)的承受著來自上下左右的心理歧視，信訪工作人員的角色沖突在外部的工作歧視下滋生蔓延。

3.工作機制造成的壓力。根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》的規(guī)定，信訪的執(zhí)行主體是“各級人民政府、縣以上各級人民政府所屬部門”，但實際上在我國履行類似職能的機構(gòu)和部門很多，目前，立法機關(guān)和司法機關(guān)都設(shè)有信訪機構(gòu)，造成信訪機構(gòu)龐大而分散，缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào)，信息不共享，有時對一些信訪案件常出現(xiàn)多重受理或相互推諉的現(xiàn)象。信訪機構(gòu)不能對業(yè)務(wù)部門的工作進行監(jiān)督，信訪問題的處理需要先報領(lǐng)導(dǎo)審批，領(lǐng)導(dǎo)批示后，再會同具體業(yè)務(wù)部門拿出處理方案，然后還要領(lǐng)導(dǎo)審批，專門的信訪部門和信訪工作人員則負責信訪信息上下左右的轉(zhuǎn)送，主要的作用還是溝通和疏導(dǎo)，提出的處理意見有關(guān)部門或者辦理不力或者婉言拒絕，就造成很多問題無法解決，有信訪工作人員認為信訪部門是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”，信訪問題的實際解決率只是3％。信訪工作人員在這種運行機制下的處境非常尷尬，對角色的認知非常模糊。

4.相關(guān)法律法規(guī)有限支撐的壓力。我國現(xiàn)在指導(dǎo)、協(xié)調(diào)信訪工作的法律、法規(guī)只有一個《信訪條例》，與原《信訪條例》相比，責任結(jié)構(gòu)更加嚴密，立法技術(shù)更加成熟，但是缺乏實際操作性。在這樣的前提下，地方規(guī)定的實施細則或條例，也必然缺少相關(guān)的規(guī)定，這就必然造成“條例”、“細則”等對信訪工作的規(guī)范力下降。一個擔負重要職能、任務(wù)的機構(gòu)，卻缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的支撐和規(guī)范，信訪工作人員在處置問題時無所適從的壓力就在所難免了。

二、綜合治理，提高信訪制度的運轉(zhuǎn)效率

信訪制度的存廢問題學界和實務(wù)界早有爭論，但既然信訪制度現(xiàn)實地存在著，且依然發(fā)揮著它特有的作用，如2006年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的各種腐敗案件中，有46.2%來源于信訪舉報，信訪制度就有必要通過綜合治理逐漸消解諸多影響工作開展的壓力，讓信訪制度步入良性運行的軌道。

1.對信訪工作人員個體而言。首先，信訪機構(gòu)要在選人上嚴把關(guān)口，信訪工作的質(zhì)量取決于信訪工作人員的素質(zhì)，信訪工作人員特別是接待和辦案人員必須具備一定的法學專業(yè)知識，瑞典的行政監(jiān)察專員大多為法官和律師；菲律賓監(jiān)察專員須有10年或10年以上的司法或律師經(jīng)歷。由法律專業(yè)人士充任司法救濟之外的信訪機構(gòu)工作人員，一則可以確保救濟工作在法治的框架內(nèi)進行，使信訪制度的存在及運行不去挑戰(zhàn)或破壞現(xiàn)有司法體系，保持行政與立法、司法權(quán)力之間的相互制約和平衡關(guān)系。二則可以在工作中充分運用其專業(yè)知識，向信訪人分析其所訪內(nèi)容的合理性和合法性，使有理信訪得到處理，無理、無效信訪得以避免。除法律知識外，信訪工作人員還需掌握一定的心理學、社會學、自然科學特別是計算機信息處理能力等綜合知識，以自身優(yōu)良的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高信訪工作的整體質(zhì)量和水平。要增加對信訪工作人員進行知識更新的培訓(xùn)機會，使其知識的更新速度能跟上不斷變化的工作需要。要關(guān)注信訪工作人員的心理健康狀況，適時地對他們進行心理疏導(dǎo)和幫助。其次信訪工作人員自身可采取的應(yīng)對工作壓力的主要措施包括除積極參加部門組織的培訓(xùn)外，還需在日常生活中不斷積累知識，以滿足工作需要。注意通過業(yè)余活動等方式調(diào)節(jié)自己的情緒，不讓壞情緒惡性循環(huán)。盡量不把工作中的情緒帶到生活中。培養(yǎng)對所從事工作的熱愛和興趣，提升工作修養(yǎng)，努力做到干一行愛一行。

2.對工作機制而言。針對機構(gòu)臃腫、管制協(xié)調(diào)能力有限、互相推諉的信訪格局，有學者提出構(gòu)建大信訪格局的建議，認為應(yīng)當建立一個集中處理各類信訪事項的信訪機構(gòu),但這種一攬子改革方案違反了憲政體制的劃分和國家權(quán)力的分工。在我國的憲政體制中，人大、政府、法院和檢察院有著不同的職責分工，他們分別行使最高國家權(quán)力（如立法權(quán)等）、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，形成各自相對封閉的權(quán)力運行空間。尤其是“一府兩院”這三個最容易引發(fā)信訪問題的機關(guān)，彼此平行，互不隸屬。按照權(quán)力分工的法治原則，政府當然無權(quán)領(lǐng)導(dǎo)法院、檢察院的信訪機構(gòu)，反之亦然；人大雖然是權(quán)力機關(guān)，但其同樣不能領(lǐng)導(dǎo)其他機關(guān)的信訪工作。既要遵循權(quán)力運行法定規(guī)則，又要使群眾的信訪事項能夠通過信訪機構(gòu)獲得相應(yīng)解決，是信訪改革的必然方向。十七大提出要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，信訪是行使上述基本權(quán)利的重要方式。當行政救濟和司法救濟失靈時，信訪更顯重要。此時，單憑行政機關(guān)或司法機關(guān)自身的力量，往往無法妥善解決信訪問題，需要更高層級的權(quán)力機關(guān)介入，這就是人大及其常委會。但是，信訪又不能脫離行政救濟和司法救濟，成為一種獨立的救濟手段，否則有違法治原則，造成國家權(quán)力運行的無序化?？梢詫⑷舜螅òㄈ舜蟪Ｎ瘯叭舜笮旁L機構(gòu)）作為整個信訪工作機制的核心，督促、協(xié)調(diào)行政、審判和檢察機關(guān)解決信訪問題，除對單個信訪事件的督辦外，人大更應(yīng)當建章立制，對信訪工作進行整體指導(dǎo)和宏觀監(jiān)督，發(fā)揮整合各國家機關(guān)力量的核心作用。對于涉及范圍跨系統(tǒng)、跨地域的信訪事項，人大的協(xié)調(diào)、督促作用更為關(guān)鍵。但是，人大又絕不能當“收發(fā)室”，而應(yīng)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，對一府兩院信訪事項的辦理進行協(xié)調(diào)和督促，并要求其報告結(jié)果，否則即可運用聽取和審議專項工作報告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，甚至罷免等法律手段，要求責任人承擔政治責任，對于觸犯刑法的，還應(yīng)當移送有權(quán)機關(guān)追究其刑事責任。

3.對法律支撐而言。目前我國沒有統(tǒng)一的《信訪法》，而只有國務(wù)院的信訪條例和某些部門的信訪規(guī)范，信訪制度的規(guī)范依據(jù)層次也較低，這是遠遠不能達到信訪制度設(shè)置目的的，我們必須將其納入法律化的軌道，盡快制定《信訪法》，明確信訪機構(gòu)的法律地位、權(quán)限、信訪的程序、法律責任。要將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，程序的隨意性使信訪工作的合法性和公正性易受質(zhì)疑，易讓人認為現(xiàn)行的信訪處理機制本身是“人治”的產(chǎn)物。還要特別強化法律責任，信訪工作責任制應(yīng)主要規(guī)范責任主體、責任內(nèi)容、失職瀆職行為標準、責任形式；責任追究制應(yīng)主要規(guī)范失職瀆職責任的追究主體、失職瀆職的認定程序、失職瀆職責任的執(zhí)行等。工作責任制的存在是責任追究制的前提,責任追究制的建立才能保障工作責任制的落實。信訪工作責任追究制應(yīng)是法律責任中最重要的一項內(nèi)容,如果我們僅僅規(guī)定了信訪工作責任,而沒有規(guī)定信訪工作責任追究，則其責任的落實最終會成為一句空話。只有以程序制度保障實體制度的實現(xiàn)，以責任追究制的建立保障工作責任制的落實，才能切實保障《信訪法》立法目的得以實現(xiàn)。

4.綜合使用社會資源，減小信訪壓力。一要建立科學和民主的決策機制，減少可能產(chǎn)生的信訪問題。當前絕大多數(shù)的信訪屬于經(jīng)濟利益訴求，上訪人多為經(jīng)濟改革的利益受損者，是政策效益輻射的邊緣群體，是社會發(fā)展中的弱勢階層。地方黨委、政府在制定和執(zhí)行政策，尤其是在做出事關(guān)管轄區(qū)內(nèi)大多數(shù)人利益的重大決策時,一定要科學、民主，反復(fù)論證，謹慎而行，最大程度地增進政策效益，縮小因政策實施造成利益受損人員的范圍。在推行改革時，必須考慮對利益受損人員的合理補償問題和對生活困難人員的妥善安置問題，以維護社會的穩(wěn)定。二要推進司法制度的改革，樹立司法權(quán)威。信訪具有便捷、經(jīng)濟等優(yōu)勢，這使得信訪成為當前群眾首選的行政救濟方式，造成信訪總量居高不下，信訪部門負擔過重。因此，要加大普法教育，做好法制宣傳，強化群眾的法制意識，要降低司法救濟和其他行政救濟的門檻，提高救濟效率，及時地向群眾提供法律援助和支持，拓寬維護群眾權(quán)益的渠道和途徑，適度分流現(xiàn)實性的信訪問題，減輕信訪工作的負擔和壓力。當前我國的法治相對薄弱和不完善，法治精神還沒徹底深入人心，司法救濟途徑的功效性還沒充分發(fā)揮出來，但隨著我國社會的發(fā)展和現(xiàn)代法治的進步，公民權(quán)利的救濟途徑必然走向規(guī)范的、程序的、法治的路徑，要逐步確立司法對公民權(quán)利救濟的權(quán)威性，樹立司法的最終裁判權(quán)威。三要建立現(xiàn)代民意表達機制和現(xiàn)代新聞制度，引導(dǎo)媒體正確地履行監(jiān)督職責，發(fā)揮媒體表達民意的重要作用。四要大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為普通公民提供更加方便、低成本、快捷的監(jiān)督渠道。當前，群眾信訪的形式呈現(xiàn)為多樣性，有書信、走訪、電話、傳真、電子郵件等，但主要的還是書信和走訪兩種形式。從最近對書信和走訪兩種形式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，在全國，群眾采取書信形式信訪的約占25%，采取走訪形式信訪的約占75%。大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪，建立全國信訪信息系統(tǒng)，一來可以大大減輕集體上訪所帶來的大量人員進京的壓力；二來可以保持信訪相對于其他救濟制度的最大優(yōu)點——成本低廉、立案便捷，實現(xiàn)信訪的低成本；三來可以打破地方對上訪信息的壟斷，從而使得下情得以快速上達。此外，還要堅持以理論創(chuàng)新為突破點，不斷探索信訪工作規(guī)律，掌握信訪工作主動權(quán)、從容應(yīng)對復(fù)雜局面，從源頭上預(yù)防和化解矛盾。

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（作者單位：四川文理學院紀委 四川達州 635000）

（責編：芝榮）